我國存款保險制度的現(xiàn)狀與問題

我國存款保險制度的現(xiàn)狀與問題

金融脆弱性理論一直是金融理論研究的重要課題。早在20世紀(jì)初期,美國學(xué)者凡勃倫(Ueblan)就提出了銀行脆弱性理論。西蒙斯(Simons)從信貸機(jī)制本質(zhì)上具有擴(kuò)張沖動的角度,認(rèn)為銀行系統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張時有擴(kuò)大信貸的沖動,過度的信貸導(dǎo)致了過度的投機(jī)行為,當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)泡沫破裂時,公眾會對銀行系統(tǒng)產(chǎn)生懷疑,引發(fā)擠兌危機(jī)。米什金(HymanMinsky)則基于經(jīng)濟(jì)學(xué)者馬歇爾、魏克賽爾、費(fèi)雪等人的觀點(diǎn),提出了金融脆弱性的概念,并闡述了貨幣信貸體系不穩(wěn)定的思想,認(rèn)為金融體系的不穩(wěn)定及其危機(jī)爆發(fā)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的現(xiàn)實(shí)問題。斯蒂格里茨和魏斯(Stiglitz&Weiss)認(rèn)為信息不對稱會使得金融結(jié)構(gòu)越來越脆弱,風(fēng)險的累積使得金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債狀況惡化,導(dǎo)致信貸收縮、貨幣供應(yīng)減少,并伴隨著更多的道德風(fēng)險和逆向選擇,引起投機(jī)和恐慌,最后引發(fā)金融危機(jī)。戴蒙德和戴威格(Diamond&Dybvig)等以金德爾伯格(Kindleberger)的太陽黑子論為基礎(chǔ)提出銀行恐慌模型和實(shí)際周期論,其認(rèn)為存款人的提款行為取決于外部太陽黑子的出現(xiàn),而銀行擠兌的傳染性效應(yīng)是內(nèi)生的,因?yàn)榇婵钊说男袨橐蕾囉趯ζ渌说男袨榈念A(yù)期,而預(yù)期的改變可能是任何原因(如太陽黑子)導(dǎo)致的,由此,戴蒙德和戴威格提出了中央銀行作為最終貸款人角色和建立存款保險制度的措施。上述這些理論思想實(shí)質(zhì)共同反映了金融體系具有內(nèi)生的不穩(wěn)定性。對于這種不穩(wěn)定性可能引發(fā)的危機(jī),學(xué)者們也提出了各種有針對性的措施,其中最有代表性的是建立存款保險制度。按照國際存款保險機(jī)構(gòu)協(xié)會(IADI)的定義:存款保險制度是指在銀行等存款機(jī)構(gòu)喪失清償能力時,保障存款人使之免于存款損失及維持銀行體系穩(wěn)定的一種制度安排。事實(shí)上,在各國銀行業(yè)發(fā)展的歷史中,銀行擠兌以及銀行倒閉的案例確實(shí)層出不窮。為規(guī)避銀行擠兌或破產(chǎn)帶來的巨大風(fēng)險,歐美一些國家如捷克、美國等早在20世紀(jì)初期就建立了全國性的存款保險制度。從各國實(shí)踐的情況看,存款保險制度在出現(xiàn)擠兌或銀行破產(chǎn)的情況時,對直接保障存款人的存款安全、提供安全的儲蓄環(huán)境、避免過渡擠兌以及銀行間傳染的風(fēng)險、降低銀行破產(chǎn)清償對經(jīng)濟(jì)及銀行體系的負(fù)面影響等方面具有重要作用。改革開放以后,我國銀行擠兌或倒閉的案例不斷出現(xiàn),基本都是由政府來承擔(dān)保護(hù)存款人利益的責(zé)任。但隨著我國金融市場改革的逐步推進(jìn),目前國內(nèi)銀行業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型期:國有銀行逐步完成股份制改革后,國有獨(dú)資的局面已經(jīng)改變,改制后股份制銀行的股東,不僅包括國資機(jī)構(gòu)、民營資本投資者、中小投資者,還有境外的戰(zhàn)略投資者以及其他的投資者。