關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的問題探討

關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的問題探討摘要:生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制是實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源有償使用的重要制度和手段。美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞等國(guó)家在構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒。中國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制非常必要,但還存在著缺乏生態(tài)補(bǔ)償專門立法以及相關(guān)法律規(guī)定中補(bǔ)償主體不明確、補(bǔ)償方式較單一、補(bǔ)償管理不規(guī)范以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題。針對(duì)這些問題,提出了建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞:生態(tài)補(bǔ)償自然資源生態(tài)服務(wù)社會(huì)公平環(huán)境利益

Abstract:Ecologicalcompensationlegalmechanismsarethesignificantinstrumentsandmeasurestorealizepaymentforenviron2mentalresourcesservices.ChinacandrawexperiencesfromAmerica,GermanandAustraliawhichhaveestablishedeco2logicalcompensationlegalmechanismssuccessfully.ItisnecessarytoestablishecologicalcompensationlegalmechanismsinChina,therehavesomeproblemssuchaslackofspeciallegislationinecologicalcompensation,responsibilitybodyandstandardambiguity,compensationmodesimplify,badhandledinrelativelegislation.Facedtotheseproblems,thethesisputforwardsomesuggestionsonestablishingecologicalcompensationlegalmechanism.Keywords:ecologicalcompensation;naturalresources;ecologicalservices;socialjustice;environmentalbenefits

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)一直存在著“環(huán)境無(wú)價(jià)、資源低價(jià)、商品高價(jià)”的價(jià)格體系,助長(zhǎng)了資源開發(fā)者把開發(fā)造成的生態(tài)破壞的外部不經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)嫁給社會(huì),原料生產(chǎn)與加工企業(yè)憑借對(duì)環(huán)境資源的無(wú)償或低價(jià)占有而獲得超額利潤(rùn)。由于環(huán)境利益及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益在保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者之間的不公平分配,致使保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào),破壞者未能承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本,受益者無(wú)償占有環(huán)境利益,受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償。這種環(huán)境及其經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的扭曲,不僅使我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)面臨巨大困難,而且也不利于地區(qū)間和不同人群間的和諧發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制是利用宏觀調(diào)控管理政策和法律手段調(diào)整相關(guān)主體環(huán)境利益及其經(jīng)濟(jì)利益的分配關(guān)系,促進(jìn)環(huán)境外部成本內(nèi)部化,實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源有償使用的重要制度和手段。建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制不僅是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的有效手段,建立環(huán)境友好型社會(huì)的內(nèi)在要求,也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措。一、生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)從20世紀(jì)初開始,美國(guó)、德國(guó)等西方國(guó)家就通過(guò)制定憲法等有關(guān)立法活動(dòng),對(duì)環(huán)境保護(hù)和維護(hù)生態(tài)平衡進(jìn)行法律規(guī)制,雖然目前各國(guó)并沒有制定專門的生態(tài)補(bǔ)償法,但是在其農(nóng)業(yè)政策、林業(yè)政策、自然資源開發(fā)等與生態(tài)環(huán)境密切相關(guān)的法律與政策中,都有與生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的規(guī)定。