論地方政府競爭中的政策選擇

論地方政府競爭中的政策選擇

在全球化時(shí)代，地方政府之間的競爭變得越來越激烈?！叭绻f選民每隔2年或4年投票1次的話,那么,全球的資本市場則每天都在對國家的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行一次公決。它們獎賞那些對市場有利的政策,懲罰虧損與歪曲事實(shí)的現(xiàn)象。當(dāng)然,政府可以無視這種每天舉行的投票,只是要付出很高的代價(jià)”。在這一競爭中地方政府在競爭中所能發(fā)揮的主觀能動作用將越來越明顯,因?yàn)楦偁幹泻筇斓娜藶閯?chuàng)造性因素所造就的競爭優(yōu)勢的作用在顯著增強(qiáng),而地方政府正是這種競爭優(yōu)勢的直接創(chuàng)造者。在我國社會轉(zhuǎn)型的過程中,地方政府間爭奪各種稀缺資源(如資本、人才、中央政府的項(xiàng)目支持與政策傾斜等)的競爭也越來越趨白熱化。對地方政府間競爭的研究是理解在中國這樣一個(gè)大國所進(jìn)行的如此大規(guī)模的轉(zhuǎn)型過程的重要基礎(chǔ),因?yàn)椤皩τ谥袊?jīng)濟(jì)的發(fā)展,沒有任何力量有競爭產(chǎn)生的力量這么強(qiáng)大,沒有任何競爭有地方‘為增長而競爭’對理解中國的經(jīng)濟(jì)增長那么重要”。在對政府權(quán)力的其它約束尚不完備的情況下,地方政府間競爭成為約束政府權(quán)力推動中國經(jīng)濟(jì)增長的最為重要的力量。在當(dāng)前對競爭責(zé)難紛紜的情況下,人們似乎難以認(rèn)識到它的真面目,而往往被一些貌似合理的主張所蒙騙,將競爭的種種負(fù)面效應(yīng)歸結(jié)于競爭本身,使得這種競爭乃至轉(zhuǎn)型的進(jìn)程遇到諸多阻力,尤其是在當(dāng)前地方政府間競爭的各種負(fù)面效應(yīng)逐漸凸顯之時(shí)問題更加顯得撲朔迷離。因此,通過理論探討來厘清地方政府間競爭的迷霧,提供關(guān)于我國地方政府間競爭的一種本土化解讀,并思考這種競爭的健康發(fā)展在當(dāng)前所面臨的困境和需要的制度支撐,就能更好地理解在中國這塊古老神奇的大地上所發(fā)生的巨大變遷并為這種變遷提供必要的扶持。1地方政府間競爭的制度環(huán)境對政府間競爭的理解大致有這樣3種:第1種政府間競爭為一種“積極的爭勝”,即政府之間的一種對抗,表現(xiàn)為每個(gè)政府都力圖獲取某種稀缺的資源或竭力避免某種花費(fèi)。如各地政府紛紛采用稅收減免政策以吸引潛在的流動資本。除了這種積極的爭勝以外,政府間競爭還表現(xiàn)為物品、服務(wù)、人員及資本的自由流動對政府的獨(dú)立行動的限制。競爭并不表現(xiàn)為政府之間的直接對抗,這就是我們所說的對競爭的另一種理解——隱蔽的競爭,也就是蒂伯特所謂的“流動性的公共選擇”,如政府在征稅時(shí)不可能不考慮到高收入納稅者或企業(yè)的外遷風(fēng)險(xiǎn)。這2種理解之間的區(qū)別在于,前1種情境下競爭者的數(shù)量是有限的,因而每一地方政府都清楚地知道自己潛在的競爭者是誰,所以競爭就表現(xiàn)為積極地采取措施對抗位于明處的競爭者。后1種情境下,競爭者的數(shù)量如此之多以至于任一競爭者不是與某一競爭者在進(jìn)行競爭,而是與所有其它競爭者所組成的市場進(jìn)行競爭。這時(shí)候采取措施與某一競爭者對抗將是不明智的,所有其它競爭者的行為構(gòu)成了對某一競爭者行為的約束,不遵守該約束,就面臨著被淘汰出局的危險(xiǎn)。第3種定義是布雷頓的理解,被稱為“標(biāo)尺競爭”:如果某轄區(qū)的居民使用關(guān)于其它轄區(qū)的政策信息來衡量或評價(jià)本地政府的績效,那么,將會強(qiáng)化本地的選舉競爭,因此促使政治家更好地服務(wù)于其利益。