在這種形式下,如出現(xiàn)銀行危機(jī),仍采取由政府保障全部存款人利益的模式是否合適有待進(jìn)一步深入研究。因此,本文在金融脆弱性理論的基礎(chǔ)上,結(jié)合有關(guān)存款保險制度的理論,分析我國存款保險模式的現(xiàn)狀,并提出未來建立存款保險制度的途徑。一、建立隱性存款保障制度按照金融穩(wěn)定論壇組織(FSF)的界定,存款保險制度發(fā)展至今,存在兩種制度形式:隱性存款保險制度和顯性存款保險制度。截至2006年6月,全球共有95個國家和地區(qū)已經(jīng)建立了顯性存款保險制度,還有20個國家正在研究、計(jì)劃或準(zhǔn)備實(shí)施,在已經(jīng)實(shí)施存款保險制度的國家中,非洲8個,亞洲25個,歐洲42個,美洲20個。(一)存款保險的制度形式1.隱性存款保險制度存在的問題隱性存款保險制度是指在法律法規(guī)上未正式明確存款保險制度,但在銀行等金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)擠兌或者破產(chǎn)清償時,政府會采取有關(guān)政策及措施,保障銀行的存款人及其他非存款債權(quán)人的利益。隱性存款保險制度的缺陷在于:一是制度設(shè)計(jì)上欠缺合理性、公平性。由于法律法規(guī)沒有明確銀行出現(xiàn)危機(jī)時,政府、銀行、銀行股東、存款人等各方的責(zé)任和義務(wù),也沒有建立相應(yīng)的存款保險基金,因此隱性存款保險制度的有關(guān)政策和措施,例如提供保險資金的多少、保險的范圍、保險的對象等,很大程度上取決于政府的決策,以及政府本身的財(cái)政狀況,也就是說銀行破產(chǎn)是否能得到資金援助還存在很大的不確定性,這在制度設(shè)計(jì)上是不合理的,不利于與政府關(guān)聯(lián)緊密的銀行發(fā)展存款業(yè)務(wù),并且也使得其他銀行的存款人不能得到相似的安全保障,可以說,這種制度對于其他銀行及其存款人是不公平的。二是這種制度不利于維護(hù)銀行體系的穩(wěn)定運(yùn)行,易于引發(fā)道德風(fēng)險。由于銀行管理層預(yù)期在其發(fā)生危機(jī)時,政府將會提供援助,且解決風(fēng)險的成本會轉(zhuǎn)嫁于政府及公眾,因此,會使得銀行管理層過多地開展高風(fēng)險業(yè)務(wù),這不利于銀行的穩(wěn)健運(yùn)行,易于引發(fā)道德風(fēng)險。2.建立和完善發(fā)揮政府、銀行的作用的存款保險制度顯性存款保險制度是指通過法律法規(guī)確立的存款保險制度,該制度的內(nèi)容包括存款保險的投保機(jī)構(gòu)、受保對象、資金籌集的方式,以及政府、銀行、銀行股東、存款人等在存款保險制度中的角色定位等。該制度的目的在于不僅確保銀行體系安全穩(wěn)定運(yùn)行,而且在法律上規(guī)定了銀行出現(xiàn)危機(jī)時的清算程序以及允許破產(chǎn)銀行合法退出等。陳柳欽認(rèn)為顯性存款保險制度的優(yōu)勢在于明確銀行倒閉時存款人的賠付額度,穩(wěn)定存款人的信心;建立專業(yè)化機(jī)構(gòu),有效地處置有問題銀行,節(jié)約處置成本;增強(qiáng)銀行體系的市場約束,明確銀行倒閉時各方責(zé)任等。(二)是否有限制的存款保險制度在理論界,許多學(xué)者對于存款保險制度的作用從不同角度進(jìn)行了論證。Amable、Chatelain和Bandt在基于外生增長理論的迭代模型中,詳細(xì)闡述了存款保險在降低銀行不穩(wěn)定性、促進(jìn)存款數(shù)量增加、增進(jìn)福利增長和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的條件。