入世后的銀行監(jiān)管體制改革

入世后的銀行監(jiān)管體制改革

一、我國目前的銀行監(jiān)管體系改革與制度選擇全球金融一體化和一體化的趨勢使整個金融體系更加脆弱。特別是自20世紀90年代以來，金融危機的頻繁發(fā)生、范圍廣泛、破壞力更大。與此同時，銀行的監(jiān)管問題也是全世界各國普遍關(guān)注的重要問題。實際上,這一問題早在80年代的美國就已經(jīng)出現(xiàn),儲貸協(xié)會的慘重失敗及后來銀行業(yè)的危機,反映出建立于30年代的傳統(tǒng)銀行監(jiān)管體系和安全網(wǎng)并不能保證金融自由化條件下的金融穩(wěn)定與安全,相反造成了嚴重的監(jiān)管失靈(Schwartz,1988;Thomson,1990;Keeley,1990;Merton,1995;Kaufman,1996)。因而美國政府開始對銀行監(jiān)管體系進行了重大改革,80年代建立和實施了“CAMELS”銀行監(jiān)管體系,積極參與和執(zhí)行巴塞爾協(xié)議,1991年出臺了“聯(lián)邦存款保險修正法案”,1999年通過了“現(xiàn)代金融業(yè)服務(wù)法案”等。這些改革的目標在于形成以資本充足率和風險管理為核心的監(jiān)管體系。中國加入WTO后使決策部門面臨同樣的問題,即如何在金融市場不斷開放的條件下保證金融體系的安全與穩(wěn)定。雖然近幾年來國內(nèi)金融監(jiān)管當局做出了較大的努力,提升了監(jiān)管水平,并積極遵照巴塞爾協(xié)議的有關(guān)標準加強對金融機構(gòu)的監(jiān)管,但目前的監(jiān)管體系與改革能否滿足我國金融市場全面開放的安全需要,仍是令人擔心的。需要特別指出的是,我國目前的銀行監(jiān)管體系改革與制度選擇基本上套用了美國等西方發(fā)達國家的模式,然而許多學者的研究卻發(fā)現(xiàn),美國等西方發(fā)達國家目前實施的以資本充足率監(jiān)管為核心的監(jiān)管模式存在著較大缺陷,要提高資本監(jiān)管的有效性,還必須配合相應(yīng)的監(jiān)管手段和制度安排,通過加強市場約束機制,才能實現(xiàn)銀行監(jiān)管的帕累托效率(Kane,1990;Kaufman,1992;Duan等人,1992;Cordell和King,1995;Flannery,1998;Billett等,1998;Simon等,1999;Hellmann,等人2000;John等,2000;Maclachlan,2001;Jagtiani和Lemieux,2001)。因而借鑒西方發(fā)達國家正反兩方面的經(jīng)驗,構(gòu)建符合我國實際的銀行監(jiān)管體系,已成為我國逐步開放金融市場的現(xiàn)實選擇和重要前提。本文將首先從銀行資本監(jiān)管的理論出發(fā),探討其必要性及其局限,并引入西方學者對資本監(jiān)管有效性的論證,進一步分析市場機制對資本監(jiān)管有效性的改進,最后是總結(jié)及其對我國銀行監(jiān)管的啟示。二、監(jiān)管思維與行為監(jiān)管主要體現(xiàn)在金融結(jié)構(gòu)中,且逐漸形成了一種新的監(jiān)管模式對于銀行監(jiān)管的必要性,存在著多種解釋,如源于新古典經(jīng)濟學的公共利益監(jiān)管理論,以利益集團理論為核心的監(jiān)管經(jīng)濟論、尋租理論、捕捉論、社會契約論等,以及近期廣泛應(yīng)用和討論的基于信息不對稱條件下的委托代理理論和不完全契約理論,但上述理論并不能完全解釋為什么幾乎所有國家都對金融業(yè)實行了比其他任何行業(yè)更加嚴格的監(jiān)管,因為其它行業(yè)同樣存在著市場不完全及信息不對稱、契約不完全的情況。