淺論應(yīng)急指揮系統(tǒng)基礎(chǔ)性研究

—淺論應(yīng)急指揮系統(tǒng)基礎(chǔ)性研究一、前言應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)狀況集中反映了一個(gè)城市乃至一個(gè)國(guó)家的危機(jī)管理水平，同時(shí)也反映了城市的綜合信息化水平。伴著我國(guó)在國(guó)際事務(wù)中扮演越來(lái)越重要的角色，奧運(yùn)、世博等大型活動(dòng)將成為檢驗(yàn)中國(guó)城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)的舞臺(tái)；而近年來(lái)，自然災(zāi)害、攻擊、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)等應(yīng)急大事頻繁爆發(fā)，也迫使我國(guó)空前重視各類(lèi)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)。各種主體、各種規(guī)模的應(yīng)急指揮系統(tǒng)正在研發(fā)之中。但我國(guó)如今的應(yīng)急指揮系統(tǒng)研討、開(kāi)發(fā)和建設(shè)，根本上是面對(duì)某種特定應(yīng)急大事應(yīng)用的。雖然在新的自然、政治和經(jīng)濟(jì)條件下，人們所關(guān)懷的應(yīng)急大事類(lèi)型拓展到了突發(fā)性自然災(zāi)害、公共衛(wèi)惹事件、公共安全大事等等諸多方面，但綜合性和基礎(chǔ)性的應(yīng)用研討較少，甚至缺失。本文將粗淺分析各種“應(yīng)急指揮系統(tǒng)”后面的需求共性，論證進(jìn)行應(yīng)急指揮系統(tǒng)基礎(chǔ)性研討的必要性；并提出統(tǒng)一進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)的思路。二、應(yīng)急指揮系統(tǒng)分析初步不同領(lǐng)域和目標(biāo)的應(yīng)急指揮系統(tǒng)雖然需求雖然各不相同，但它們有許多的共性。1、應(yīng)急指揮系統(tǒng)的共性功能需求應(yīng)急指揮系統(tǒng)的目標(biāo)之一，就是協(xié)作危機(jī)管理中的應(yīng)急指揮過(guò)程，完成大面積的、跨專(zhuān)業(yè)和部門(mén)的信息資源、處理資源和通訊資源的實(shí)時(shí)調(diào)度，使應(yīng)急指揮過(guò)程更加科學(xué)化和可視化。任何類(lèi)型和目的的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，都根本具有以下功能特性：信息會(huì)聚：從應(yīng)急大事現(xiàn)場(chǎng)采集到的各種信息，將被傳輸?shù)叫畔?huì)聚點(diǎn)（指揮中心）。這些信息可能是直接大事現(xiàn)場(chǎng)的視音頻信息，也可能是來(lái)自傳感裝備、監(jiān)控裝備的信息信號(hào)，還可能是來(lái)自相關(guān)的專(zhuān)業(yè)化信息處理系統(tǒng)的數(shù)字化信息。信息表現(xiàn)：應(yīng)急指揮系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)有直觀而精確的信息表現(xiàn)形式，為指揮員進(jìn)行指揮調(diào)度提供最大的幫忙。GIS是一項(xiàng)廣泛運(yùn)用的技術(shù)，可以把類(lèi)似道路、管線、交通、等資源部署信息直觀表現(xiàn)出來(lái)，并完成與相關(guān)的數(shù)據(jù)庫(kù)很好地“綁定”。信息最終通過(guò)肯定的顯示裝備顯示出來(lái)。信息調(diào)度：全部信息在會(huì)聚點(diǎn)被搭配和集中呈現(xiàn)，供指揮中心的指揮決策人員作為決策和調(diào)度依據(jù)；有時(shí)還要將信息分發(fā)到不同的專(zhuān)業(yè)化處理系統(tǒng)進(jìn)行處理，或從這些系統(tǒng)搜集處理結(jié)果。專(zhuān)業(yè)化處理：應(yīng)急指揮系統(tǒng)并不能替代專(zhuān)業(yè)化的信息處理系統(tǒng)，而是要與專(zhuān)業(yè)化的信息處理系統(tǒng)協(xié)同工作，完成科學(xué)決策。應(yīng)急指揮系統(tǒng)要能向?qū)I(yè)化信息處理系統(tǒng)提交信息加工全球并搜集信息處理結(jié)果。通訊和物資資源調(diào)度：應(yīng)急指揮最終都表現(xiàn)為通過(guò)肯定的通訊手段，完成肯定的人力、物力資源調(diào)度。例如警力的調(diào)度、救災(zāi)物資和設(shè)備調(diào)度、對(duì)大事現(xiàn)場(chǎng)的疏導(dǎo)和部署，等等。輔助分析決策：在應(yīng)急指揮過(guò)程中，提供一些規(guī)律分析模型、統(tǒng)計(jì)模型或預(yù)案，以及案例庫(kù)中的參考案例，幫忙指揮員進(jìn)行理性決策；同時(shí)，應(yīng)急指揮系統(tǒng)還應(yīng)記錄下整個(gè)指揮調(diào)度的過(guò)程，形成完好案例，豐富案例庫(kù)，為完成學(xué)問(wèn)化、智能化的危機(jī)管理作積累。