片區(qū)開發(fā)中土地出讓的相關(guān)規(guī)定、合規(guī)要點

片區(qū)開發(fā)中土地出讓的相關(guān)規(guī)定、合規(guī)要點目錄一、片區(qū)開發(fā)、土地儲備資金、土地儲備項目預(yù)算管理等政策文件規(guī)定 2（一）片區(qū)開發(fā)與土地儲備 2（二）土地儲備資金的來源及籌資方式 2（三）土地儲備資金主要用途 3（四）土地出讓收入使用范圍 4（五）土地儲備工作的實施 4二、對土地出讓收入規(guī)范管理的相關(guān)規(guī)定 5三、如何理解“不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”的規(guī)定 6（一）政府對平臺公司或地方國企參與的公益性項目包括土地前期開發(fā)項目，可以給予一定的財政補貼支持。 6（二）土地出讓先收后支 7（三）“預(yù)期土地出讓收入”使用的合規(guī)性要點 7四、關(guān)于“土地出讓計劃” 8（一）土地出讓計劃在實務(wù)中涉及的問題 8（二）“土地出讓計劃”在實踐中的合規(guī)應(yīng)用 9近年來在嚴防地方政府違規(guī)舉債和隱性債務(wù)的大背景下，大量ABO授權(quán)模式下的投資人+EPC綜合開發(fā)項目在各地大量出現(xiàn)。對地方政府來說，關(guān)鍵在于如何在相關(guān)法規(guī)政策的規(guī)定下依法開展項目建設(shè)，給予投資人合理回報，并防范項目實施過程中的風險。對于投資人來說，如何依法合規(guī)參與政企合作開發(fā)項目并有效控制各種風險，項目合作期內(nèi)的建設(shè)資金如何籌集、投資回報及資金平衡方案如何落實等。目前的片區(qū)開發(fā)項目絕大部分的還款來源仍然是片區(qū)內(nèi)的預(yù)期土地出讓收入，但如何合規(guī)地應(yīng)用，理論和和實務(wù)界都有不同的觀點和做法。筆者在前幾篇關(guān)于“片區(qū)開發(fā)項目合規(guī)性探討”“片區(qū)開發(fā)重點及難點問題解析”等文章發(fā)出后，接到不少讀者的電話和留言，其中不乏財政部門的專業(yè)人士提出“穿透看土地出讓收入仍是財政性資金，使用財政性資金作為項目的還款來源是否涉及違規(guī)舉債”等問題。筆者從對片區(qū)開發(fā)項目合規(guī)性的深入研究角度，將此話題作為一個專題，談?wù)勛约簩Α捌瑓^(qū)開發(fā)”與“土地出讓”之間關(guān)系的理解和認識，以期對廣大讀者有所啟發(fā)和幫助。一、片區(qū)開發(fā)、土地儲備資金、土地儲備項目預(yù)算管理等政策文件規(guī)定（一）片區(qū)開發(fā)與土地儲備在業(yè)界片區(qū)開發(fā)又稱成片開發(fā)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、區(qū)域綜合開發(fā)等。按照自然與規(guī)劃資源部《土地成片征收標準（試行）》（自然資規(guī)〔2020〕5號）的解釋“成片開發(fā)是指在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，由縣級以上地方人民政府組織的對一定范圍的土地進行的綜合性開發(fā)建設(shè)活動?！薄锻恋貎漤椖款A(yù)算管理辦法（試行）的通知》（財預(yù)〔2019〕89號）“土地儲備是指縣級（含）以上自然資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。”。可以理解為：包含了片區(qū)土地開發(fā)整理，片區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)的片區(qū)開發(fā)實質(zhì)上就是土地儲備工作的其中一個重要部分，即土地的前期開發(fā)或“一級開發(fā)”。（二）土地儲備資金的來源及籌資方式按照《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號）規(guī)定“土地儲備機構(gòu)新增土地儲備項目所需資金，應(yīng)當嚴格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定債務(wù)限額內(nèi)通過省級政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決；《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》（財綜〔2018〕8號）第五條規(guī)定，土地儲備資金來源主要包括：財政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中按排給土地儲備機構(gòu)的征地和拆遷補償費用、土地開發(fā)費用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費用；財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；地方政府債券籌集的土地儲備資金；經(jīng)財政部門批準可用于土地儲備的其他財政資金等。（三）土地儲備資金主要用途按照《土地儲備資金財務(wù)管理辦法》（財綜〔2018〕8號）第八條“土地儲備資金使用范圍具體包括：（一）征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地需要支付的土地價款或征地和拆遷補償費用。