后來,不少學者通過金融脆弱性假說(Minsky,1982)、銀行及金融機構(gòu)流動性不足(Friedman和Schwartz,1986;Diamond等,2001)、金融危機傳染性(Diamond和Dybvig,1983;Kaufman1996)等理論,進一步解釋了銀行監(jiān)管存在的必要。我們的研究表明,造成銀行脆弱性和傳染性的根源在于金融交易過程中的不完全信息和不完全契約(蔣海等,2002),即銀行業(yè)眾多的利益相關(guān)者、廣泛的影響力及其高杠桿率、低現(xiàn)金資產(chǎn)比率和部分準備金等性質(zhì),使不對稱信息和不完全契約條件下所產(chǎn)生的道德風險的破壞性呈明顯的放大特征,造成投資者預(yù)期較大的波動性和銀行體系的脆弱性。同時,這些性質(zhì)與特征也形成了眾多分散投資者監(jiān)督經(jīng)營者的高成本和監(jiān)管中免費搭便車的現(xiàn)象,導(dǎo)致銀行內(nèi)部監(jiān)管的嚴重不足,因而需要監(jiān)管當局提供外部監(jiān)管來保護廣大投資者的利益。一般來說,監(jiān)管當局政策性手段主要包括兩個方面:結(jié)構(gòu)性監(jiān)管(structuralregulation)和行為監(jiān)管(behavioralregulation),前者主要包括市場準入與退出限制、金融機構(gòu)業(yè)務(wù)限制等;行為監(jiān)管主要包括:最低資本充足率要求、準備金要求、資產(chǎn)質(zhì)量標準、流動性標準、存款保險制度等。隨著全球金融自由化和銀行監(jiān)管體系的演進,西方發(fā)達國家開始更加注重銀行的行為監(jiān)管,逐步形成了以資本充足率和準備金要求為核心、存款保險和最后貸款人制度為保障的監(jiān)管模式。1988年的《巴塞爾協(xié)議》及2001年的《新巴塞爾協(xié)議》的出臺,使最低資本充足率成為了大部分市場經(jīng)濟國家銀行監(jiān)管的主要工具。最低資本充足率和準備金要求,雖然可以保證金融機構(gòu)的支付能力和抗風險能力,但也產(chǎn)生了諸多不利影響,其中主要包括三個方面:①增加了金融機構(gòu)的機會成本和經(jīng)營風險,經(jīng)營者為了減少這部分損失,形成了轉(zhuǎn)嫁成本和風險的激勵(Kaufman,1992;John等,2000),一方面會增加資金的價格,另一方面會引起高風險資產(chǎn)比例的增加,產(chǎn)生與資產(chǎn)限制相同的結(jié)果;②造成社會福利損失的同時,加劇了金融機構(gòu)的違章行為(只要金融機構(gòu)違規(guī)操作獲得的凈收益高于監(jiān)管當局懲罰的成本),因為經(jīng)濟的周期變化使金融機構(gòu)的財務(wù)狀況及其所面臨的風險在不同時期是不同的,在衰退期和蕭條期金融機構(gòu)比較容易出現(xiàn)財務(wù)困難,面臨的投融資及經(jīng)營風險較大,而在復(fù)蘇期和繁榮期財務(wù)狀況開始好轉(zhuǎn),面臨的風險較小,Allen和Gale(1998)研究也表明,銀行擠兌與經(jīng)濟周期有密切關(guān)系(黃海洲,許成鋼,1999)。所以金融機構(gòu)在不同時期的最優(yōu)資本充足率和準備金水平是不同的,復(fù)蘇期和繁榮期應(yīng)該較低,而衰退期和蕭條期應(yīng)該較高。另外不同的金融機構(gòu)因規(guī)模、資產(chǎn)質(zhì)量的不同,也會存在不同的最優(yōu)資本充足率和準備金比例,如果都實行相同的最低資本充足率和準備金比例要求,必然會造成社會福利的損失,增加金融機構(gòu)違規(guī)經(jīng)營的可能性(蔣海,2001);③經(jīng)常與中央銀行的貨幣政策目標發(fā)生沖突,如在衰退期,金融機構(gòu)應(yīng)該提高資本充足率和準備金比例,增強支付能力,但“反周期”貨幣政策卻需要降低準備金比例以刺激經(jīng)濟,而在繁榮期金融機構(gòu)應(yīng)該降低該項指標時,貨幣政策卻又要提高該指標以抑制經(jīng)濟過度膨脹1。