Hoggarth、Jackson和Nier認(rèn)為無限制地對存款人進(jìn)行保護(hù)看似降低了銀行的擠兌風(fēng)險,但實(shí)際上會付出更大成本;無條件存款保險制度的目的是在經(jīng)濟(jì)體系和脆弱的銀行體系之間建立防火墻,但是實(shí)際上卻導(dǎo)致銀行體系更為脆弱;通過研究,他們得出的重要結(jié)論是有限制的存款保險制度比無限制的存款保險制度更能有效規(guī)避銀行危機(jī)的發(fā)生。DavidK.、EdgardoDenmaestri和FacundoMartin這幾位學(xué)者認(rèn)為各國對存款保險制度所設(shè)定的四項(xiàng)目標(biāo)是:維護(hù)金融體系穩(wěn)定、保障存款人、提高金融體系的競爭效率以及在處理金融危機(jī)時減少動用公共資金。從上可知,一方面,存款保險制度的作用不僅包括保護(hù)存款人的利益,還涉及到維護(hù)金融體系穩(wěn)定,提高處理危機(jī)的效率等;另一方面,存款保險制度也存在負(fù)面效應(yīng),應(yīng)積極規(guī)避。這些結(jié)論對于我國今后設(shè)計(jì)存款保險制度是非常有益的理論支持,特別是有利于我們規(guī)避存款保險制度的負(fù)面效應(yīng)。二、金融體系脆弱性的作用分析進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后,隨著金融體系在我國國民經(jīng)濟(jì)中的影響逐步擴(kuò)大,其內(nèi)在不穩(wěn)定性所帶來的金融危機(jī)事件不斷涌現(xiàn),我國金融體系脆弱性的一面充分表露出來。從1997年開始,中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、海南省34家城市信用社、鄭州市城市合作銀行、海南發(fā)展銀行、廣東省國際信托投資公司、中國經(jīng)濟(jì)開發(fā)信托投資公司、南方證券等先后十幾家各類金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)擠兌、破產(chǎn)現(xiàn)象,給國家和社會帶來了極大的負(fù)面影響。(一)我國隱性存款管理制度的基本模式國內(nèi)學(xué)者對于我國是否建立了存款保險制度,以及我國建立的存款保險制度的形式作了大量研究,基本都認(rèn)為我國雖未建立顯性存款保險制度,但是隱性存款保險制度已實(shí)施多年。如劉端認(rèn)為我國隱性存款保險制度在性質(zhì)上表現(xiàn)為政府以信用擔(dān)保銀行的穩(wěn)健經(jīng)營及個人存款的安全,也就是將銀行經(jīng)營風(fēng)險及存款償付風(fēng)險轉(zhuǎn)移為政府承擔(dān)的國家風(fēng)險。張建軍將我國隱性存款保險制度的基本模式總結(jié)為:以中央政府或地方政府的資金、人民銀行的再貸款等形式,確保銀行個人儲蓄存款本息的兌付等;以政府資金或人民銀行再貸款的方式對銀行等機(jī)構(gòu)提供資金援助,以維持其資金流動性等。從我國處理金融機(jī)構(gòu)危機(jī)事件的方式看,我國確實(shí)存在隱性存款保險制度,這種隱性存款保險制度的特征是政府主導(dǎo),其適用范圍不僅涵蓋通常意義上的銀行機(jī)構(gòu),而且已擴(kuò)展到信托業(yè)及證券業(yè)等非銀行性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu),具體實(shí)施由人民銀行組織辦理,存款保險的資金來源主要是財(cái)政資金、人民銀行再貸款或者國有銀行的貸款等,主要受保對象是以自然人為主,處理措施一般視危機(jī)的嚴(yán)重程度對金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)地采取托管、撤銷、關(guān)閉等方式。(二)中國隱性存款保險的缺陷雖然我國實(shí)施了隱性存款保險制度,但從實(shí)際情況看,該制度存在諸多缺陷,不足以應(yīng)對我國的金融脆弱性問題,具體表現(xiàn)在:1.