正是由于有這些共性功能需求，我們才有可能找尋應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)的一般規(guī)律。2、應(yīng)急指揮系統(tǒng)的資源集成觀以上的功能特性中，有的是應(yīng)急指揮系統(tǒng)本身所具有的，有些是需要借助其它專(zhuān)業(yè)化信息處理系統(tǒng)和公用設(shè)備來(lái)完成的。據(jù)此，應(yīng)急指揮系統(tǒng)的規(guī)律層次有兩種劃分方法?！皞鹘y(tǒng)”的應(yīng)急指揮系統(tǒng)把全部可調(diào)度的資源視為應(yīng)急指揮系統(tǒng)的根本組成部分，即圖1所示的兩層式結(jié)構(gòu)：這種結(jié)構(gòu)常見(jiàn)于“經(jīng)典”的公安指揮系統(tǒng)。它是在肯定歷史條件和應(yīng)用需求環(huán)境下形成的。在應(yīng)急指揮系統(tǒng)發(fā)展早期，通訊資源相對(duì)匱乏和專(zhuān)用，分布式網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用也不夠豐富，不多的幾個(gè)專(zhuān)業(yè)化領(lǐng)域?yàn)榱送瓿蓱?yīng)急大事處理，在根本的甚至專(zhuān)用的網(wǎng)絡(luò)和通訊資源上直接構(gòu)建應(yīng)急指揮系統(tǒng)。這樣建筑的應(yīng)急指揮系統(tǒng)具有專(zhuān)用性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)緊湊、高效的長(zhǎng)處，但同時(shí)又有資源獨(dú)占、順應(yīng)性差、系統(tǒng)封閉性也很強(qiáng)的弱點(diǎn)，不易擴(kuò)充、擴(kuò)展。今天，專(zhuān)業(yè)化的應(yīng)急指揮系統(tǒng)或相關(guān)信息處理系統(tǒng)有了許多成果，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和軟件技術(shù)都已經(jīng)充足成熟，為我們提供了聯(lián)系各個(gè)專(zhuān)業(yè)系統(tǒng)的可能性，使我們能以一種資源整合的視點(diǎn)來(lái)建設(shè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)。在“SARS”期間已經(jīng)有了這種模式的應(yīng)急指揮系統(tǒng)的嘗試。這種綜合式和集成式的應(yīng)急指揮系統(tǒng)把相關(guān)的信息處理系統(tǒng)、通訊調(diào)度系統(tǒng)和GIS應(yīng)用系統(tǒng)視作外部的客觀存在，利用成熟的集成技術(shù)和產(chǎn)品，在其上“搭建”應(yīng)用系統(tǒng)。從兩層式到三層式應(yīng)急指揮系統(tǒng)的觀念轉(zhuǎn)變既是技術(shù)發(fā)展的結(jié)果，也反映了電子政務(wù)建設(shè)的一般規(guī)律。兩層式結(jié)構(gòu)反映的是一種各自為政的研討和建設(shè)思路；而三層式結(jié)構(gòu)反映的是一種資源集成的思路。各自為政進(jìn)行應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)存在以下問(wèn)題：一是所造出來(lái)的系統(tǒng)“應(yīng)變”力量較弱：應(yīng)用系統(tǒng)局限于設(shè)計(jì)初期界定的需求，而應(yīng)急大事總是有其出人意料的地方，“計(jì)劃”往往趕不上“改變”，客觀上降低了系統(tǒng)的效用；二是重復(fù)投資，造成極大鋪張，應(yīng)急指揮系統(tǒng)的需求共性沒(méi)有得到表達(dá)；三是加劇了信息資源的無(wú)序狀態(tài)，為以后的信息資源整合留下后患。經(jīng)過(guò)了十幾年的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)逐步進(jìn)入理性的資源整合階段。假如在應(yīng)急指揮系統(tǒng)領(lǐng)域不進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，不從領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化、共性業(yè)務(wù)模式和統(tǒng)一平臺(tái)等方面進(jìn)行集約化的基礎(chǔ)性研討，無(wú)疑將重復(fù)過(guò)去的失利經(jīng)驗(yàn)和沉重代價(jià)。三、基礎(chǔ)性研討和建設(shè)的思路以資源集成的觀點(diǎn)來(lái)看待應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)，可以幫我們理清應(yīng)急指揮系統(tǒng)的總體建設(shè)思路：在詳細(xì)領(lǐng)域或區(qū)域的應(yīng)急指揮系統(tǒng)的建設(shè)中，工作重點(diǎn)應(yīng)放在對(duì)獨(dú)特需求的梳理，對(duì)相關(guān)資源的發(fā)現(xiàn)、分析和引用，以及為滿意特異性需求進(jìn)行必要的定制、配置和管理；而不是像從前那樣，把系統(tǒng)建設(shè)大量的力量放在造“磚塊”上。