上述不利影響決定了資本充足率和準備金比例的管制也是低效率的。三、資本風險監(jiān)管的有效性上述問題引起了不少學者對資本監(jiān)管有效性的實證研究,基本一致的結(jié)論是:在存款保險制度下最低資本充足率和準備金要求并不能完全阻止銀行經(jīng)營者的風險轉(zhuǎn)嫁激勵和道德風險行為,資本監(jiān)管失靈仍然普遍存在,從而不能實現(xiàn)銀行監(jiān)管的帕累托效率。該領(lǐng)域的理論研究可分為兩個方面:一是以Merton的將存款保險作為期權(quán)的定價模型為基礎(chǔ)的資本風險監(jiān)管有效性研究,如Duan等人(1992)的商業(yè)銀行一個時期的固定存款保險與風險轉(zhuǎn)嫁行為模型,Cordell和King(1995)資本風險監(jiān)管的市場改進模型,Hovakimian和Kane(2000)的資本風險監(jiān)管有效性的實證研究等;二是以Keeley的銀行特許權(quán)價值模型為基礎(chǔ)的資本充足性監(jiān)管的有效性研究,如Keeley(1990)的競爭與銀行特許權(quán)價值模型,Demsetz等人(1996)的銀行特許權(quán)價值的實證分析,Hellmann等人(2000)的資本充足率監(jiān)管與存款利率限制相結(jié)合的理論等。另外,對資本監(jiān)管失靈的解釋,還有以Kane(1990)的社會公眾與中央銀行之間的委托代理分析為基礎(chǔ)的中央銀行監(jiān)管的激勵理論,如Campbell(1992)等人建立的努力厭惡(effort-averse)型監(jiān)管者最優(yōu)激勵合同靜態(tài)分析模型,Boot和Thakor(1993)的監(jiān)管者聲譽博弈模型等。1.美國金融市場組Hovakimian和Kane將Merton的單期存款保險期權(quán)模型擴展為無限展期的股東收益模型,并據(jù)此對美國1985年到1994年的商業(yè)銀行風險轉(zhuǎn)嫁和資本監(jiān)管有效性進行了實證分析。其模型的基本形式為:其中,B是商業(yè)銀行的存款及其它債務(wù)的價值,V是銀行資產(chǎn)的市場價值,σV是資產(chǎn)收益的標準差,IPP為1美元銀行存款的存款保險金,斜率系數(shù)α1和β1分別表示為:α1=d(B/V)dσVα1=d(B/V)dσVβ1=dΙΡΡdσV=?ΙΡΡ?σV+?ΙΡΡ?(B/V)α1β1=dIPPdσV=?IPP?σV+?IPP?(B/V)α1其中,α1被解釋為風險敏感的資本監(jiān)管(risk-sensitivecapitalregulation)和市場約束所產(chǎn)生的風險之和,β1被解釋為銀行增加資產(chǎn)收益流動性所帶來的收益。如果α1和β1同時大于0,那么可以證明銀行的風險轉(zhuǎn)嫁激勵是存在,資本監(jiān)管就不是完全有效的。實證結(jié)果表明,無論是一個時期的存款保險期權(quán)模型,還是無限展期模型,α1和β1都顯著地呈現(xiàn)正值,并且1992～1994年間的α1和β1值都比1985～1991年間的值有了一定程度的降低,但仍然顯著地呈現(xiàn)正值。這說明商業(yè)銀行的資本監(jiān)管并沒有有效地阻止銀行業(yè)的風險轉(zhuǎn)嫁問題,而且由于轉(zhuǎn)嫁風險給銀行業(yè)帶來了大量的政府補貼,產(chǎn)生了風險轉(zhuǎn)嫁的激勵。1992年實施的《存款保險改進法案》也未能有效地控制風險轉(zhuǎn)嫁的激勵。2.