用哈耶克的觀點(diǎn)來看,標(biāo)尺競爭實(shí)際是一種關(guān)于其它轄區(qū)知識的傳播和學(xué)習(xí)的過程。其它轄區(qū)較好的做法或較差的做法就好像是一道標(biāo)尺,被流動要素用來衡量本地政府的績效,這樣,其它轄區(qū)的較好的作法能很快得到流傳,而一些轄區(qū)失敗的教訓(xùn)也很快能為其它轄區(qū)所吸取。視政府間競爭為“隱蔽的競爭”的觀點(diǎn),認(rèn)為個(gè)人與企業(yè)能影響地方政府政策,它強(qiáng)調(diào)的是赫希曼所說的退出機(jī)制,視政府間競爭為“標(biāo)尺競爭”的觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)的是赫希曼所說的呼吁機(jī)制(1)。綜上所述,我們把政府間競爭理解為行政區(qū)域政府力圖獲得或維持其它行政區(qū)域政府也在力圖獲得的并非各方都能擁有的資源的行為。稀缺資源所有者通過行使退出選擇,進(jìn)入或退出與某一行政區(qū)域政府的關(guān)系,而行使著對競爭的裁決(2)。市場化改革極大地改變了我國地方政府間競爭的制度環(huán)境,使我國地方政府間競爭從爭奪中央控制的稀缺資源的政治維度的競爭轉(zhuǎn)向爭奪不再僅限于由中央集中掌管還包括大量分散由民間大眾所持有的資源的市場維度的競爭(3)。當(dāng)前我國地方政府間競爭賴以存在的制度環(huán)境主要有3個(gè)方面。(1)國有企業(yè)的控制權(quán)下放。在漸進(jìn)性改革策略下,企業(yè)并未被直接放入市場激烈的競爭環(huán)境中,而是充分發(fā)揮地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主動性,通過地方競爭而帶動企業(yè)的競爭,使得企業(yè)的競爭初步展開,競爭的能量逐步釋放。這使得“市場競爭首先表現(xiàn)為地方之間的競爭,然后才表現(xiàn)為企業(yè)之間的競爭”。(2)政績合法性將經(jīng)濟(jì)建設(shè)擺上政府的首要日程。改革以來,我國政府的合法性基礎(chǔ)開始轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展,通過改善人民的生活水平,贏得人民的支持和信任。在這樣一種戰(zhàn)略方針下,地方政府的首要任務(wù)便是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。(3)地方政府利益包括地方官員利益與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)。一定程度上,地方政府及其官員績效的評價(jià)和考核指標(biāo)依賴于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)增長速度,這就促使地方政府不遺余力地投入到諸如招商引資等激烈的競爭中來。2過度的競爭在各地方政府之間存在著一個(gè)政府服務(wù)的競爭性市場,為了吸引稀缺資源(如高級人才、資本、中央政府的資助或者某個(gè)榮譽(yù)稱號等),各地方政府展開激烈爭奪。而稀缺資源通過行使退出選擇,進(jìn)入或退出與某一地方政府的關(guān)系,行使著對競爭的裁決。這種競爭一方面表現(xiàn)為政府之間的積極的對抗,即極力獲得某種稀缺資源,另一方面還表現(xiàn)為其它競爭方的存在對本地政府的影響,成為評價(jià)本地政府績效的標(biāo)尺。地方政府之間的這種競爭“是一個(gè)不斷持續(xù)的爭勝過程,它施行著冷酷無情的約束,從不松懈?！彼秃孟褚还捎啦煌Ｐ膲毫υ?驅(qū)使地方政府去尋求更能滿足稀缺資源所有者需求的知識和特性,這給地方政府帶來了極大的不安。面對這種永不停歇的緊張和壓力,地方政府的選擇。(1)約束自己的“掠奪之手”。