(一)美國(guó)相關(guān)法律規(guī)定20世紀(jì)20年代,隨著泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅和生態(tài)環(huán)境的日益惡化,美國(guó)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了嚴(yán)重的衰退,農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩使得農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅下跌,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極其艱難,致使大批農(nóng)場(chǎng)相繼破產(chǎn),社會(huì)動(dòng)蕩不安。面對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)和生態(tài)環(huán)境問題,政府意識(shí)到調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善生態(tài)環(huán)境的重要性。1956年的《美國(guó)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定了“土壤銀行計(jì)劃”,即鼓勵(lì)農(nóng)場(chǎng)主短期或長(zhǎng)期退耕一部分土地,“存入”土壤銀行,銀行付給其一定的補(bǔ)助,并對(duì)按照此計(jì)劃退耕土地的農(nóng)場(chǎng)主給予農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼。1961年,為減少飼料谷物的產(chǎn)量,美國(guó)制定了“緊急飼料谷物計(jì)劃”,要求在至少停耕20%耕地的情況下,農(nóng)場(chǎng)主才能從政府取得停耕土地正常產(chǎn)量50%的現(xiàn)金或?qū)嵨镅a(bǔ)貼,如果停耕土地超過(guò)20%,政府將把補(bǔ)貼的比例提高到60%。據(jù)統(tǒng)計(jì),1959年—1968年的10年間,僅僅是根據(jù)“土壤銀行計(jì)劃”退耕的土地每年就有445萬(wàn)-1174萬(wàn)公頃。1985年,美國(guó)政府實(shí)施了“耕地保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃”(LandRetirementPrograms)。耕地保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃是在容易發(fā)生土壤侵蝕、荒漠化的地區(qū),實(shí)行有計(jì)劃的退耕還草、退耕還林以及休耕,政府對(duì)退耕農(nóng)民因保護(hù)生態(tài)而放棄耕作所承擔(dān)的機(jī)會(huì)成本進(jìn)行補(bǔ)償。政府與農(nóng)民簽訂合同,政府按照登記注冊(cè)的土地?cái)?shù)量,以一定土地租價(jià)向農(nóng)民支付租金,并分擔(dān)農(nóng)民轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式過(guò)程中大約50%的成本,一般合同期為10-15年。補(bǔ)償金完全由政府提供,在項(xiàng)目實(shí)施中遵循農(nóng)戶自愿的原則。相關(guān)的研究表明,從1985年到2002年,已有1360萬(wàn)公頃耕地退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng),涉及37萬(wàn)農(nóng)戶。美國(guó)政府(通過(guò)農(nóng)業(yè)部)每年要花費(fèi)約15億美元用于支付土地租金和分擔(dān)農(nóng)民轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式的成本,平均補(bǔ)償金額為116美元/公頃/年。退耕的土地,60%轉(zhuǎn)為草地,16%轉(zhuǎn)為林地,5%轉(zhuǎn)為濕地。1996年和2002年美國(guó)又相繼出臺(tái)了《1996年農(nóng)業(yè)法》和《2002年農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法案》(簡(jiǎn)稱《2002年農(nóng)業(yè)法》)。在《2002年農(nóng)業(yè)法》中,美國(guó)政府除保留《1996年農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定的666億美元的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼外,還將新增519億美元農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,其中171億美元用于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)計(jì)劃的補(bǔ)貼?！?002年農(nóng)業(yè)法》授權(quán)農(nóng)業(yè)部實(shí)施的主要生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼計(jì)劃有“保護(hù)性儲(chǔ)備計(jì)劃”(CRP)、“保護(hù)保障計(jì)劃”(CSP)、“濕地保存計(jì)劃”(WRP)和“環(huán)境質(zhì)量激勵(lì)計(jì)劃”(EQIP)等。(二)德國(guó)相關(guān)法律規(guī)定1980年,德國(guó)制定了《聯(lián)邦礦山法》,對(duì)礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償與恢復(fù)作出了規(guī)定。根據(jù)《聯(lián)邦礦山法》,針對(duì)新老礦區(qū)的不同情況,聯(lián)邦政府采取相應(yīng)解決方法,并取得了明顯成效。對(duì)于歷史遺留下來(lái)的老礦區(qū),聯(lián)邦政府專門成立礦山復(fù)墾公司專門從事礦區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償與恢復(fù),所需資金由政府全額撥款,并按聯(lián)邦政府占75%、州政府占25%的比例分擔(dān)。