要求銀行投資于形成良好的投資量約束Keeley(1990)和Demsetz等人(1996)的實證研究發(fā)現(xiàn),銀行業(yè)的特許權(quán)價值對銀行的謹慎性監(jiān)管有顯著影響,特許權(quán)價值降低將增加銀行投機的激勵,從而導(dǎo)致資產(chǎn)配置風險的增加。在此基礎(chǔ)上,Hellmann等人(2000)建立了資本監(jiān)管的比較靜態(tài)博弈模型。在該模型中,一家銀行提供存款利率ri與其它提供利率r-i的銀行展開競爭,從存款市場中獲得存款D(ri,r-i)。獲得這些資金后,將所有資產(chǎn)配置到謹慎和投機兩類資產(chǎn)上,其中謹慎資產(chǎn)的收益為α,投機資產(chǎn)的收益為[θγ+(1-θ)β],θ為投機成功的概率,γ為投機成功后的資產(chǎn)收益,β為投機失敗后的資產(chǎn)收益。假定α>[θγ+(1-θ)β],而且資產(chǎn)的配置存在機會成本ρ,ρ>α。監(jiān)管當局對銀行實行資本充足率和投資進行事后檢查,設(shè)最低資本充足率要求為k,投機失敗后,銀行資產(chǎn)凈值將小于0,監(jiān)管當局將關(guān)閉該銀行,銀行的特許權(quán)價值δVp也隨之消失。在上述條件下,T期內(nèi)銀行投資于謹慎資產(chǎn)獲得的期望收益為:投資于投機資產(chǎn)獲得的期望收益為:其中,πp(ri,r-i,k)和πG(ri,r-i,k)分別為每一期銀行投資于謹慎和投機資產(chǎn)的利潤。根據(jù)這一結(jié)果?？傻玫姐y行的不投機條件:πG(ri,r-i,k)-πp(ri,r-i,k)≤(1-δ)δVp(ri,r-i,k)從該條件還可得到銀行選擇謹慎資產(chǎn)的均衡存款利率:當存款利率r≤r*(k)時銀行選擇謹慎資產(chǎn),否則將選擇投機資產(chǎn)。同時通過利潤最大化一階條件可求得銀行選擇謹慎資產(chǎn)的均衡利率:rp(k)=[α(1+k)-ρk]ε1+εrp(k)=[α(1+k)?ρk]ε1+ε,其中ε=?D/?rir/Dε=?D/?rir/D,為存款的利率彈性。在其他條件不變的情況下,存款市場的充分競爭將使ε→∞,rp(k)→α,這將使銀行特許權(quán)價值變得非常小,rp(k)>r*(k)不可避免地成為現(xiàn)實。因而在金融自由化和充分競爭的市場環(huán)境下,如果不對存款利率實行必要的限制,銀行選擇投機資產(chǎn)的行為將不可避免,資本充足性監(jiān)管將無法實現(xiàn)帕累托效率。3.監(jiān)管者最優(yōu)監(jiān)管水平的確定Thakor的監(jiān)管者聲譽博弈模型。Boot和Thakor認為,在信息不對稱條件下銀行監(jiān)管者一般追求的是自身利益最大化而不是社會福利的最大化,并且由于監(jiān)管者監(jiān)督銀行資產(chǎn)選擇的能力存在不確定性,這將引起監(jiān)管者的行為偏離社會公眾最優(yōu)化目標。模型框架為,某商業(yè)銀行在某一時點上出現(xiàn)總資產(chǎn)小于總負債,監(jiān)管者決定銀行是否應(yīng)該繼續(xù)營業(yè)時存在下列目標函數(shù):公式前一部分是監(jiān)管者從個人聲譽建設(shè)中得到的收益,后一部分是銀行第二期資產(chǎn)收益中的社會剩余。其中λ1和λ2分別為監(jiān)管者個人聲譽和銀行后一期資產(chǎn)收益的社會剩余(福利)的權(quán)重,γmtmt是市場對監(jiān)管者聲譽(是好或合格的)在t時刻后來的評價,R(θ2)為銀行在后一期以θ2的概率獲得的收益。顯然,社會公眾目標函數(shù)是:Max[θ2R(θ2)-1×rf],其中rf=1+無風險收益率。Boot和Thakor的研究表明,當實現(xiàn)了監(jiān)管的納什均衡時,監(jiān)管者的最優(yōu)監(jiān)管水平z*。