儲備及人民提供的再貸款我國隱性存款保險制度的資金來源主要是國家的財(cái)政資金、外匯儲備及人民銀行提供的再貸款。近年來,從海南發(fā)展銀行破產(chǎn)到南方證券公司被清算,無不是由國家提供資金,清償最后的債務(wù),這些金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算已經(jīng)成為國家的沉重負(fù)擔(dān)。2.可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)及其管理層形成慣性預(yù)期國家實(shí)施隱性存款保險制度,使得金融機(jī)構(gòu)及其管理層無需為其經(jīng)營不善、管理不力的行為承擔(dān)任何成本。因此,容易造成金融機(jī)構(gòu)及其管理層形成慣性預(yù)期,認(rèn)為對出現(xiàn)問題的金融機(jī)構(gòu),國家會提供資金支持,不會很輕易對其采取關(guān)閉的方式。由此導(dǎo)致引發(fā)嚴(yán)重的道德風(fēng)險,而這種道德風(fēng)險的逐漸累積,不利于整個金融體系的穩(wěn)健運(yùn)行。3.地方性金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的存款保險機(jī)制,對國有大型金融機(jī)構(gòu)和地方性金融機(jī)構(gòu)實(shí)行的是不同的保障機(jī)制,即國有大型金融機(jī)構(gòu)由中央政府實(shí)施保障,如四大國有銀行等;地方性金融機(jī)構(gòu)主要由地方政府實(shí)施保障,如地方的農(nóng)村信用社等。顯然,在提供存款保險資金方面,中央政府可以動用的資源要比地方政府多。由此,一方面會給存款人一個錯誤的引導(dǎo),即錢存在國有大型銀行能得到更安全的保障;另一方面導(dǎo)致國有大型金融機(jī)構(gòu)可能放棄穩(wěn)健經(jīng)營的原則,從事風(fēng)險過大的業(yè)務(wù),促使國有大型金融機(jī)構(gòu)和地方中小型金融機(jī)構(gòu)之間的不公平競爭。4.隱性存款保險制度存在的弊端由國家實(shí)施隱性存款保險制度,客觀上使得政府和銀行等金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)聯(lián)過于緊密,難以實(shí)現(xiàn)政企分離,因此,政府部門干預(yù)金融機(jī)構(gòu)日常經(jīng)營管理的現(xiàn)象常有發(fā)生,特別是影響銀行的信貸決策。雖然國家倡導(dǎo)金融企業(yè)建立自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu),但在這種隱性存款保險制度下,實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)還有較大難度。對我國實(shí)施的隱性存款保險制度,國內(nèi)學(xué)者也從不同角度論證了其存在明顯的弊端:謝武平認(rèn)為我國隱性存款保險制度的成本是以稅收或鑄幣稅的形式由公眾承擔(dān)的,沒有在政府、銀行、銀行股東、存款人等之間公平、合理地分配損失及處理風(fēng)險的成本,使得銀行普遍缺乏提高經(jīng)營績效的動力。潘建碩、周清杰和陳工孟等學(xué)者認(rèn)為,最后貸款人政策缺乏科學(xué)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn),不應(yīng)獲援助的銀行卻可獲得緊急貸款,降低了公共資金使用效率。張玉玉認(rèn)為我國隱性存款保險制度使政府財(cái)政負(fù)擔(dān)日益加重并影響財(cái)政政策和貨幣政策的獨(dú)立性及有效性。三、國內(nèi)對建立金融體制的態(tài)度在我國金融改革不斷推進(jìn)的過程中,國家已經(jīng)認(rèn)識到有必要建立存款保障機(jī)制。