論政府管制與出租車行業(yè)的沖突與協(xié)調(diào)

論政府管制與出租車行業(yè)的沖突與協(xié)調(diào)

第12（3）條?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第號(hào)規(guī)定，“公共服務(wù)直接關(guān)系到公共利益的行業(yè)和行業(yè)”，政府行政機(jī)構(gòu)可以設(shè)立許可證。實(shí)踐中各地都將出租車行業(yè)納入政府行政許可范圍,要進(jìn)入出租車行業(yè),必須獲得政府相關(guān)行政機(jī)關(guān)核準(zhǔn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)證。與此同時(shí),出租車行業(yè)還受到政府在價(jià)格及準(zhǔn)入總量方面的嚴(yán)格管制。某種意義上,出租車行業(yè)的一切問題都與政府有關(guān)。一、從出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)和出租車車載的提供過程看,從后整理的形式來進(jìn)行識(shí)別要合法的提供出租車服務(wù),出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)、出租車、勞動(dòng)者(司機(jī))必須三者結(jié)合在一起。通常出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)和出租車輛是打包(后簡(jiǎn)稱“打包的資產(chǎn)”)在一起的,出租車服務(wù)的提供過程也就是打包的資產(chǎn)與勞動(dòng)者的勞動(dòng)結(jié)合的過程。這個(gè)過程要持續(xù)的、和諧的進(jìn)行,要求資本背后的所有者和勞動(dòng)背后的勞動(dòng)者至少能獲得社會(huì)正常的收益。1.勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給和需求是公從基本的市場(chǎng)法則來看,出租車司機(jī)的勞動(dòng)收入取決于出租車司機(jī)勞動(dòng)力市場(chǎng)供給和需求。因此,出租車司機(jī)的收入狀況可能隨市場(chǎng)狀況的變化而發(fā)生變化。司機(jī)的收入是否會(huì)過低?一般意義上說,如果勞動(dòng)力市場(chǎng)出現(xiàn)較少的需求、較多的供給的情形,司機(jī)的收入可能會(huì)低于社會(huì)平均的收入水平,但很難認(rèn)為這種情形需要政府的干預(yù)。有一種情形可能需要政府斟酌行事,在勞動(dòng)力市場(chǎng)上,司機(jī)作為市場(chǎng)供給方一般是高度分散的,而市場(chǎng)需求方——出租車公司——可能具有一定的市場(chǎng)勢(shì)力,出租車公司可能利用自身在市場(chǎng)上的壟斷地位人為的壓低工資水平。當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)上述情形,政府可能需要對(duì)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)進(jìn)行干預(yù),一種方式是限制單個(gè)出租車公司的出租車數(shù)量,讓市場(chǎng)存在多家出租車公司1;一種方式是讓司機(jī)能聯(lián)合起來,比如成立出租車司機(jī)工會(huì)。此外,政府也可以在多個(gè)方面影響勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給和需求,比如政府對(duì)出租車司機(jī)設(shè)定較高的市場(chǎng)進(jìn)入門檻,例如更為嚴(yán)格的考核、對(duì)戶籍身份的限制,等等;再比如,政府發(fā)放較多的出租車經(jīng)營(yíng)牌照,從而市場(chǎng)出現(xiàn)對(duì)司機(jī)更多的需求。2.出租車的日常運(yùn)營(yíng)收益靜態(tài)的來看,作為投資于打包資產(chǎn)的投資者來說,至少應(yīng)可以獲得正常的投資收益,因?yàn)樵谑袌?chǎng)容量既定和存在進(jìn)入限制的條件下,市場(chǎng)投資不會(huì)出現(xiàn)進(jìn)入過多的情況——如果即使政府試圖發(fā)放較多的牌照,投資者也會(huì)拒絕接受。相反,投資者可能獲得一定的壟斷收益,因?yàn)檎话銜?huì)把出租車行業(yè)的進(jìn)入總量限制在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)水平以下。當(dāng)然,投資者多大程度能獲得壟斷收益,還受到政府牌照收費(fèi)政策等因素的影響。