地方政府間競爭將居民與企業(yè)對地方政府的評價(jià)置于重要地位,它們都是地方政府提供服務(wù)的直接接受者,通過自己的主觀感受對地方政府做出評價(jià)。如果地方政府不能以更低廉的成本提供更好的公共品,稀缺資源的所有者就會以“足”投票而遷往其它地方政府轄區(qū)。當(dāng)?shù)胤秸诟偁幭到y(tǒng)中犯錯誤時(shí),他們會很快地從政府供給品的消費(fèi)者的反應(yīng)和其它地方政府對自己的打擊中認(rèn)清錯誤。因此,地方政府在向居民與企業(yè)征收稅費(fèi)時(shí)不得不考慮到其退出的可能性,這樣,地方政府剝奪居民的能力受到有效的約束。這種競爭也有力地限制著地方政府濫用權(quán)力以及將資源納入公共部門的能力。(2)減少公共物品的供給。為吸引流動要素,地方政府不得不降低對流動要素的收費(fèi)即稅費(fèi),競爭中的地方政府如同囚徒困境中的囚徒,任何一方的最佳處境就是提供一個(gè)低于競爭方的稅收水平。稅收削減將會導(dǎo)致“探底”,使得地方政府不具備足夠的財(cái)政提供公共物品與服務(wù),于是導(dǎo)致公共物品的減少或質(zhì)量下降。從這個(gè)意義上來看,地方政府間競爭成為一種“探底競爭”。因此,公共物品與服務(wù)必然低于最優(yōu)水平。然而,這一不足只會是短期的。當(dāng)我們考慮到稅收對經(jīng)濟(jì)增長與財(cái)富創(chuàng)造的影響時(shí),將會更為樂觀。稅率不僅影響企業(yè)的選址,還會對轄區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)健康產(chǎn)生重要影響。增加稅收在短期內(nèi)可能會使稅收額增加,但可能會阻礙財(cái)富的創(chuàng)造,因此,可用以進(jìn)行再分配的資源將逐漸減少,從長遠(yuǎn)來看公共物品與服務(wù)的提供必然隨之減少。研究表明,較高的稅率減緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展,最終將減少可用的資源。相反,降低稅率能刺激增長,允許未來更多的支出。(3)將危機(jī)轉(zhuǎn)嫁給不具流動性的要素。在面對競爭壓力時(shí),地方政府減少稅收從短期來講對贏取目標(biāo)流動要素可能是有效的,但是從長遠(yuǎn)來看,公共物品供給的減少或質(zhì)量的降低會使地方失去對流動要素的吸引力。因此,不愿意約束自己掠奪之手或減少政府開支的地方政府可能將突破點(diǎn)轉(zhuǎn)向弱勢居民,運(yùn)用其行政權(quán)力通過向他們征收或攤派更多的費(fèi)用來彌補(bǔ)缺口。地方政府實(shí)行低稅賦和盡可能供給更多的地方基礎(chǔ)設(shè)施以吸引外資的情況下,最終是缺乏流動性的本地企業(yè)和居民承擔(dān)了成本。為了維持政府的運(yùn)營,給予外資的優(yōu)惠是要加倍從另一部分人身上征收回來的。一些地方政府為了幫招來的企業(yè)集資,甚至強(qiáng)行在財(cái)政發(fā)工資單位的職工工資中扣除月工資(1)。本地企業(yè)和資本生存、成長的空間被擠占了,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力不足。為了完成招商引資的任務(wù),有些地區(qū)不顧環(huán)境污染、資源的過度利用,盲目上項(xiàng)目、辦企業(yè),使原本脆弱的生態(tài)環(huán)境更加惡化。賀雪峰教授在蘇南的調(diào)查就表明,為吸引外資,地方政府間的競爭將壓力轉(zhuǎn)移到了普通居民身上。為了改善投資環(huán)境而造新城,加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān),那些本來住得好好的縣城居民的房子被拆掉了,當(dāng)然不可能得到足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,他們因此被趕到比過去住的更糟的地方去住。