當銀行的總資產(chǎn)大于z*時監(jiān)管者允許銀行繼續(xù)經(jīng)營;否則將關(guān)閉該銀行。而此時存在一個社會最優(yōu)監(jiān)管水平ˉΚ2+(1-Κ1)rfKˉˉˉ2+(1?K1)rf。由于監(jiān)管者是自私的,并且社會公眾與監(jiān)管者的信息不對稱,所以一般情況會出現(xiàn)z*＜ˉΚ2+(1-Κ1)rfz?＜Kˉˉˉ2+(1?K1)rf,使監(jiān)管者的最優(yōu)監(jiān)管政策比社會最優(yōu)監(jiān)管水平要寬松得多。四、政府監(jiān)管與市場紀律自Kane(1983)發(fā)表了他對存款保險改革的六點建議中特別強調(diào)市場紀律的作用后,使銀行監(jiān)管三大支柱之一的市場紀律逐漸被大家所認識,特別是1999年《美國現(xiàn)代服務(wù)法案》的實施和2001年《新巴塞爾協(xié)議》的出臺,使銀行監(jiān)管中的市場約束受到高度重視。與此同時,許多學者(Kan,1985;Keeley,1990;Thomson,1990;Kaufman,1996;Park,Peristiani,1998;HonChu,1996,1999;Flannery,1998)從不同層面對市場紀律改善銀行監(jiān)管效率進行了分析和實證研究,一致的結(jié)論是:充分運用市場方法能夠準確及時地反映銀行及金融機構(gòu)的條件和環(huán)境,解決信息不對稱問題,從而可以顯著增強投資者及存款人對銀行及存款機構(gòu)的監(jiān)督,有效約束存款機構(gòu)向政府轉(zhuǎn)嫁風險的激勵,改善政府的監(jiān)管水平和效率。上述結(jié)論已在決策部門和學術(shù)界達成一致,問題的關(guān)鍵在于如何加強市場約束達到提高和改善銀行資本監(jiān)管效率的目標。一種極端的方式就是取消金融安全網(wǎng),建立自由的銀行體系,完全運用市場機制約束銀行及存款機構(gòu)的風險行為和業(yè)務(wù)范圍、決定金融機構(gòu)是否應(yīng)該關(guān)閉還是繼續(xù)經(jīng)營。政府的作用只限于信息的收集與披露、推進解決合同糾紛的產(chǎn)權(quán)制度安排等。Honchu(1996)認為,自由銀行體系中由不完全信息引起的市場失靈問題可以通過建立銀行透明屋(clearinghouse)和發(fā)行透明屋貸款等方式來解決。持上述觀點的研究成果較少,目前大部分學者都傾向于政府監(jiān)管與市場紀律的有機結(jié)合,即逐步在以政府監(jiān)管為主的體系中恢復(fù)市場約束,實現(xiàn)政府監(jiān)管與市場紀律的最佳配合,達到保持金融體系穩(wěn)定和降低監(jiān)管成本的目的。那么,如何才能恢復(fù)金融業(yè)的市場紀律呢?Thomson(1990)認為,要恢復(fù)市場紀律的一個重要方面是必須減小政府金融安全網(wǎng)的范圍和規(guī)模,如降低保險存款的限額,將銀行每個存款帳戶的保險限額改為每個儲戶的保險限額,并且剩余部分還必須用期權(quán)定價模型等方法準確地定價;防止在任何形勢下由聯(lián)邦存款保險公司承擔非存款保險金融機構(gòu)經(jīng)營失敗的結(jié)果。同時還必須對中央銀行的最后貸款人制度進行改革,貼現(xiàn)窗口利率應(yīng)該是懲罰性的而不是補貼性的,避免中央銀行通過貼現(xiàn)窗口支持本應(yīng)該退出市場的金融機構(gòu)。Kane(1994)認為恢復(fù)市場紀律的核心任務(wù)在于向社會和監(jiān)管者提供金融機構(gòu)、存款保險機構(gòu)、監(jiān)管部門的及時而準確的信息。一方面要通過立法的形式要求監(jiān)管者披露存款保險公司造成的納稅人的損失,另一方面采用自報告(self-reporting)和市場價值核算(market-valueaccounting)結(jié)合的原則來衡量金融機構(gòu)、存款保險機構(gòu)及監(jiān)管者等在每一時期的運作與表現(xiàn)情況及納稅人的損失等。