從動(dòng)態(tài)的角度來看,投資仍然是存在風(fēng)險(xiǎn)的。歸根結(jié)底,投資收益的實(shí)現(xiàn)取決于出租車的日常運(yùn)營(yíng)收益,而出租車的日常運(yùn)營(yíng)收益并不是完全穩(wěn)定的,除受到出租車總量的影響之外,還要受到市場(chǎng)需求及運(yùn)營(yíng)成本等因素變化的影響,這些因素并非一般投資者所能控制。比如,城市快速公交系統(tǒng)的完善、私家車的增多都可能減少對(duì)出租車服務(wù)的市場(chǎng)需求,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不足的狀況就可能向競(jìng)爭(zhēng)過度轉(zhuǎn)變,而由于投資者進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)有較多的固定投資,基于經(jīng)濟(jì)上的考慮很難真正退出,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過度的狀況可能就會(huì)持續(xù)。當(dāng)然,上述狀況只是一種可能的情形。二、出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)投放從政府對(duì)出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)是否收費(fèi)來區(qū)分,出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)投放方式有無償使用和有償使用兩種方式。無償使用主要是采取行政審批制,在上個(gè)世紀(jì)九十年代中期以前,行政審批曾是主要的出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)投放方式,現(xiàn)在只有很少的城市使用,比如北京。目前政府多通過收費(fèi)向社會(huì)投放出租車經(jīng)營(yíng)權(quán),其形式主要有拍賣、定額收費(fèi)、定額招投標(biāo)三種。不論上述哪種方式,都是在政府總量控制的前提下進(jìn)行的,政府總量控制的目的可能包括:抑制過度進(jìn)入和過度競(jìng)爭(zhēng)、控制公共道路的使用、環(huán)保等。此外,政府通過經(jīng)營(yíng)權(quán)有償使用的政策也可以獲得一筆收入。1.從壟斷收益的實(shí)現(xiàn)看由于政府一般會(huì)將出租車總量控制在自由市場(chǎng)的水平之下,出租車行業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)就成為一種稀缺資源,潛在的可以為投資于經(jīng)營(yíng)權(quán)的投資者帶來壟斷收益。當(dāng)然,這種壟斷收益一方面要受到政府收費(fèi)的擠壓,另一方面其實(shí)現(xiàn)也要面對(duì)出租車日常運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。但一個(gè)很重要的問題是:如果這種壟斷收益出現(xiàn)了,投資者獲得壟斷收益是否合理?什么樣的投資者才最有資格獲得這種壟斷收益?毫無疑問,壟斷收益背后,最應(yīng)該關(guān)注的是其中的規(guī)則。2.定額招投標(biāo)制投資者獲得潛在壟斷收益的基本規(guī)則由政府投放出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式確定。在行政審批制下,雖然存在關(guān)于投資者獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)則,但這種方式可能的問題在于:一方面規(guī)則不夠明確,難以清晰的說明“為什么是他而不是我獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)”;另一方面缺乏規(guī)則實(shí)施的最重要條件——信息公開與透明。在上述條件下,政府相關(guān)部門和人員很容易會(huì)發(fā)生尋租行為,而且可能會(huì)產(chǎn)生“合謀”——降低總量,分享更加高昂的壟斷收益。定額收費(fèi)所要面臨的問題基本與行政審批制類似。規(guī)則最明確的是“拍賣制”,拍賣制的基本方式是公開競(jìng)價(jià),基本規(guī)則是出價(jià)最高者優(yōu)先得到經(jīng)營(yíng)權(quán)。拍賣制最可能避免政府尋租,也最可能避免產(chǎn)生市場(chǎng)壟斷收益,因?yàn)闈撛诘膲艛嗍找孓D(zhuǎn)移到政府手中。但衍生的問題是:將市場(chǎng)壟斷收益全部或大部分轉(zhuǎn)移到政府手中,這種轉(zhuǎn)移是否必要和合理?