(4)樹立壁壘,干預(yù)市場。競爭者總是通過各種方法來企圖緩解競爭給其帶來的壓力與緊張感,通過自己的政治權(quán)勢干預(yù)市場的正常運(yùn)作,以保護(hù)自己的利益。比如,為了避免要素流動給本地帶來的損失,地方政府會通過市場封鎖等方式來保護(hù)自己的利益,或采用行政性強(qiáng)制手段扭曲消費(fèi)者的評價(jià)機(jī)制,或限制優(yōu)勢企業(yè)向外地投資等。一些地方政府就發(fā)布地方性法規(guī)、文件,強(qiáng)令或變相強(qiáng)令本地企業(yè)只能銷售、購買、使用本地產(chǎn)品,或只能接受本地企業(yè)提供的服務(wù),禁止或限制外地產(chǎn)品入境和銷售;有的地方政府要求外地產(chǎn)品辦理不同于其本地產(chǎn)品的審批手續(xù);有的地方政府對進(jìn)入本地的產(chǎn)品采取歧視性政策,設(shè)關(guān)置卡,額外收費(fèi)或?qū)嵭胁煌亩愘M(fèi)標(biāo)準(zhǔn);有的在技術(shù)、質(zhì)量要求上采取與本地產(chǎn)品不同的標(biāo)準(zhǔn),重復(fù)檢驗(yàn)、認(rèn)證。從上述分析可見,要規(guī)范我國地方政府間競爭,關(guān)鍵在于約束地方政府在競爭中選擇第3、4種策略的可能性。因?yàn)榈?種策略具有自我修復(fù)的功能,因此,可以交由競爭機(jī)制自動修正地方政府的行為,而無需進(jìn)行太多干涉。而對地方政府間競爭的治理與規(guī)范,則應(yīng)集中于地方政府轉(zhuǎn)嫁危機(jī)、樹立壁壘的行為。3由“中央-地方-社會力量”互動向地方政府間競爭的制度整合轉(zhuǎn)變在1996年3月OECD在巴黎召開的公共服務(wù)的未來部級會議中,主席艾利斯·雷文(AliceRivlin)提出:“發(fā)展在迫使政府結(jié)構(gòu)與邊界發(fā)生變化,同時(shí)也使這種變化成為可能。長久以來關(guān)于政府規(guī)模以及集權(quán)還是分權(quán)的爭論不休…我們現(xiàn)在必須樂于同時(shí)向2個(gè)方向移動——將一些職能分權(quán)化的同時(shí)將另一些重要的政策制定責(zé)任集權(quán)化。在所有的國家,這樣的變革都正在進(jìn)行。”同樣,規(guī)范我國地方政府間競爭不能簡單地從集權(quán)-分權(quán)來看待,這樣會陷入二分法爭論,從而模糊問題的根本癥結(jié),不能有效地提出解決目前問題的思路和對策。需要跳出“集權(quán)-分權(quán)-再集權(quán)”的歷史循環(huán)帶給人們的相應(yīng)的思想模式,而有必要引入一個(gè)新的變量——社會,把中央與地方政府的簡單對應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸醒?地方-社會力量”3層互動,通過中央、地方政府兩大主動因素各自尋求社會的支持,實(shí)現(xiàn)社會權(quán)力的回歸,達(dá)到地方政府間競爭的制度整合。在規(guī)范地方政府間競爭中,中央、地方、社會3個(gè)層面的力量的分布如圖1所示。從中央的層面來看,全國統(tǒng)一大市場和中央與地方權(quán)力劃分制度化是整個(gè)制度框架的核心和基石,因此,在圖1中最中心的位置。地方政府間競爭的爭端裁決機(jī)關(guān)需要在中央層面設(shè)立,任何地方層面設(shè)立這種爭端裁決機(jī)關(guān)的努力所必然面臨的一個(gè)困境就是該裁決機(jī)關(guān)缺乏獨(dú)立性而無法作出公正裁決。以公平為基礎(chǔ)的政策也需要由中央層面的努力來推行,以保證地方政府在競爭中能夠平等地站在同一起跑線上。