淮安市創(chuàng)新住房保障體系建設(shè)實證研究

淮安市創(chuàng)新住房保障體系建設(shè)實證研究【摘要】針對落實傳統(tǒng)經(jīng)濟適用房政策面臨的“入口”、“出口”和“供應(yīng)”等困難問題，淮安市從公共產(chǎn)品建設(shè)和制度建設(shè)等方面探索推行共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟適用房，其中有成功經(jīng)驗也有不足之處。本文對此進行實證研究，及時總結(jié)成敗得失與相應(yīng)對策，以期進一步提高運行實效，供有關(guān)方面決策時。

【關(guān)鍵詞】住房保障體系傳統(tǒng)經(jīng)濟適用房共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟適用房公共產(chǎn)品建設(shè)制度建設(shè)

《十七大報告》提出要努力使全體人民“住有所居，推動建設(shè)和諧社會?！贝饲?，《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》要求“以城市低收入家庭為對象，進一步建立健全城市廉租住房制度，改進和規(guī)范經(jīng)濟適用住房制度”。淮安市創(chuàng)新性地領(lǐng)會政策，探索住房保障的有效途徑，尤其是共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟適用房的設(shè)計思路與實踐取得了較好的成效。

一、問題：落實傳統(tǒng)經(jīng)濟適用房政策的窘境

1、入口：低收入家庭買不起經(jīng)濟適用房

低收入家庭的劃分主要考慮兩個因素：一是家族人均收入低于上年人均可支配收入的20%的人群；二是按可支配收入由低到高排列，在底部占總?cè)丝?0%的人群。據(jù)統(tǒng)計，淮安2007年的低收入線為人均每月375元，經(jīng)濟適用房個人出資的房屋價格為每平方米1610元，按人均住房建筑面積25平方米計算，房價收入比大約為1∶21。2007年度淮安市在崗職工平均工資19838元；同期，主城區(qū)商品住宅成交均價為每平方米3196元，收入房價比約為1∶6。低收入人群的房價收入比顯著高于同一城市中普通職工人均收入與平均房價的比例，讓這部分人購買經(jīng)濟適用房的難度已不能與普通人購買商品房的難度相提并論。況且，低收入人群的恩格爾系數(shù)很大，制約了其有支付能力的有效需求，購買傳統(tǒng)房將嚴重影響其正常的生產(chǎn)生活。

2、出口：有限產(chǎn)權(quán)“限”之不確定影響購房意愿

1998年福利分房政策結(jié)束后，作為緩沖推出的傳統(tǒng)房政策因為提供土地屬于為非商品屬性的劃撥性質(zhì)，該類房屋不能進入正常的商品房市場。特別是2003年新一輪房地產(chǎn)市場的持續(xù)升溫，住房價格持續(xù)上漲，凸顯房屋的投資價值和增值潛力。形成鮮明對比的是，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)房難以上市交易，另一方面持有者獲得收益甚微甚至不能取得收益，極大打擊了購房者的積極性。問題的癥結(jié)就在于經(jīng)濟適用房產(chǎn)權(quán)有限性的界限不確定，相應(yīng)地，基于該房所得收益歸屬及其分配比例均缺乏相關(guān)法律制度的規(guī)制，從而出現(xiàn)政府與民眾爭利的局面。

3、供應(yīng)：財政單獨承擔(dān)資金壓力太大

2007年淮安市實現(xiàn)財政總收入億元，增長%；地方一般預(yù)算收入億元，增長%。扣減之后市區(qū)財政收入為億元，當(dāng)年市區(qū)投入億元建設(shè)保障性住房，共計26個項目。加上市區(qū)已累計籌集保障資金萬元，市區(qū)當(dāng)年用于建設(shè)住房保障體系的總投入約為億元，占全市財政收入的%，市財政明顯感到財力吃緊，而居民則對輪候時間太久表示不滿。即便如此，經(jīng)濟適用房占住房供應(yīng)量的比例還不到10%，財政單獨承擔(dān)資金壓力太大。