對(duì)于整個(gè)行業(yè)性、區(qū)域性乃至國(guó)家整體的應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化基礎(chǔ)性研討和建設(shè)，使不同的應(yīng)急指揮系統(tǒng)“實(shí)例”在建設(shè)中有更多的可以直接引用的資源、學(xué)問(wèn)和必需遵守的規(guī)章。比擬理想的“境界”是，即使是在遇到完全未曾意料到的應(yīng)急大事、需要建立一個(gè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)的時(shí)分專(zhuān)業(yè)化信息系統(tǒng)、社會(huì)化的電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)備，以及產(chǎn)品化、產(chǎn)業(yè)化的應(yīng)急指揮系統(tǒng)平臺(tái)和“構(gòu)件”，已經(jīng)為我們完成了80%的工作；真正留到“戰(zhàn)時(shí)”要完成的工作只剩下20%，即針對(duì)詳細(xì)的應(yīng)急大事進(jìn)行“獨(dú)特化”集成和實(shí)例化配置。這一過(guò)程是很快、耗資很小的，可以完成快速搭建、快速啟用、快速見(jiàn)效。到達(dá)或接近這種境界的關(guān)鍵前提，是在行業(yè)、地區(qū)，乃至國(guó)家層面上，對(duì)應(yīng)急指揮系統(tǒng)大力進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和集約化的基礎(chǔ)性研討。基礎(chǔ)性研討做得好，就能為應(yīng)用系統(tǒng)起到充足的參照和約束作用；相反，假如基礎(chǔ)性研討薄弱，則每個(gè)應(yīng)急指揮系統(tǒng)都將多付出一份代價(jià)。不僅如此，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，我們將來(lái)還要為這種無(wú)序付出更多的代價(jià)。應(yīng)急指揮系統(tǒng)的基礎(chǔ)性研討包括“軟性”設(shè)備和“硬性”設(shè)備兩個(gè)方面。1、“軟性”的基礎(chǔ)研討“軟性”的基礎(chǔ)設(shè)備，包括以下三個(gè)方面：應(yīng)急指揮領(lǐng)域的電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)與應(yīng)急指揮相關(guān)的公共信息服務(wù)資源名目用于協(xié)調(diào)和約束相關(guān)部門(mén)專(zhuān)業(yè)化信息系統(tǒng)建設(shè)和管理的信息共享、交換和管理機(jī)制。在以上三個(gè)方面中，標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)是后面兩項(xiàng)的基礎(chǔ)。我國(guó)系統(tǒng)進(jìn)行電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化時(shí)間不長(zhǎng)。在“電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)總體組”的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)的電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)取得了肯定的成果，形成了電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)框架，以及一系列標(biāo)準(zhǔn)編制指南和編制標(biāo)準(zhǔn)。但總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)的電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系還只是一個(gè)框架，一個(gè)“殼”；管理標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)完好，但能形成對(duì)應(yīng)用建設(shè)約束的應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容還幾乎是空的，這使我們?cè)谶M(jìn)行應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)的時(shí)分，得不到應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用支撐標(biāo)準(zhǔn)的有力支持和約束。