從地方層面來看,全國統(tǒng)一大市場的形成和爭端裁決機(jī)關(guān)的建立,有助于地方政府轉(zhuǎn)變職能,從替代、保護(hù)企業(yè)競爭的角色中退出來,前者約束了地方政府樹立區(qū)域壁壘的行為,后者則通過對具體個(gè)案的裁決來制裁地方政府的職能越位現(xiàn)象。中央與地方權(quán)力劃分制度化及推行以公平為基礎(chǔ)的政策則共同促進(jìn)地方政府加強(qiáng)地方公共財(cái)政建設(shè),以及構(gòu)建優(yōu)勢,形成特色。前者促成地方政府預(yù)算約束硬化,后者則幫助落后地區(qū)政府提供基本的公共品和服務(wù),這有助于地方公共財(cái)政進(jìn)入良性的循環(huán)與發(fā)展之中。而一旦地方政府在競爭中所獲得收益能夠以制度化的方式被其所享有,以及地方政府不需要為基本公共品和服務(wù)的融資發(fā)愁,這樣,地方政府就能致力于戰(zhàn)略性思考本地的特色與優(yōu)勢,尋求以特色在競爭中取勝。從社會力量的層面來看,保障居民的退出權(quán)、培育民營經(jīng)濟(jì)的力量和發(fā)揮第三部門的作用共同支撐著社會力量對地方政府間競爭的規(guī)范。前兩者主要是從退出機(jī)制的角度進(jìn)行的考慮,后者主要是從呼吁機(jī)制的角度進(jìn)行的考慮。通過保障居民的退出權(quán),使得地方財(cái)政收入直接受到居民進(jìn)入退出的影響,居民的遷移也會令具有相同偏好的居民逐漸積地聚在一起,也有助于地方政府構(gòu)建地方的競爭特色與競爭優(yōu)勢。民營經(jīng)濟(jì)力量的發(fā)揮使民營經(jīng)濟(jì)能夠有效抵制地方政府的職能錯位越位,通過將民營經(jīng)濟(jì)的力量引入到地方公共物品融資中,有助于地方培植財(cái)源和加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)。第三部門能夠?qū)⒎稚⒌膫€(gè)人力量集中起來,使個(gè)人的呼吁為地方政府所知悉,有助于地方政府創(chuàng)建地方優(yōu)勢,同時(shí),它也能夠承載起地方政府職能轉(zhuǎn)變所讓渡出來的空間,抵御地方政府職能的擴(kuò)張沖動。4中國地方政府之間的競爭總結(jié)4.1第二,強(qiáng)調(diào)了地方政府間競爭的積極性(1)有效的市場運(yùn)作,需要有一個(gè)統(tǒng)一的、開放性的市場秩序,原材料、商品、人才、勞動力、資金等要素資本能夠通暢地、自由地進(jìn)行流動。只有具有高度權(quán)威的中央政府才能夠運(yùn)用它所擁有的各種手段來塑造統(tǒng)一的市場秩序。因此,需要通過立憲確定中央對跨轄區(qū)商務(wù)的裁決權(quán)。從憲法的角度將地區(qū)間貿(mào)易的立法、執(zhí)法和司法權(quán)賦予中央政府,維護(hù)全國市場的統(tǒng)一。(2)中央與地方權(quán)力劃分制度化。地方政府在競爭中之所以不愿意從長遠(yuǎn)角度進(jìn)行規(guī)劃,選擇對自己有利的策略,往往是由于當(dāng)前的制度環(huán)境鼓勵了地方政府的短視行為。為制止地方政府的機(jī)會主義行為,使得地方政府能從長遠(yuǎn)的角度來規(guī)劃自己的競爭策略,形成自己獨(dú)特的競爭優(yōu)勢,中央政府必須給予地方政府可靠的承諾,并使之法制化、規(guī)范化。在此基礎(chǔ)上形成中央和地方政府之間長期穩(wěn)定的、超越個(gè)人關(guān)系的信任關(guān)系,以減少各級政府的機(jī)會主義傾向。(3)推行以公平為基礎(chǔ)的政策。在起點(diǎn)不平等的情況下所進(jìn)行的競爭只可能是貧者愈貧,富者愈富。