二、對策：推行共有產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟適用房

1、共產(chǎn)房的界定

所謂共產(chǎn)房是指以土地出讓方式建設(shè)的具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)的有限產(chǎn)權(quán)的政策性保障用房。與傳統(tǒng)房相比，共產(chǎn)房有自己的特點。首先，土地的取得方式不同。共產(chǎn)房是通過出讓土地性質(zhì)取得土地使用權(quán)。這一改變使得經(jīng)濟適用房具有了商品房的基本屬性，可以上市交易，可以及時使得實物變現(xiàn)。其次，購房人與政府的關(guān)系不同。傳統(tǒng)房的政府與購房人之間是補貼與被補貼的關(guān)系，是命令與服從的管理關(guān)系；共有房購房人與政府之間則是共同共有的關(guān)系，是平等的民事主體之間的關(guān)系。最后，購房人對房屋的風(fēng)險與收益負擔(dān)不同。共產(chǎn)房比例明確且有商品房性質(zhì)，與購買普通商品房一樣可以取得由此帶來的商品價值增值，不會像購買傳統(tǒng)房那樣失去機會成本。而且共產(chǎn)房購買人還可以在購房時辦理按揭貸款，或者以個人產(chǎn)權(quán)部分申請進行創(chuàng)業(yè)、融資的抵押貸款等。

2、淮安市共產(chǎn)房建設(shè)情況的實證分析。

公共產(chǎn)品建設(shè)。在經(jīng)濟適用房方面，首先創(chuàng)新性地試行以土地出讓方式建設(shè)共產(chǎn)房，與市場接軌，與法律接軌。對應(yīng)以劃撥土地方式建設(shè)傳統(tǒng)房的計算標(biāo)準和口徑，確定個人出資占70%、政府占30%的共產(chǎn)房。對應(yīng)過去的解困房和現(xiàn)在一些城市推出的共產(chǎn)房，淮安市推出個人和政府產(chǎn)權(quán)比例為5：5的共產(chǎn)房，進一步降低困難家庭的出資壓力?；窗彩性谌珖讋?chuàng)的出讓土地共產(chǎn)房，首批發(fā)放共有產(chǎn)權(quán)證44本。2007年淮安市市區(qū)經(jīng)濟適用房施工面積萬平方，同比增長%，竣工面積萬平方，同比增長%；銷售8030套，同比增長%，銷售面積萬平方，同比增長%；銷售金額萬元，同比增長%，均價1610元每平方米，同比下降%。2008年3月出臺的《淮安市安居工程實施意見》指出，全市要建設(shè)保障性住房80萬平方米，其中市區(qū)40萬平方米，建設(shè)向低收入住房困難家庭出售的經(jīng)濟適用住房3000套以上，市區(qū)不少于2000套。在經(jīng)濟適用住房中面向非拆遷低收入住房困難家庭的供應(yīng)量，市區(qū)不少于300套，其他縣分別不少于50套。

制度建設(shè)。2007年7月26日發(fā)布的《淮安市市區(qū)保障性住房建設(shè)供應(yīng)管理辦法》指出，經(jīng)濟適用房是指在政府政策指導(dǎo)下，以非完全市場價向特定群體供應(yīng)的種類住房，我市現(xiàn)階段經(jīng)濟適用房包括保障性拆遷安置房、共產(chǎn)房等；對共產(chǎn)房的土地供應(yīng)、資金來源、產(chǎn)權(quán)比例與供應(yīng)對象申購程序等做了明確規(guī)定。首先，土地供應(yīng)方式的改變。規(guī)定經(jīng)濟適用住房均采用出讓方式供地，實行政府指導(dǎo)價并與市場接軌；出讓土地的共產(chǎn)房實際上可隨時進入市場流通，并適用相關(guān)法律。其次，資金保障?；窗彩蟹抗芫衷O(shè)立經(jīng)濟適用房住房資金專戶，在經(jīng)濟適用住房建設(shè)、回購和供應(yīng)的運作過程中產(chǎn)生的增值收益以及共產(chǎn)房政府產(chǎn)權(quán)部分出售和出租的收入全部存入經(jīng)濟適用房住房資金專戶。保障性住房建設(shè)資金大約需要3億元，以分散建設(shè)政府回購方式供應(yīng)保障性住房18萬平方米左右，按資金回籠周期計算，每年可周轉(zhuǎn)2次，年需要資金量在億元左右；集中建設(shè)12萬平方米，需用地300畝左右，按目前土地市場出讓價水平和建設(shè)周期，年周轉(zhuǎn)次數(shù)也約為2次，年需資金量在1億元左右。其來源為：按市區(qū)住房建設(shè)規(guī)劃和年度計劃，市區(qū)年保障性住房建設(shè)量在30萬平方米左右，形成保障性住房建設(shè)良性循環(huán)。再次，設(shè)定明確的產(chǎn)權(quán)比例及供應(yīng)對象所應(yīng)具備的條件。確定個人與政府7∶3和5∶5兩種產(chǎn)權(quán)比例。購買個人擁有70%產(chǎn)權(quán)的共產(chǎn)房條件：家庭人均月收入300元以下；具有市區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口達8年以上；家庭人均住房使用面積在10平方米以下。個人擁有50%產(chǎn)權(quán)的共產(chǎn)房條件：享受政府最低生活保障且人均住房使用面積達10平方米的困難家庭。最后，建立經(jīng)濟適用房退出機制。一是購買人可以申請購買全部產(chǎn)權(quán)。自房屋交付之日起5年內(nèi)購買政府產(chǎn)權(quán)部分的，按原供應(yīng)價格結(jié)算；5年后購買政府產(chǎn)權(quán)部分的，按界時市場評估價格結(jié)算。二是共產(chǎn)房出售時，個人擁有70%產(chǎn)權(quán)的，交易評估價格的30%歸政府所有；個人擁有50%產(chǎn)權(quán)的，交易評估價格的50%歸政府所有。三是當(dāng)購房的家庭經(jīng)濟狀況發(fā)生變化，家庭收入高于政府規(guī)定的收入標(biāo)準時，政府產(chǎn)權(quán)部分按同類地段市場水平收取租金。另外，還提供詳細的程序保證。