包括土地補償費和安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，以及依法需要支付的與征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地有關(guān)的其他費用。（二）征收、收購、優(yōu)先購買或收回土地后進行必要的前期土地開發(fā)費用。儲備土地的前期開發(fā)，僅限于與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出”。（四）土地出讓收入使用范圍《財政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)<國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法>的通知》（財綜〔2006〕68號）“土地出讓收支全額納入地方政府基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方政府基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”管理。土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出。征地和拆遷補償支出：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費，按照地方人民政府批準的征地補償方案、拆遷補償方案以及財政部門核定的預(yù)算執(zhí)行。土地開發(fā)支出：前期土地開發(fā)性支出以及財政部門規(guī)定的與前期土地開發(fā)相關(guān)的費用等，含因出讓土地涉及的需要進行的相關(guān)道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，以及相關(guān)需要支付的銀行貸款本息等支出，按照財政部門核定的預(yù)算安排。支農(nóng)支出：用于保持被征地農(nóng)民原有生活水平補貼支出、補助被征地農(nóng)民社會保障支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。城市建設(shè)支出：含完善國有土地使用功能的配套設(shè)施建設(shè)以及城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。具體包括：城市道路、橋涵、公共綠地、公共廁所、消防設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。”（五）土地儲備工作的實施按照《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號）規(guī)定“七、推動土地收儲政府采購工作

地方國土資源主管部門應(yīng)當積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務(wù)。土地儲備機構(gòu)應(yīng)當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！鄙鲜隹梢钥闯銎瑓^(qū)開發(fā)項目使用土地出讓收入的邏輯關(guān)系是：目前的片區(qū)開發(fā)可以視為土地儲備中的土地前期開發(fā)；土地前期開發(fā)的資金主要來源于土地出讓收入；土地前期開發(fā)的資金主要用于土地的征地征遷補償，以及與之相關(guān)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出；土地出讓收入使用范圍包括了征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出以及其他支出等；土地前期開發(fā)工作可以通過市場化手段委托第三方實施和開展。因此，可以得出一個結(jié)論，即涉及土地前期開發(fā)的項目，可以使用土地出讓收入作為開發(fā)建設(shè)資金的來源。二、對土地出讓收入規(guī)范管理的相關(guān)規(guī)定《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)〔2006〕100號）：“土地出讓收支實行“收支兩條線”管理，即土地出讓金必須全額繳入國庫，支出只能通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，支出的項目則僅限于以下幾類：（1）征地、拆遷補償支出；（2）土地收購、收回、置換支出；（3）土地前期開發(fā)支出；（4）管理費用（招拍掛等費用）；（5）財務(wù)費用（貸款利息等）?！卑凑铡蛾P(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）“二