富裕地方將利用其優(yōu)勢地位促進(jìn)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長,貧窮的地方在競爭中劣勢盡現(xiàn),持續(xù)衰退。因此,這要求中央政府加大對落后地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度,保證落后地區(qū)政府履行基本行政職能和提供基本公共服務(wù)和產(chǎn)品所需經(jīng)費(fèi)。通過某種形式的再分配而改善競爭所帶來的社會差距加大,使競爭的積極效應(yīng)能更好地體現(xiàn)出來。(4)區(qū)域問題太多,層次繁雜,不可能就每一個(gè)重大區(qū)域問題都成立一個(gè)專門的區(qū)域協(xié)調(diào)組織。通過成立一個(gè)中央層面的對地方政府間競爭的裁決機(jī)關(guān),解決了區(qū)域協(xié)調(diào)組織權(quán)威性不夠,所形成方案往往形同虛設(shè)而得不到各地有效遵守的問題。通過不告不理的原則,解決了中央政府對地方政府的行為進(jìn)行干涉容易造成的挫傷地方政府從事創(chuàng)新積極性的問題。各種跨越省級轄區(qū)的區(qū)域事項(xiàng),都可以交由這一裁決機(jī)關(guān)進(jìn)行審理,而裁決機(jī)關(guān)的成員經(jīng)過多次審理地方政府間競爭的案例也會逐漸積累起處理這類糾紛的經(jīng)驗(yàn),通過裁決機(jī)關(guān)的組織記憶逐漸傳遞下去,同時(shí)也通過對具體個(gè)案的處理而向社會傳遞著關(guān)于競爭規(guī)則的信息,通過裁決設(shè)立禁令與標(biāo)準(zhǔn)來引導(dǎo)競爭向有益的方向發(fā)展。4.2減少市場替代功能,提升市場競爭力規(guī)范地方政府間競爭并不能完全依賴強(qiáng)制力量,因此需要相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)來激勵地方政府自覺遵守正當(dāng)?shù)母偁幰?guī)則和秩序。地方政府由于具有主動的學(xué)習(xí)能力,能夠根據(jù)以前的經(jīng)驗(yàn)和自己的理性,通過自發(fā)的主動學(xué)習(xí)去調(diào)節(jié)自己的行為。因此,在規(guī)范地方政府間競爭中,地方政府也應(yīng)有所作為。從阻止地方政府在競爭中采取樹立貿(mào)易壁壘,干預(yù)市場的策略角度:(1)需要轉(zhuǎn)變地方政府職能。我國市場發(fā)育不足的特殊歷史背景賦予了地方政府特殊的經(jīng)濟(jì)職能,客觀上為地方政府在一定階段代替企業(yè)參與市場競爭,替代市場行使一部分資源配置職能提供了合理性。然而,市場發(fā)育是一個(gè)漸進(jìn)的過程,在不同的階段特點(diǎn)和要求是不同的。地方政府在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育過程中,應(yīng)隨市場發(fā)育的過程逐漸削減其市場替代功能,使市場逐步獲得獨(dú)立運(yùn)行所需的基本條件,通過集中為市場發(fā)育及其獨(dú)立運(yùn)行創(chuàng)造良好的條件來實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。(2)加強(qiáng)地方公共財(cái)政建設(shè)。地方政府間競爭陷入對抗局面的一個(gè)重要原因在于地方政府財(cái)政能力有限,無法滿足稀缺資源所有者的需求。因此,加強(qiáng)地方公共財(cái)政建設(shè),改善地方政府的財(cái)政狀況,使得地方政府能夠從長遠(yuǎn)的角度結(jié)合自己的優(yōu)勢來選擇滿足稀缺資源所有者多樣化需求的方式,從而推進(jìn)地方政府間競爭的良性發(fā)展。