另外,拍賣制完全用貨幣投票,投資者缺乏對(duì)出租車服務(wù)質(zhì)量的承諾,政府怎樣對(duì)行業(yè)實(shí)行有效的管理?壟斷收益全部轉(zhuǎn)移到政府手中并不是好的結(jié)果,市場(chǎng)投資者不僅因此要承擔(dān)市場(chǎng)變化的全部風(fēng)險(xiǎn),而且政府的“不勞而獲”可能進(jìn)一步刺激政府管制市場(chǎng)的動(dòng)機(jī)。壟斷收益如果能與運(yùn)營(yíng)形式、對(duì)服務(wù)質(zhì)量的承諾聯(lián)系起來可能是更優(yōu)的選擇,定額招投標(biāo)的方式更有利于實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。定額招投標(biāo)是一種較為折中的經(jīng)營(yíng)權(quán)投放方式,一定程度上既避免了拍賣制中壟斷收益向政府的過度轉(zhuǎn)移,保證了投放過程的公開透明,同時(shí)也減少了定額收費(fèi)和行政審批制下可能的尋租和合謀問題。當(dāng)然,也正因?yàn)樗恼壑行再|(zhì),上述其他方式的缺陷也都在定額招投標(biāo)制中存在。只是程度有所差異。3.“不勞而獲”可能進(jìn)一步刺激政府管制市場(chǎng)的動(dòng)機(jī)壟斷收益全部轉(zhuǎn)移到政府手中并不是好的結(jié)果,市場(chǎng)投資者不僅因此要承擔(dān)市場(chǎng)變化的全部風(fēng)險(xiǎn),而且政府的“不勞而獲”可能進(jìn)一步刺激政府管制市場(chǎng)的動(dòng)機(jī)。壟斷收益如果能與運(yùn)營(yíng)形式、對(duì)服務(wù)質(zhì)量的承諾聯(lián)系起來可能是更優(yōu)的選擇。三、委托—出租車行業(yè)投資—服務(wù)鏈條的延伸和風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)嫁不論出租車行業(yè)的投資者及結(jié)構(gòu)如何,出租車服務(wù)最終都由司機(jī)獨(dú)立完成,而且投資者和司機(jī)經(jīng)常不是同一主體,他們之間是一種委托—代理關(guān)系。投資者與司機(jī)的委托—代理合約經(jīng)常呈現(xiàn)下述特點(diǎn):投資者很少對(duì)司機(jī)實(shí)行固定工資,一般是將經(jīng)營(yíng)權(quán)和出租車打包后“租”給司機(jī),以一定周期(比如一個(gè)月)為基本單位收取固定的租金,司機(jī)的收入以剩余收益的形式獲得。在這種合約安排下,雖然投資者放棄較高收入的可能,但也減少了監(jiān)督的成本;司機(jī)雖然得到獲得較高收入的機(jī)會(huì),但同時(shí)也需承擔(dān)日常運(yùn)營(yíng)幾乎全部的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)?？傮w來看,由于打包的資產(chǎn)具有稀缺性,投資者占有主動(dòng)。1.多個(gè)投資者的出現(xiàn)一個(gè)典型的出租車行業(yè)投資—服務(wù)鏈條可以理解為下述模式:一級(jí)投資者將獲得的資產(chǎn)打包,租給一位出租車司機(jī)Ⅰ,出租車司機(jī)Ⅰ不可能24小時(shí)工作,又將租來的資產(chǎn)半租給出租車司機(jī)Ⅱ?！耙粋€(gè)投資者、兩(三)個(gè)出租車司機(jī)”共同分享出租車日常運(yùn)營(yíng)收益。但由于出租車行業(yè)潛在壟斷收益的誘惑,行業(yè)里出現(xiàn)了純粹的投資者——他們并不準(zhǔn)備直接參與具體出租車服務(wù)的提供,而僅僅是作為投資者的身份參與出租車行業(yè)。這類投資者的參與,導(dǎo)致出租車行業(yè)的投資—服務(wù)鏈條可能會(huì)以下述方式被延長(zhǎng):一級(jí)投資者將獲得的資產(chǎn)打包,二級(jí)投資者從一級(jí)投資者租來打包的資產(chǎn),又租給下一級(jí)投資者……最后N級(jí)投資者將租來的資產(chǎn)租給一位出租車司機(jī)Ⅰ,出租車司機(jī)Ⅰ又將租來的資產(chǎn)半租給出租車司機(jī)Ⅱ。投資—服務(wù)鏈條被延長(zhǎng)后,最后出現(xiàn)“多個(gè)投資者、兩(三)個(gè)出租車司機(jī)”共同分享出租車日常運(yùn)營(yíng)收益。在多個(gè)投資者中,純粹的投資者出現(xiàn)的可能原因是:雖然投資出租車行業(yè)不需要復(fù)雜的投資技能,但客觀上存在接受政府監(jiān)管、上繳稅費(fèi)、尋找出租車司機(jī)等一些瑣碎的事務(wù),因此一些投資者傾向于將資產(chǎn)和相關(guān)的事務(wù)轉(zhuǎn)包出去。