Flannery(1998)的研究表明,市場約束發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是私人投資者能夠?qū)I(yè)地對金融機構(gòu)各類證券的收益和風險進行準確地評價,它可以使銀行的所有者和債權(quán)人感覺到他們的行為是存在風險的。實證分析表明,大多數(shù)小儲戶能夠有效地甄別和控制銀行的風險(CalomirisandMason,1997;Billett等,1998),所以Flannery認為政府監(jiān)管中充分運用市場約束是必需的,其中主要是市場信息與政府監(jiān)管信息的系統(tǒng)結(jié)合,這樣可以縮短認識和行動的時滯,對銀行經(jīng)營狀況和條件的變化做出更加準確的預(yù)測。政府也應(yīng)當幫助市場對銀行的經(jīng)營狀況做出更加及時準確的判斷。另外,可通過銀行發(fā)行次級債券(subordinateddebentures)來增強市場約束力,因為次級債券的持有人與政府監(jiān)管者面臨同樣的風險敞口,從而形成兩者在銀行監(jiān)管中的激勵相容。通過發(fā)行次級債券增強對銀行經(jīng)營者市場約束的觀點自20世紀80年代末就已經(jīng)有學者提出(Wall,1989;Gorton等,1990),1999年美國的“現(xiàn)代金融服務(wù)法案”要求美聯(lián)儲和財政部研究銀行次級債券的實施方案后,使該問題再度成為了理論界研究的重點。一般認為,銀行證券的風險與收益狀況反映了銀行的經(jīng)營條件與違約風險水平,因而債券市場信息可以作銀行風險的市場信號為監(jiān)管者和利益相關(guān)者的監(jiān)督、檢查提供準確、及時的信息。如果所有的銀行都要求發(fā)行同樣類型的次級債券,那么監(jiān)管者就可以很容易地比較每家銀行的違約風險程度,并且由于次級債券的特殊地位,它的收益對風險的變化更加敏感,使市場的約束力也更強。因而發(fā)行次級債券可以顯著提升對非保險存款機構(gòu)的直接和間接的市場約束2(Maclachlan,2001)。Jagtiani和Lemieux(2001)的研究發(fā)現(xiàn),美國銀行控股公司債券的買賣差價將先于銀行失敗(如融資條件和信用評級的惡化)一年半左右開始上升,這說明通過增加發(fā)行次級債券來增強市場約束是有效率的。五、金融基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是金融創(chuàng)新的重點之一從美國等西方發(fā)達國家的銀行監(jiān)管實踐來看,試圖通過政府監(jiān)管完全替代市場紀律來糾正金融市場失靈的努力,并不能保持銀行體系的穩(wěn)定,而完全依靠市場的約束力來實現(xiàn)這一目標也是不現(xiàn)實的。金融自由化條件下,僅僅依靠銀行資本監(jiān)管和金融安全網(wǎng)是不能實現(xiàn)銀行的帕累托效率,還必須考慮資本監(jiān)管與其它監(jiān)管工具(如利率控制)配合及競爭趨于激烈時銀行特許權(quán)價值對資本監(jiān)管的影響。要提升銀行監(jiān)管的有效性,一方面要充分運用市場紀律,建立投資者對金融機構(gòu)監(jiān)督的激勵機制,強化金融機構(gòu)的市場約束;另一方面要認識到監(jiān)管者信息能力的有限及其自利行為,充分利用市場信息增加銀行監(jiān)管過程的透明度,加強對監(jiān)管者的監(jiān)督,提升監(jiān)管的準確性。中國正逐步放松對銀行業(yè)的高度管制,這為提升銀行監(jiān)管水平和運作效率提供了條件,但是放松政府管制并不意味著監(jiān)