對(duì)于新開發(fā)礦區(qū),根據(jù)《聯(lián)邦礦山法》的有關(guān)規(guī)定,作為審批的先決條件,礦區(qū)業(yè)主必須對(duì)礦區(qū)開發(fā)造成的生態(tài)損害進(jìn)行補(bǔ)償與復(fù)墾提出具體措施;必須預(yù)留生態(tài)補(bǔ)償與復(fù)墾專項(xiàng)資金,其數(shù)量由生態(tài)補(bǔ)償與復(fù)墾的任務(wù)量確定,一般占企業(yè)年利潤(rùn)的3%;必須對(duì)因開礦占用的森林、草地實(shí)行等面積異地恢復(fù)。政府每年還要派人到礦區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)檢查,確保工作落到實(shí)處。德國(guó)對(duì)礦區(qū)開發(fā)和復(fù)墾都制定了嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)露天開挖出來(lái)的表土層和深土層要分類堆放以便復(fù)墾,并確保復(fù)墾后能迅速恢復(fù)地力;礦水抽出后不得直接排入河流或湖泊,必須經(jīng)過(guò)人工蘆葦濕地生物處理后才允許排放;礦區(qū)要對(duì)周圍的地下水位負(fù)責(zé),礦坑恢復(fù)為人工湖的要負(fù)責(zé)管理100年;復(fù)墾為耕地的要種植作物7年并變?yōu)槭斓睾蟛庞栩?yàn)收等等。(三)澳大利亞相關(guān)法律規(guī)定由于農(nóng)業(yè)耕作和放牧,澳大利亞的森林和林地植被大量減少。據(jù)研究表明,澳大利亞大約15%-20%的溫室氣體緣于面積正在迅速減少的森林和林地。森林和林地面積的減少還造成土壤鹽堿化和水土流失日益嚴(yán)重,已威脅到澳大利亞幾百萬(wàn)公頃的生產(chǎn)型農(nóng)田和一些城市的供水。為解決這個(gè)問題,澳大利亞不少地方已開始生態(tài)補(bǔ)償?shù)膰L試,馬奎瑞河“灌溉者支付流域上游造林協(xié)議”就取得了較好的效果。馬奎瑞河位于澳大利亞東部,其上游源區(qū)大規(guī)模的森林砍伐加快了土壤水分蒸騰作用,造成土壤鹽漬化問題日益嚴(yán)重。馬奎瑞河下游600個(gè)農(nóng)場(chǎng)主組成的食品和纖維協(xié)會(huì)、新南威爾士州的林務(wù)局以及馬奎瑞河上游土地所有者共同制定了“灌溉者支付流域上游造林協(xié)議”,由食品與纖維協(xié)會(huì)向新南威爾士州的林務(wù)局支付“蒸騰作用服務(wù)費(fèi)”,為其獲得的流域生態(tài)環(huán)境功能性服務(wù)價(jià)值付費(fèi)。新南威爾士林務(wù)局利用這一經(jīng)費(fèi),采取在上游源區(qū)私有土地上種植脫鹽植物、栽種多年生深根系樹木等措施,保持土壤中水分,避免土壤鹽堿化。私有土地所有者能獲得相應(yīng)的年金，但林業(yè)產(chǎn)權(quán)歸林務(wù)局所有。下游農(nóng)場(chǎng)主按照17澳元/100萬(wàn)升水的價(jià)格來(lái)付費(fèi),或者是按照85澳元/公頃的價(jià)格來(lái)補(bǔ)償,農(nóng)場(chǎng)主同意支付10年。為保持森林生態(tài)服務(wù)功能,新南威爾士州政府進(jìn)行了許多先驅(qū)性努力。國(guó)際上最早的碳匯市場(chǎng)就出現(xiàn)在澳大利亞的新南威爾士州,二氧化碳排放較多的造紙、鋼鐵等企業(yè),通過(guò)這個(gè)市場(chǎng)花錢買那些已實(shí)現(xiàn)清潔生產(chǎn)有多余二氧化碳額度的企業(yè)的指標(biāo)。這是用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿鼓勵(lì)企業(yè)減排二氧化碳,敦促排放大戶加快治理。1998年,新南威爾士州議會(huì)通過(guò)了碳權(quán)利立法,允許投資者們?cè)谕恋厣系怯浬痔夹罘e的所有權(quán)。2002年,新南威爾士州還立法規(guī)定,將對(duì)超標(biāo)排放的二氧化碳處以10-20澳元/噸的罰款。二、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒(一)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制是生態(tài)補(bǔ)償有效實(shí)施的重要保障生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)不是靠單一制定政策就可以實(shí)現(xiàn)的,必須要有法律保障和配套政策的調(diào)整。完善的政策和法規(guī)體系是生態(tài)補(bǔ)償有效實(shí)施的重要保障。構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制,有利于環(huán)境利益及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益在保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者之間的公平分配,補(bǔ)償方與被補(bǔ)償方通過(guò)建立這樣一種制度促進(jìn)環(huán)境福利得到共同提高。但由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度的不同,對(duì)國(guó)際上的有些做法不能進(jìn)行簡(jiǎn)單的拷貝。(二)生態(tài)補(bǔ)償包括生態(tài)服務(wù)價(jià)值付費(fèi)和破壞生態(tài)環(huán)境行為的恢復(fù)性補(bǔ)償生態(tài)補(bǔ)償不僅是對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境行為的恢復(fù)性補(bǔ)償,即對(duì)因開發(fā)利用自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能或?qū)е律鷳B(tài)價(jià)值喪失的單位和個(gè)人收費(fèi)用于恢復(fù)生態(tài)功能。生態(tài)補(bǔ)償還包括對(duì)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的付費(fèi),即對(duì)為保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價(jià)的區(qū)域、單位和個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;對(duì)具有重大生態(tài)價(jià)值的區(qū)域進(jìn)行保護(hù)性投入等。