為此,必須改善培植財(cái)源的思路,加強(qiáng)財(cái)源建設(shè);合理界定支出結(jié)構(gòu),按照事權(quán)與財(cái)政支出對等的原則,界定和規(guī)范財(cái)政支出范圍,通過建立基層財(cái)政的民主程序,將地方政府的公共收支活動建立在當(dāng)?shù)鼐用竦拿裰鲗徸h與民主監(jiān)督基礎(chǔ)之上。(3)構(gòu)建優(yōu)勢,形成特色。地方政府在競爭中的成功將越來越依賴于地方政府采取差異化策略吸引稀缺資源所有者的能力。地方發(fā)展的成功不再表現(xiàn)為傳統(tǒng)的對土地、資源、產(chǎn)品等固定物質(zhì)財(cái)富的占有,而在于對諸種流動要素的吸引力和應(yīng)用這些財(cái)富創(chuàng)造新價(jià)值的能力。而地方政府一旦能夠通過運(yùn)用高模仿成本的競爭策略有效地建立起自己的比較優(yōu)勢,就能進(jìn)入自我增強(qiáng)的正反饋循環(huán)中,為地方帶來可持續(xù)的發(fā)展。因此,地方政府在競爭中要想占有不敗之地,必須有意識地通過規(guī)劃來形成自己的特色競爭力。這種特色競爭力并不一定完全依賴于一個(gè)地方的發(fā)達(dá)程度,也就是說,即使是落后地區(qū)也可能構(gòu)建持續(xù)的競爭優(yōu)勢,這在一定程度上彌補(bǔ)了先天條件的差異。4.3激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)的活力如果說前2個(gè)層面的措施主要針對的是地方政府樹立壁壘,干預(yù)市場的規(guī)避競爭行為的話,那么,防止地方政府轉(zhuǎn)嫁競爭壓力則需要從社會層面著手。因?yàn)樵诘胤秸偁幹?真正能有效地實(shí)施對地方的約束和激勵的,還在于競爭中地方政府所提供產(chǎn)品與服務(wù)的體驗(yàn)和感受者:地方政府所轄地區(qū)的居民、企業(yè)以及各種民間組織。從根本上來看,良好競爭環(huán)境的必要條件就是通過充分保障社會力量在競爭中的退出選擇,來實(shí)現(xiàn)對地方政府的激勵和約束。這要求:(1)發(fā)揮民營經(jīng)濟(jì)的力量。創(chuàng)新型的企業(yè)家會向限制經(jīng)營自由的各種不合理的政府制度提出挑戰(zhàn),從而促進(jìn)政府制度創(chuàng)新,給政府施加壓力來調(diào)整其不當(dāng)?shù)母偁幮袨?。民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與壯大將有利于政府退出經(jīng)營性領(lǐng)域,切實(shí)轉(zhuǎn)換職能。另外,成熟的民營經(jīng)濟(jì)通過以“足”投票能較好地實(shí)施對地方政府的制約,有效地限制地方政府伸出掠奪之手、干預(yù)企業(yè)經(jīng)營和市場運(yùn)營的能力,從而遏制地方政府轉(zhuǎn)嫁競爭壓力的企圖。在我國當(dāng)前的競爭環(huán)境下,民營經(jīng)濟(jì)已經(jīng)能夠通過其以“足”投票的行為來對地方政府的不當(dāng)行為形成有效的壓力,民營經(jīng)濟(jì)對地方競爭的影響也日益明顯。地方政府已經(jīng)意識到,民營經(jīng)濟(jì)同樣是一支不容忽視的力量,一般民營資本雄厚的地區(qū),其就業(yè)、稅收、經(jīng)濟(jì)增長速度都名列前茅。在這種背景下,地方政府之間的競爭開始轉(zhuǎn)向爭相吸引有實(shí)力的民營企業(yè)集團(tuán)落戶,政策優(yōu)惠力度越來越大。當(dāng)然,民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍面臨許多障礙,我國仍大量存在著以所有制為界限、不利于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。