如國務(wù)院最早于1993年12月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中表明,允許經(jīng)營不善的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn),其債權(quán)債務(wù)需盡可能平衡移轉(zhuǎn),并需建立存款保險基金,保障社會公眾利益。1997年全國金融工作會議提出研究及籌建全國性中小金融機(jī)構(gòu)的存款保險機(jī)構(gòu)的構(gòu)想。人民銀行在《2004年第3季貨幣政策執(zhí)行報告》中明確表示研究建立存款保險制度為人民銀行下一階段的六項(xiàng)貨幣政策措施之一。上述情況表明,國家一直在推動顯性存款保險制度的建立,但至今尚未真正落實(shí)該制度,探究其緣由,國內(nèi)學(xué)者魏加寧的研究具有一定代表性:一是市場份額占很大比重的四大國有商業(yè)銀行由于有國家信用作為隱性擔(dān)保,對建立顯性存款保險制度的態(tài)度不夠積極;二是過去銀行監(jiān)管部門擔(dān)心設(shè)立存款保險制度會引發(fā)道德風(fēng)險,因此態(tài)度比較慎重。目前,許多學(xué)者提出了建立我國顯性存款保險制度的設(shè)想。本文擬在結(jié)合有關(guān)學(xué)者觀點(diǎn)以及國外實(shí)踐情況的基礎(chǔ)上,提出我國建立顯性存款保險制度的路徑設(shè)想。(一)經(jīng)營管理體制造成的道德風(fēng)險建立存款保險制度首先要解決的問題就是我國銀行業(yè)的經(jīng)營管理體制改革問題。林坤涌認(rèn)為在國有銀行原有的二級委托代理制度下,由于所有權(quán)虛置及所有者虛位,不僅使剩余索取權(quán)與剩余控制權(quán)分離,并且使得銀行所有者不能有效監(jiān)管銀行經(jīng)營者的經(jīng)營行為,從而過度承擔(dān)風(fēng)險,因此原有的經(jīng)營管理體制造成的道德風(fēng)險在銀行體系內(nèi)不斷累積。從目前的情況來看,國家已經(jīng)實(shí)施了重大的改革措施,主要的國有銀行已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了股份制改造(中國農(nóng)業(yè)銀行尚在推進(jìn)股份制改革)。未來,我國需要進(jìn)一步推進(jìn)銀行業(yè)經(jīng)營管理體制的深化改革。(二)我國的存款保險制度從國外金融市場的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看,大多數(shù)國家在具體建立存款保險制度之前,一般會先從法律法規(guī)上確認(rèn)存款保險制度的地位,奠定存款保險制度的法律基礎(chǔ)和權(quán)威。如美國在1933制定了《格拉斯—斯蒂格爾法》,并根據(jù)該法建立了美國聯(lián)邦存款保險公司(FDIC),英國根據(jù)1979年的銀行法案,于1982年成立了存款保護(hù)委員會(DPB),日本于1971年公布了《存款保險法》,并設(shè)立了存款保險機(jī)構(gòu)。目前,我國在關(guān)于存款保險制度的立法方面基本處于空白。盡管我國《商業(yè)銀行法》中有優(yōu)先支付、及時償還存款人本息的規(guī)定。但當(dāng)商業(yè)銀行因經(jīng)營不善、出現(xiàn)清償能力不足的情況時,是無力支付存款人本息的,而且這個規(guī)定對于償還方式、償還資金的來源也沒有作出規(guī)定。因此,有必要制定類似于西方國家的存款保險法的法律法規(guī)。(三)設(shè)立專門的存款保險機(jī)構(gòu)顯性存款保險制度明顯的特征就是建立了專門的存款保險機(jī)構(gòu),并且通過法律法規(guī)的形式明確存款保險機(jī)構(gòu)的法律地位。如美國的聯(lián)邦存款保險公司、英國的存款保護(hù)委員會等。因此,在制定存款保險的法律法規(guī)時