三、經(jīng)驗、不足與解決辦法

這一嘗試主要解決了兩個難題：第一，經(jīng)濟適用房退出機制上政府與民爭利的不和諧情形；第二，適應(yīng)了市場經(jīng)濟的規(guī)則，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展。前已述及，近年來房屋增值驚人，對于經(jīng)濟適用房產(chǎn)生的增值收益如何處分？實踐上通常有三種做法：一是政府獨享，這顯然有失公平；二是50%歸個人、50%歸政府；三是以屆時經(jīng)濟適用房的價格回購。與此不同，淮安市共產(chǎn)房制度中，一定面積的共產(chǎn)房個人出資額等同于相同面積傳統(tǒng)經(jīng)濟房的價格。另外，共產(chǎn)房比例明確且有商品房性質(zhì)，與購買普通商品房一樣保值增值，不會像購買傳統(tǒng)經(jīng)濟房那樣失去機會成本。目前共有產(chǎn)權(quán)保障性住房可以按照普通共產(chǎn)房屋依法抵押，“淮安市推出的‘出讓土地’經(jīng)濟房，與兩個自然人共有產(chǎn)權(quán)一樣，適用現(xiàn)有法律?！眰€人購買全產(chǎn)權(quán)或辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)時，因為有明確的比例和操作方法，政府收取“差價款”等問題比較容易解決。同時，可以用法律方式制止或打擊非法倒賣經(jīng)濟房牟利的行為。再者，依靠市場與行政相結(jié)合的方式很好地解決了建設(shè)資金問題。財政預(yù)算安排的資金、土地出讓凈收益按規(guī)定提取部分和住房公積金增值收益等多渠道籌集確保了建設(shè)資金的落實。

不足之處在于，淮安市的共產(chǎn)房政策未能較好地解決入口難題，即低收入家庭買不起經(jīng)濟適用房的尷尬局面。2008年1月1日，淮安市城市居民最低生活保障線標(biāo)準每人每月由165元調(diào)整為240元?！凹彝ト司率杖?00元以下”這一購買條件的限定，客觀上造成無房戶的現(xiàn)實需要難以成為有效需求，導(dǎo)致政策難以落實，極大地削弱了政策的實效性，形成有房無市、有心無力的兩難局面。如何改變這一情形？應(yīng)該主要從三個方面著力：一是適當(dāng)提高低收入家庭人均收入標(biāo)準，相應(yīng)擴大購房對象的范圍，可以考慮把部分中等收入家庭納入供房對象范圍；二是整合資源，最大限度降低共產(chǎn)房的銷售價格；三是采取技能培訓(xùn)、提供在國有壟斷企業(yè)等高收入單位的就業(yè)機會等途徑，較快增加低收入家庭的收入。相信經(jīng)過各方的共同努力和不斷探索，以上問題一定能夠得到圓滿解決，不斷推進和諧淮安建設(shè)。

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[1]黃淑慧：南京平均工資居江蘇首位金融業(yè)漲得最快[N].南京晨報，