北京跨界水源功能區(qū)生態(tài)補償機制研究

北京跨界水源功能區(qū)生態(tài)補償機制研究

報告17提出了“劃分身體功能”的新理念和要求。作為最為重要和敏感的生態(tài)功能區(qū),城市水源地為保護生態(tài)、治理環(huán)境犧牲了一定的經(jīng)濟利益,而受益的其他區(qū)域卻不必為這種經(jīng)濟的外部性付費。這種“搭便車”的現(xiàn)象在跨越不同行政區(qū)域的水源地表現(xiàn)更為突出。溫家寶總理在2006年4月17日召開的第六次環(huán)境保護大會上的重要講話中明確提出,“要按照‘誰開發(fā)誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰排污誰付費’的原則完善生態(tài)補償政策,建立生態(tài)補償機制”,“要切實保護水源地”。北京市人均水資源248立方米,只有全國人均占有量的1/8,世界人均占有量的1/20,屬于資源型重度缺水地區(qū)。原規(guī)劃于2010完工的南水北調中線工程延遲到2014年,這使未來6年北京市水資源緊缺的形勢更加嚴峻,對于現(xiàn)有水源地的依賴程度進一步加大。官廳水庫是北京的重要地表水源功能區(qū)之一,其流域面積的40%位于上游的河北省張家口市,96%的水量也由其供給。隨著上游流域張家口市的污染日益加重,官廳水庫水質至今為Ⅳ類、V類,尚未完全恢復飲用水源功能。水庫庫區(qū)主體位于張家口市懷來縣,距離北京較近。因此懷來縣的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式和生態(tài)環(huán)境保護對于北京水資源的安全影響重大。長期起來,為了保障首都的用水安全,懷來縣開展節(jié)水環(huán)保型產(chǎn)業(yè)結構調整,放棄很多經(jīng)濟效益好但生態(tài)環(huán)境危害大的項目,犧牲了發(fā)展機會。因此探討北京跨界水源功能區(qū)生態(tài)補償機制,從而推動水資源友好型的經(jīng)濟發(fā)展模式對于協(xié)調北京市與跨行政區(qū)界水源功能區(qū)張家口市生態(tài)涵養(yǎng)與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾,促進京冀區(qū)域合作具有特殊意義,成為首都生態(tài)經(jīng)濟圈區(qū)域協(xié)調與可持續(xù)發(fā)展研究的重要組成部分。一、確定補償標準目前國內外普遍接受的經(jīng)濟學意義上的生態(tài)補償是生態(tài)環(huán)境服務付費(PES)或生態(tài)效益付費(PEB)的概念內涵,即生態(tài)服務的購買享用者需要向生態(tài)服務提供方支付相應的費用。補償標準的確定是保證機制切實可行的關鍵所在,確定的方法一為核算,一為協(xié)商。而在實踐中通常使用在核算的基礎上進行協(xié)商達成協(xié)議的方式來實現(xiàn)補償活動,如東陽義烏之間水權交易案例,就是典型的市場機制主導下的供求雙方基于核算基礎上的利益協(xié)商的結果。結合本文研究區(qū)域的特點,補償標準的核算也應分為兩個步驟:從短期看懷來縣及所在張家口地區(qū)應利用補償資金和項目合作大力治理流域污染,盡快恢復官廳水庫城市飲用水源功能,提供優(yōu)質合格的飲用水資源;從長期來看,應通過流域生態(tài)共建共享機制的建立,促進生態(tài)保護建設,恢復水源功能區(qū)防風固沙、涵養(yǎng)水源的生態(tài)功能,保障首都生態(tài)安全。生態(tài)補償?shù)拈L期目標需要綜合考慮諸多影響因素,因而無法簡單地用指標體系測算。合理可行的方法是完全恢復水源功能區(qū)的各項生態(tài)功能,以生態(tài)系統(tǒng)提供服務的價值的測算評估來確定補償標準。因此,本文的生態(tài)補償測算主要是針對污染治理和恢復水源功能,也就是對生態(tài)補償?shù)牡谝浑A段進行核算。二、區(qū)域補償標準在研究區(qū)域的形成中的討論1.建立首都居民用水支付意愿及支付規(guī)則經(jīng)驗法是世界銀行和亞洲開發(fā)銀行建議的估算消費者的水資源費用支付意愿和支付金額。水源功能區(qū)下游地區(qū)享受上游地區(qū)生態(tài)服務所提供的優(yōu)質水資源,從而為其支付資金,實質上就是對于上游地區(qū)保護生態(tài)所提供的補償。經(jīng)驗法是從生態(tài)補償?shù)男枨蠼嵌葹檠a償標準提供一種可行的計量方法。消費者支付意愿的計算通常是通過城鎮(zhèn)供水項目水作為產(chǎn)出物的影子價格的估算,國際上一般采用行業(yè)或家庭收入的1%~2%作為估算的支付意愿標準。