一般來說,處理上述瑣碎的事務(wù),出租車公司具有管理上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。一般來說,出租車公司總會(huì)出現(xiàn),當(dāng)然不同市場(chǎng)中的出租車公司的職能有所差異,可能是側(cè)重服務(wù)的,也可能是側(cè)重投資的。2.出租車的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由于投資—服務(wù)鏈條中參與者的增多,而且由于管理上的困難,投資者一般都要求固定收益,出租車的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)最終都轉(zhuǎn)移到出租車司機(jī)身上。承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)最多的是作為鏈條終端的出租車司機(jī)實(shí)際上要受到雙重?cái)D壓,處境最為艱難,在出租車的運(yùn)營(yíng)條件惡化(油價(jià)上升、黑車增多等)時(shí)更是如此。四、行業(yè)穩(wěn)定性根源在出租車行業(yè)的若干次風(fēng)波中,出租車公司幾乎都成為眾矢之的,出租車公司似乎成了行業(yè)不穩(wěn)定的根源。但客觀而論,在出租車的行業(yè)里,出租車公司的出現(xiàn)有一定的必然性,出租車公司也并不必然造成行業(yè)的不穩(wěn)定,但一些出租車公司的不規(guī)范作為、甚至是違法違規(guī)行為確實(shí)對(duì)行業(yè)沖突負(fù)有明顯的責(zé)任。1.出租車公司的不同類型和特點(diǎn)在我國(guó),出租車公司有數(shù)種類型,有托管型、投資(租賃)型、直營(yíng)型等。(1)基于事務(wù)性的公司顧名思義,公司并不擁有打包資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán),而主要是接受投資者的委托提供一些服務(wù),由此向投資者收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用,公司不承擔(dān)任何經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這類公司主要是存在于出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)面向個(gè)人投資者投放的地方,公司與投資者的關(guān)系比較清晰,一般矛盾較少2。但也由于這類公司不擁有產(chǎn)權(quán),所以它提供的服務(wù)主要是側(cè)重于事務(wù)性的服務(wù),很難對(duì)投資者進(jìn)行真正的管理。實(shí)踐中由于某些托管型出租車公司與政府相關(guān)行政管理部門有直接或間接的關(guān)聯(lián),并不是一個(gè)完全市場(chǎng)化的組織,因此還是可以承擔(dān)起一定的管理和監(jiān)督職責(zé)。(2)采用打包資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)賣這類出租車公司是我國(guó)出租車公司的主要形式,實(shí)踐中有兩種類型,一種是出租車公司獲得打包資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)后,又轉(zhuǎn)賣給一些個(gè)體投資者,但打包資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)名義上不發(fā)生轉(zhuǎn)移,之所以會(huì)出現(xiàn)這種情形,是因?yàn)槎鄶?shù)地方政府明令禁止出租車公司的這種轉(zhuǎn)賣,但政府對(duì)上述轉(zhuǎn)賣行為也難以完全的杜絕,因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)沒有轉(zhuǎn)移,轉(zhuǎn)賣名義上沒有發(fā)生;另一種是出租車公司獲得打包資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)后,又轉(zhuǎn)租給一些個(gè)體投資者,公司擁有打包資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)同時(shí)收取固定的租金,這是一種較為普遍的形式。這類出租車公司主要體現(xiàn)為純粹投資者的角色,它們并不直接負(fù)責(zé)出租車的日常運(yùn)營(yíng),憑借擁有的稀缺資源收取可觀的、穩(wěn)定的租金和管理費(fèi),俗稱“份兒錢”——有時(shí)它僅指公司收取的“管理費(fèi)”,有時(shí)也將租金包含在內(nèi)。