在國(guó)際上,生態(tài)補(bǔ)償主要是對(duì)提供生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值付費(fèi)(PaymentforEnvironmentalServices,PES)。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō),除了大量的因提供生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值需要付費(fèi)之外,還需要針對(duì)許多大面積破壞生態(tài)環(huán)境行為的恢復(fù)性補(bǔ)償。對(duì)生態(tài)服務(wù)價(jià)值付費(fèi)是鼓勵(lì)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的手段,生態(tài)破壞恢復(fù)性補(bǔ)償是激勵(lì)減少生態(tài)破壞行為的手段(三)政府和市場(chǎng)在生態(tài)補(bǔ)償中都可以發(fā)揮作用在現(xiàn)階段市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育還不成熟的情況下,政府在生態(tài)補(bǔ)償中的作用是絕對(duì)主要的。政府是推動(dòng)和實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕α?對(duì)于一些受益范圍廣、利益主體不清晰的生態(tài)服務(wù)公共物品,應(yīng)以政府公共財(cái)政資金補(bǔ)償為主。因此,在很多情況下,政府依然是生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的“買單”人。市場(chǎng)途徑和市場(chǎng)機(jī)制也是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獙?shí)施方式,對(duì)于生態(tài)利益受損方和受益方十分明確、生態(tài)破壞責(zé)任關(guān)系很清晰的,可以引入市場(chǎng)模式,充分發(fā)揮市場(chǎng)在生態(tài)補(bǔ)償中的調(diào)節(jié)作用,由受益者或破壞者付費(fèi)補(bǔ)償。(四)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算可嘗試靈活方式生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的額外成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失,但在實(shí)踐中,由于還沒有統(tǒng)一公認(rèn)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算和評(píng)估方法,補(bǔ)償方與被補(bǔ)償方往往會(huì)給出截然不同的估算。由于生態(tài)補(bǔ)償問題的本質(zhì)就是接受補(bǔ)償?shù)囊庠负椭Ц堆a(bǔ)償?shù)囊庠钢g的協(xié)商平衡問題,因此,在生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算和評(píng)估方法還存在技術(shù)障礙的時(shí)候,可以靈活采用雙方“討價(jià)還價(jià)”的形式達(dá)成“協(xié)議補(bǔ)償”的方式。澳大利亞馬奎瑞河“灌溉者支付流域上游造林協(xié)議”就是農(nóng)場(chǎng)主組成的食品和纖維協(xié)會(huì)和新南威爾士州的林務(wù)局以及馬奎瑞河上游土地所有者用“討價(jià)還價(jià)”的形式達(dá)成一致的。三、中國(guó)建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的必要性建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制,既是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的有效手段,建立環(huán)境友好型社會(huì)的內(nèi)在要求,而且也是有效調(diào)節(jié)利益分配格局,構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措。(一)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的有效手段在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制下,資源等初級(jí)產(chǎn)品價(jià)格相對(duì)偏低,生態(tài)環(huán)境被視為“公共產(chǎn)品”,可以免費(fèi)索取,企業(yè)的生產(chǎn)成本中基本上不包含環(huán)境成本?！碍h(huán)境無(wú)價(jià)、資源低價(jià)”不僅帶來(lái)掠奪式的過(guò)度開發(fā),造成資源浪費(fèi)和效率低下,而且企業(yè)缺乏保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源的壓力和動(dòng)力,將污染治理和生態(tài)破壞的成本轉(zhuǎn)嫁給政府和社會(huì),致使粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式難以轉(zhuǎn)變。因此,中國(guó)雖然保持著世界上最快的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,但發(fā)展成本遠(yuǎn)高于世界平均發(fā)展成本。我們的單位GDP能耗比發(fā)達(dá)國(guó)家平均高40%,產(chǎn)生的污染是他們的幾十倍,勞動(dòng)效率卻只有幾十分之一。50年來(lái),中國(guó)GDP增長(zhǎng)了10多倍,但礦產(chǎn)資源的消耗卻增長(zhǎng)了40多倍。2003年,中國(guó)創(chuàng)造的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值只有世界的4%,耗用的鋼鐵、煤炭、水泥卻分別占世界總消費(fèi)量的30%、31%和40%。