借鑒新安江上游地區(qū)水資源價值經(jīng)驗法,選取首都居民用水主要因素按照經(jīng)驗法計算支付價值如下:(1)居民生活水費支付意愿。設R為居民(城鎮(zhèn)農村居民加權平均)人均年收入(元/人);C為人均年用水量(立方米/人);k1為居民生活水費支付意愿系數(shù)。則計算公式如下:(2)工業(yè)用水價格支付意愿。設工業(yè)生產(chǎn)萬元產(chǎn)值用水量為t(立方米/萬元),k2為工業(yè)生產(chǎn)水費支付意愿系數(shù)。則計算公式如下:(3)農業(yè)用水價格支付意愿。設農業(yè)年產(chǎn)值為S(元);W為農業(yè)年用水量(噸);k3其他用水產(chǎn)業(yè)價格支付系數(shù)。則計算公式如下:根據(jù)首都居民和企業(yè)對于水資源污染治理和生態(tài)補償?shù)恼J可程度較高,本文三個支付系數(shù)均選取2%。則結果如下表1所示:按照《二十一世紀初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》,2005年后8號橋斷面(官廳水庫入口)達到Ⅲ類水,從而保證官廳水庫水質達到飲用水源Ⅱ類標準,在正常年份為北京市提供每年3億立方米水量,緩解首都水資源危機。按照規(guī)劃水質水量要求,結合上文計算出的支付意愿的補償標準,首都每年需向上游懷來縣提供7.8億的補償資金。2.發(fā)展有機化肥是最主要污染源根據(jù)國內外研究經(jīng)驗,對于水源功能區(qū)生態(tài)保護補償?shù)臏y算,采用生態(tài)功能價值評估難以直接作為補償依據(jù),采用機會成本的損失核算具有可操作性。根據(jù)環(huán)保部門提供的數(shù)據(jù),官廳水庫的污染主要表現(xiàn)為水質富營養(yǎng)化,主要污染物氨氮含量嚴重超標。來源于上游的農業(yè)非點源污染、工業(yè)和生活污水的排放是導致水質惡化的主要原因。因此,本文從以下三個方面著手,探討治理污染,恢復水資源供應對于影響研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生機會成本的生態(tài)補償標準的核算。(1)農業(yè)的非點源污染是造成水質富營養(yǎng)化的重要因素,解決污染的最主要方法就是減少有機化肥的使用量,并對由此造成的糧食產(chǎn)量損失進行補償。根據(jù)相關統(tǒng)計資料,2006年懷來縣共有耕地面積32328公頃,糧食總產(chǎn)量110297噸,當年的化肥施用量(折純)12396噸;糧食單位面積產(chǎn)量3410千克/公頃,單位面積化肥施用量383.4千克/公頃。根據(jù)相關研究,我國每畝耕地增加施肥1千克,平均可增產(chǎn)糧食3.89千克。由于懷來縣對于官廳水庫影響較為直接,因此假設不施用任何化肥,則糧食糧食單位面積產(chǎn)量減少到1920千克/公頃。按照2009年小麥收購價格1.6元計算,每公頃減產(chǎn)糧食損失2384元,扣除購買化肥成本,實際每公頃減產(chǎn)1502元。全年糧食減產(chǎn)補償總額約為4856萬元。(2)工業(yè)和生活污水是官廳水庫的最主要的污染源。根據(jù)相關調研數(shù)據(jù),懷來縣2006年主要的22家工業(yè)企業(yè)工業(yè)廢水排放總量640萬噸,其中COD排放量3509噸,在整個張家口市轄區(qū)域排放中列第4位。2000年以來關停環(huán)保不達標企業(yè)近百家,因調整產(chǎn)業(yè)結構,關停并轉企業(yè)所造成年產(chǎn)值減少1.5億元。拒絕了30多個可能產(chǎn)生較大污染的大型項目而造成發(fā)展權損失近2億元。另外,為了保證首都水資源的供應,中央政府投資5.3億在張家口市污染最嚴重的主城區(qū)、宣化區(qū)和懷來縣興建三個大型的污水處理廠,建成之后可以有效解決企業(yè)和生活污水的點源污染問題。由于不是采用低成本的BOT模式建設,因此污水處理成本較高,懷來縣需承擔每年3000多萬元的處理費用,財政負擔較重。綜合以上因素分析,以機會成本法估算的懷來縣每年因保護水源而產(chǎn)生的機會成本損失的生態(tài)補償額約為4.23億元。三、生態(tài)補償標準的估算本文采用經(jīng)驗法和機會成本法對于研究區(qū)域的補償進行估算。以上估算方法的研究方式方法和數(shù)據(jù)選擇存在很大差異,因而估算的結果也不盡相同?？偟膩碚f,對于研究區(qū)域的生態(tài)補償標準介于每年4~7億之間。根據(jù)前文對于研究區(qū)域生態(tài)補償?shù)牟煌A段劃分,本文的補償數(shù)據(jù)的估算只限于補償?shù)亩唐陔A段。長期來看補償標準的探討涉