而且它們不管是轉(zhuǎn)賣還是轉(zhuǎn)租打包的資產(chǎn),合同的期限一般都較短,舊的合同一到期就可能提高“份兒錢”的額度,盡可能的獲得壟斷收益。因此,這類出租車公司與投資者、司機(jī)的利益沖突比較明顯,成為眾矢之的的出租車公司主要就是這種類型3。(3)由帶信息不對(duì)稱產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)這類出租車公司在國(guó)內(nèi)較少,打包的資產(chǎn)在公司內(nèi)是作為生產(chǎn)資料存在的,而不是一種投資品。它們獲得打包的資產(chǎn)后,招聘司機(jī),直接以公司名義向社會(huì)提供出租車服務(wù)。這類出租車公司產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰,某種意義上也最符合社會(huì)對(duì)出租車公司使命的期待——出租車公司就是提供出租車服務(wù)的公司,而不是一個(gè)投資公司。而且這類公司最可能提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)——因?yàn)樽鳛楣?其服務(wù)水平比個(gè)體經(jīng)營(yíng)的出租車更可能被社會(huì)識(shí)別,它們也最可能得到優(yōu)質(zhì)服務(wù)衍生的品牌收益。但這類公司要面臨管理上的難題——克服由于信息不對(duì)稱產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn),可能的道德風(fēng)險(xiǎn)包括兩個(gè)方面:司機(jī)隱匿收入和不積極工作。兩個(gè)方面實(shí)際上都可以得到較好的克服,但一般也會(huì)產(chǎn)生額外的管理成本。正是因?yàn)轭~外的管理成本,以及直接經(jīng)營(yíng)要承擔(dān)運(yùn)營(yíng)中可能發(fā)生的全部市場(chǎng)和其他風(fēng)險(xiǎn),所以這種類型的出租車公司在國(guó)內(nèi)不多見。2.出租車行業(yè)法律糾紛—政府的偏好毫無疑問,政府是偏好出租車公司的,各地多見的對(duì)個(gè)體經(jīng)營(yíng)的“準(zhǔn)入歧視”就是例證。在全國(guó)多數(shù)地方的準(zhǔn)入政策中,出租車經(jīng)營(yíng)權(quán)一般都是只對(duì)出租車公司投放不面向個(gè)人投資者,其中的原因可能包括如下方面:首先,出租車公司有利于分擔(dān)政府對(duì)出租車業(yè)管理的職責(zé)和成本。有了出租車公司,客觀上創(chuàng)造出一種科學(xué)化的行業(yè)管理架構(gòu),政府主要和出租車公司打交道,借助出租車公司的內(nèi)部管理,可以大大降低政府管理整個(gè)行業(yè)的成本。其次,如果經(jīng)營(yíng)權(quán)面向個(gè)人投資者投放,適用的投放形式主要就是拍賣制,其他方式都要面臨巨大的操作難題,政府尋租問題可能會(huì)非常突出。但拍賣制一則要求當(dāng)?shù)赜休^多的具備投資實(shí)力的個(gè)人投資者,二則可能面臨過度投機(jī)的狀況,與出租車行業(yè)的使命并不完全匹配。再次,傳統(tǒng)上出租車行業(yè)主要是以公司經(jīng)營(yíng)為主,如果整個(gè)行業(yè)進(jìn)行制度轉(zhuǎn)換,在過渡階段也會(huì)衍生出大量的問題——主要是關(guān)于經(jīng)營(yíng)權(quán)存量的處理,要公平、和諧的處理這些問題并不容易。第四,實(shí)際上也沒有足夠的證據(jù)表明,出租車行業(yè)個(gè)體經(jīng)營(yíng)模式優(yōu)于公司經(jīng)營(yíng)模式。在一些主要或完全采取出租車個(gè)體經(jīng)營(yíng)的城市,出租車行業(yè)同樣存在一系列問題,比如總體服務(wù)質(zhì)量不佳、投資—服務(wù)鏈條的延長(zhǎng)導(dǎo)致司機(jī)的處境仍然難以改觀、政府難以有效監(jiān)管等。當(dāng)然,政府對(duì)不同類型的出租車公司的偏好并不是同等的,政府最偏好的應(yīng)該是直營(yíng)型出租車公司,在這種類型的公司治下,整個(gè)行業(yè)的投資—服務(wù)鏈條最短,因此圍繞整個(gè)投資—服務(wù)鏈條衍生的矛盾也就最少,而且可能的矛盾也主要是體現(xiàn)在一個(gè)公司內(nèi)部。五、從統(tǒng)一的角度消除出租車公司的衍生風(fēng)險(xiǎn)毫無疑問,政府的管制政策與出租車行業(yè)存在的問題和沖突有著一些直接的聯(lián)系,或者說,既然政府干預(yù)了市場(chǎng),那么必然要對(duì)出現(xiàn)的問題承擔(dān)責(zé)任。但對(duì)于當(dāng)前出租車行業(yè)存在的問題,并不意味