但應(yīng)急指揮系統(tǒng)是電子政務(wù)中一個(gè)綜合性、基礎(chǔ)性的重要領(lǐng)域，對(duì)電子政務(wù)基礎(chǔ)信息資源的參考程度和集成度都非常高。我們必需一邊進(jìn)行應(yīng)急指揮系統(tǒng)系統(tǒng)研討和建設(shè)，一邊同步推動(dòng)應(yīng)急指揮領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。假如不能很好地協(xié)調(diào)好應(yīng)急指揮系統(tǒng)的研討、建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化工作，標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用最終就會(huì)成為“兩張皮”，從而無(wú)力約束“信息孤島”的滋生。為對(duì)應(yīng)急指揮系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和集約化建設(shè)，迫切需要制訂的標(biāo)準(zhǔn)包括數(shù)據(jù)元和數(shù)據(jù)代碼標(biāo)準(zhǔn)信息交換標(biāo)準(zhǔn)信息服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)其它標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，如業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)、電子公文交換標(biāo)準(zhǔn)，等等，可以放在后一步進(jìn)行。對(duì)應(yīng)急指揮進(jìn)行領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)化的意義，在于以一套統(tǒng)一的“語(yǔ)言”，來(lái)描述為完成應(yīng)急指揮任務(wù)所觸及的信息資源、根本共識(shí)和必需遵守的“行為標(biāo)準(zhǔn)”。根本形成這套標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)后，“硬”的系統(tǒng)的建設(shè)就“有法可依”、有資源可用了。2、“硬性”的設(shè)備建設(shè)“硬性”的基礎(chǔ)設(shè)備指可以直接用于應(yīng)急指揮系統(tǒng)的信息處理平臺(tái)或部件，包括：各級(jí)別的城市信息共享、交換和管理平臺(tái)公用或通用的應(yīng)急指揮系統(tǒng)構(gòu)件。伴著IT技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，電子政務(wù)建設(shè)不斷完善，已經(jīng)形成了很多可以直接應(yīng)用到應(yīng)急指揮系統(tǒng)建設(shè)中的“硬”的設(shè)備。例如，很多省、市已經(jīng)形成了不同級(jí)別和規(guī)模的信息交換平臺(tái)，用于電子政務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的信息共享和交換；專(zhuān)業(yè)化的信息庫(kù)已經(jīng)根本形成；跨部門(mén)的信息交換也有了一些勝利的案例；電子政務(wù)的基礎(chǔ)信息庫(kù)也在試點(diǎn)之中。全部這些，都是構(gòu)建綜合性應(yīng)急指揮系統(tǒng)的有利條件和“硬”的基礎(chǔ)。我們進(jìn)行應(yīng)急指揮系統(tǒng)的研討，應(yīng)當(dāng)利用成熟而先進(jìn)的信息集成技術(shù)，合理劃定應(yīng)急指揮系統(tǒng)的邊界，形成既能滿意應(yīng)急指揮業(yè)務(wù)特定需求、又能通用于電子政務(wù)領(lǐng)域的體系構(gòu)架，使建成的應(yīng)急指揮系統(tǒng)成為電子政務(wù)、乃至社會(huì)信息化的一個(gè)有機(jī)組成部分。四、結(jié)論依據(jù)以上的分析，我們可以用下列圖勾畫(huà)改進(jìn)的、基于基礎(chǔ)性研討的應(yīng)急指揮系統(tǒng)的層次結(jié)構(gòu)：基礎(chǔ)應(yīng)用層是分布在各行業(yè)、部門(mén)中的與應(yīng)急指揮相關(guān)的應(yīng)用，以及根本的通訊調(diào)度等功能；資源整合層包括應(yīng)急指揮領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)的電子政務(wù)基礎(chǔ)信息庫(kù)和信息交換平臺(tái)等“軟”、“硬”設(shè)備；集成應(yīng)用層則是應(yīng)急指揮系統(tǒng)個(gè)例?！败洝钡幕A(chǔ)性研討需要統(tǒng)一和集約化；而“硬”的基礎(chǔ)性建設(shè)則可以結(jié)合市場(chǎng)杠桿，形成肯定的競(jìng)爭(zhēng)?！坝病钡膽?yīng)急指揮系統(tǒng)是一個(gè)非常巨大的工程群，同時(shí)也是一項(xiàng)重復(fù)率很高的工程。有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)，我們