建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制,將過(guò)去被湮沒的生態(tài)環(huán)境成本顯化出來(lái),有助于促進(jìn)企業(yè)珍惜資源,采取措施提高技術(shù)水平、改善管理、合理利用資源、提高資源利用效率,減少對(duì)環(huán)境資源的侵占和浪費(fèi),從源頭上減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞和污染,從而推進(jìn)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變,提高發(fā)展質(zhì)量。(二)建立環(huán)境友好型社會(huì)的內(nèi)在要求中國(guó)用20年的時(shí)間取得了西方發(fā)達(dá)國(guó)家100年的發(fā)展成果,而西方發(fā)達(dá)國(guó)家100年分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題也在中國(guó)20年里集中顯現(xiàn),并呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點(diǎn)。中國(guó)17%的土地已徹底荒漠化,30%的土地被酸雨污染,七大水系40%的水已經(jīng)完全喪失使用功能。中國(guó)的GDP以每年8%-12%的速度增長(zhǎng),環(huán)境損失也占當(dāng)年GDP的8%-13%。未來(lái)15年中國(guó)人口將繼續(xù)增加,經(jīng)濟(jì)總量將再翻兩番,資源、能源消耗持續(xù)增長(zhǎng),環(huán)境問題將越來(lái)越突出。構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制,是建立環(huán)境友好型社會(huì)的內(nèi)在要求。生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制遵循“破壞者付費(fèi)、受益者補(bǔ)償”原則,通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償立法將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的外部成本進(jìn)行合理的責(zé)任分?jǐn)?明確通過(guò)區(qū)域補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、資金補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、教育補(bǔ)償?shù)确椒▽?shí)現(xiàn)對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境和減少生態(tài)環(huán)境破壞行為的補(bǔ)償,用完善的環(huán)境付費(fèi)和環(huán)境稅收政策,促使生產(chǎn)者自覺追求環(huán)境友好型的低消耗生產(chǎn)方式,消費(fèi)者自覺選擇環(huán)境友好型的適度消費(fèi)方式,從而解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問題,防范環(huán)境危機(jī)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)雙贏的環(huán)境友好型社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。(三)構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措社會(huì)公平是社會(huì)和諧的基本條件。社會(huì)公平,就是在平等的規(guī)則下,人人享有同等的機(jī)遇和權(quán)利,以達(dá)到最終資源分配上的公平。多年來(lái),中國(guó)資源富集的不發(fā)達(dá)地區(qū)源源不斷地將資源輸往發(fā)達(dá)地區(qū),積累了發(fā)展力量的發(fā)達(dá)地區(qū)卻沒有給予不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)有的補(bǔ)償。這種少數(shù)人投入、多數(shù)人受益,部分地區(qū)投入、全社會(huì)受益,欠發(fā)達(dá)落后地區(qū)投入、發(fā)達(dá)富裕地區(qū)受益,上游地區(qū)投入、中下游地區(qū)受益的不合理現(xiàn)象,造成發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)間的“權(quán)利與義務(wù)不對(duì)稱”,不發(fā)達(dá)地區(qū)在發(fā)展中日趨落后,區(qū)域差距日趨擴(kuò)大,這顯然是不公平的。從1980年到2003年,/shengtailunlixue/2011/0327/lw201103272002025923.html東部地區(qū)在全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量中的比重由50%增加到59%,中西部地區(qū)所占比重卻相應(yīng)下降。從人均GDP來(lái)看,1980年至2003年,西部地區(qū)與東部地區(qū)由1∶1.92擴(kuò)大到1∶2.59,中部地區(qū)和東部地區(qū)由1∶1.53擴(kuò)大到1∶2.03。窮則思變,受貧窮困擾的中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)也急于發(fā)展、擺脫貧困,而發(fā)展往往直接造成對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。但是,繼續(xù)要求不發(fā)達(dá)地區(qū)安于貧困、抑制思富求變的愿望,接受諸多發(fā)展限制是不公平的,也是難以奏效的。社會(huì)安定是社會(huì)和諧的基本保障。和諧社會(huì)是實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì),讓一部分人與一部分地區(qū)先富起來(lái)是實(shí)現(xiàn)共同富裕的必經(jīng)之途,以犧牲按勞分配為主、多種分配形式并存的分配原則來(lái)?yè)Q取所謂均等的做法不能重演。