要想完全激發(fā)出民營經(jīng)濟(jì)的活力,使其能真正對地方政府競爭產(chǎn)生正面的積極影響,還需要克服許多障礙。除了前文提到的推動政企分開,使企業(yè)成為真正的追求其自身利益的法人實(shí)體和市場競爭主體之外,還應(yīng)當(dāng)盡快給予民營企業(yè)“國民”待遇,為民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展騰出空間。進(jìn)一步降低市場準(zhǔn)入門檻,開放民營經(jīng)濟(jì)投資領(lǐng)域,在企業(yè)創(chuàng)辦、稅收、管理、融資、土地使用、市場準(zhǔn)入、收購和參股國有企業(yè)、進(jìn)出口等方面提供和外資一視同仁的優(yōu)惠政策和服務(wù)。(2)充分保障居民的退出權(quán),發(fā)揮他們在地方政府間競爭中的裁決作用。正如哈耶克所言:要使地方政府把關(guān)注點(diǎn)完全放在如何吸引或如何激勵那些因?yàn)閾碛刑囟ǖ挠欣麠l件而能夠在提供公共產(chǎn)品方面做出最大貢獻(xiàn)的人士的問題上,必須令地方政府無權(quán)阻止人們自由遷徙。在居民流動性受到各種限制的情況下,當(dāng)?shù)鼐用竦闹饔^感受在很大程度上要通過地方政府本身向上傳遞,這就很難杜絕地方政府隱瞞和扭曲信息的行為。如果能夠?qū)⒕用竦脑u價(jià)納入進(jìn)來,就能夠在一定程度上緩解這一矛盾。因此,需要通過一定的制度安排,使居民對地方政府的評價(jià)對地方政府形成有效壓力,從而使地方政府無法向居民轉(zhuǎn)嫁競爭壓力。如通過戶籍制度的改革,保障居民的自由遷徙,使得公民真正能通過其“退出”向地方政府表達(dá)對公共產(chǎn)品與服務(wù)的需求。另外,由于當(dāng)前我國居民的自由流動對地方政府并不構(gòu)成獎賞反而構(gòu)成懲罰,居民的流動并不能實(shí)現(xiàn)對地方政府的有效壓力,因此可以考慮將居民的呼吁及自由流動結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部績效考評掛鉤。美國是通過眾議院議員與各州人口數(shù)的比例來獎勵能吸引更多流動要素的州,吸引到更多居民的州就能在眾議院中占有更多的議席,從而在決定政治事項(xiàng)時(shí)擁有更多的票數(shù)。針對我國目前根據(jù)戶籍人口設(shè)立政府機(jī)構(gòu)編制的做法,可考慮根據(jù)各地一定期限內(nèi)人口的數(shù)量確定公務(wù)員編制,以形成對能更多吸引居民的地方的獎勵。這種人口數(shù)量不必一定是戶籍人口,暫住人口如果居住達(dá)一定時(shí)限也應(yīng)計(jì)算在內(nèi)。當(dāng)然,這一舉措必須以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政能力提升為前提,否則,地方政府在提供公共物品與服務(wù)能力有限的情況下,大量人口的涌入將會降低公共物品與服務(wù)的供給質(zhì)量,帶來擁擠效應(yīng)。(3)發(fā)揮第三部門的作用。但是,如赫希曼所言,退出是相當(dāng)原始的回應(yīng)方法,而呼吁則是一種更為聰敏的回應(yīng)。通過呼吁,消費(fèi)者可以更清楚地表達(dá)他們需要的是什么,并能夠更容易地描述其不滿的程度。通過退出,消費(fèi)者只能表達(dá)其不滿。而且在退出太容易的情況之下,消費(fèi)者根本不愿意進(jìn)行呼吁。這就要求通過各種切實(shí)可行的方式讓居民能充分表達(dá)自己對地方政府服務(wù)的需求。當(dāng)然,如果沒有退出機(jī)制,呼吁會流于形式,失去賴以發(fā)揮作用的依托。這表明,退出應(yīng)當(dāng)與呼吁相結(jié)合。呼吁機(jī)制作用于前,