切實加強融資平臺公司融資管理……地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”財綜〔2016〕4號文第七條規(guī)定“項目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當按合同約定數(shù)額獲取報酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項目所涉及的土地名義融資或者變相融資?！薄锻恋貎漤椖款A(yù)算管理辦法（試行）》的通知（財預(yù)〔2019〕89號），提出了“土地儲備項目從擬收儲到供應(yīng)涉及的收入、支出必須全部納入財政預(yù)算”和在預(yù)算中遵循“先收后支”的總體原則。三、如何理解“不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”的規(guī)定（一）政府對平臺公司或地方國企參與的公益性項目包括土地前期開發(fā)項目，可以給予一定的財政補貼支持。1、平臺公司或地方國企參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的政策依據(jù)近年來，從中央到各部委不斷出臺文件支持平臺公司或地方國企參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，并給予一定的財政補貼和支持，主要有：（1）《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板力度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕101號）：“支持轉(zhuǎn)型中的融資平臺公司和轉(zhuǎn)型后市場化運作的國有企業(yè)依法合規(guī)承接政府公益性項目，實行市場化經(jīng)營、盈虧自負?！保?）《關(guān)于國有資本加大對公益性行業(yè)投入的指導意見》（財建〔2017〕743號）：“鼓勵地方國有企業(yè)對城市管理基礎(chǔ)設(shè)施等公益性行業(yè)加大投入；通過安排預(yù)算資金、劃撥政府資產(chǎn)等，支持包括國有企業(yè)在內(nèi)的各類主體更好地在公益性行業(yè)發(fā)揮作用?！?、預(yù)期土地出讓收入屬于片區(qū)土地前期開發(fā)建設(shè)所需資金來源之一，也屬于土地出讓收入支出使用范圍，片區(qū)土地前期開發(fā)項目承接主體或供應(yīng)商按合同約定數(shù)額獲取的是投資回報或報酬，不屬于“償債性”資金。（二）土地出讓先收后支地方政府采取封閉運作、授權(quán)投資建設(shè)運營及通過設(shè)立專項資金支持的辦法，將片區(qū)土地出讓收入支出全部納入財政預(yù)算，遵循“先收后支”原則，支付平臺公司土地前期開發(fā)的費用，符合《土地儲備項目預(yù)算管理辦法（試行）》的通知（財預(yù)〔2019〕89號）等相關(guān)規(guī)定。（三）“預(yù)期土地出讓收入”使用的合規(guī)性要點1、應(yīng)履行政府決策程序；2、應(yīng)全面納入預(yù)算管理，“先收后支”；3、應(yīng)實行績效考核；4、應(yīng)符合使用范圍，使用土地出讓收入的項目應(yīng)限土地前期開發(fā)及土地出讓收入使用范圍內(nèi)的項目，不應(yīng)包括商業(yè)性項目。四、關(guān)于“土地出讓計劃”（一）土地出讓計劃在實務(wù)中涉及的問題筆者注意到，實務(wù)中“土地出讓計劃”是投資人最為關(guān)心的合同履約的“保障性”文件，多數(shù)投資人在項目啟動的一開始就會要求政府方提供相應(yīng)準確能夠平衡的土地出讓計劃，并要求土地出讓金額與所開發(fā)片區(qū)的投資額相匹配，有的還會要求將土地出讓計劃的相關(guān)內(nèi)容作為政府方的義務(wù)寫進合同里；更多的還要求將某一個具體的地塊未來的出讓收入明確作為其項目的還款來源。但在我國對土地出讓收入實行全面預(yù)算管理的政策背景下，上述這些要求有的并不可行且涉嫌違規(guī)。片區(qū)開發(fā)實踐中關(guān)于“土地出讓計劃”存在的主要問題有：1、投資人需要的土地出讓計劃以何種方式體現(xiàn)；2、土地出讓計劃應(yīng)主要包含哪些具體內(nèi)容；3、土地出讓計劃的相關(guān)事項能否在雙方的投資合作協(xié)議中進行明確表述；4、能否在出讓計劃中直接將掛鉤的地塊未來出讓收入作為投資人的回報或項目公司還款來源，是否涉嫌違規(guī)舉債；5、能否在投資合作協(xié)議中約定“若政府未按約定土地出讓計劃完成土地出讓或土地出讓金未達到預(yù)期金額，社會資本有權(quán)控制投資節(jié)奏”等。（二）“土地出讓計劃”在實踐中的合規(guī)應(yīng)用首先，筆者認為土地出讓計劃不是法律上的承諾，不具有合同的約束力；其次土地的出讓要受到土地指標等因素的影響，政府并無絕對自主出讓的權(quán)利；最后，土地出讓的價格只是一個測算，受政策等因素影響，出讓價格能否最終全部實現(xiàn)也是無法確保的。因此，如果投資人只關(guān)注土地出讓計劃，并將其作為合同履約的唯一或“剛性”的履約保障是不科學也是不合規(guī)或涉嫌違規(guī)舉債的。筆者總結(jié)了片區(qū)開發(fā)項目實踐中與土地出讓計劃關(guān)聯(lián)的合規(guī)做法主要有：1、土地出讓計劃可作為實施方案的附件；2、土地出讓計劃可以與項目的建設(shè)開發(fā)時序銜接，并實現(xiàn)測算時片區(qū)的整體平衡；3、土地出讓計劃可以包含所出讓的具體地塊、出讓面積、出讓價格、出讓時間等；4、出讓計劃中不能把片區(qū)的某一具體地塊與項目未來的還款來源直接掛鉤；也不能對擬出讓土地進行劃分，并明確具體到地塊出讓收入所對應(yīng)的項目；5、不應(yīng)在合作協(xié)議中約定“若政府未按約定土地出讓計劃完成土地出讓或土地出讓金未達到預(yù)期金額，社會