但是,如果受益者無(wú)償占有環(huán)境利益,保護(hù)者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)回報(bào),破壞者未能承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任和成本,受害者得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)賠償,由于這種扭曲的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系造成的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡將使得環(huán)境受益者與環(huán)境承擔(dān)者之間貧富差距大、財(cái)富分配不公,從而容易產(chǎn)生社會(huì)矛盾。當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡一旦超出了社會(huì)承受能力,經(jīng)濟(jì)受益者與環(huán)境承擔(dān)者產(chǎn)生的社會(huì)矛盾就會(huì)激化,造成社會(huì)動(dòng)蕩,嚴(yán)重影響著中國(guó)社會(huì)的安定。構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制,通過(guò)立法手段有效調(diào)節(jié)利益分配格局,解決下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、受益地區(qū)對(duì)受損地區(qū)的利益補(bǔ)償,實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益及其相關(guān)的經(jīng)濟(jì)利益在生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者、破壞者、受益者和受害者之間的公平分配,有利于化解社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)公平,保障社會(huì)安定,是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展,構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措。四、我國(guó)構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制存在的問題經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展,我國(guó)建立了較完整的環(huán)境污染防治法律體系,但在自然生態(tài)保護(hù)方面,面臨著法律法規(guī)結(jié)構(gòu)性缺位的挑戰(zhàn),特別是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)刃碌沫h(huán)境管理模式缺乏有效的法律保障。目前,我國(guó)缺乏生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)法律法規(guī),生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律法規(guī)也不健全。(一)生態(tài)補(bǔ)償主體不明確生態(tài)補(bǔ)償是多個(gè)利益主體(利益相關(guān)者)之間的一種權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的重新平衡過(guò)程。實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償首先要明確各利益主體之間的身份和角色,明確其相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任內(nèi)容。目前環(huán)境資源法律法規(guī)都沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償主體做出明確的界定和規(guī)定,也沒有對(duì)各利益相關(guān)者做出明確的界定和規(guī)定,有的也僅限于原則性的規(guī)定。導(dǎo)致無(wú)法根據(jù)法律界定各利益相關(guān)者在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任關(guān)系,而容易陷入“公地悲劇”的陷阱之中。(二)生態(tài)補(bǔ)償方式較單一目前,我國(guó)環(huán)境資源立法中體現(xiàn)“生態(tài)補(bǔ)償”的方式比較單一,生態(tài)補(bǔ)償資金投入的典型方式是以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主,地方投入較少。生態(tài)補(bǔ)償資金渠道主要還是依靠政府財(cái)政資金,國(guó)家有限的資金只能以毛毛雨的形式分散用于各個(gè)地區(qū),造成資金的低效使用和浪費(fèi),難以保障生態(tài)補(bǔ)償?shù)某掷m(xù)進(jìn)行。(三)生態(tài)補(bǔ)償管理不規(guī)范目前,環(huán)境資源法律法規(guī)都沒有對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾碜鞒鲈O(shè)計(jì)和規(guī)定,而在實(shí)踐中,生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾硗灰?guī)范且缺乏監(jiān)督,代寫essay尤其表現(xiàn)在生態(tài)補(bǔ)償資金的使用上缺乏有效的監(jiān)督。生態(tài)補(bǔ)償資金的使用存在很大的漏洞,目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國(guó)家投入巨額資金的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目和補(bǔ)償廣泛存在的地方和部門漁利行為,高額的管理成本已經(jīng)危及到了項(xiàng)目的順利實(shí)施。(四)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確生態(tài)價(jià)值應(yīng)包括生態(tài)建設(shè)和保護(hù)的額外成本和發(fā)展機(jī)會(huì)成本的損失,但這是一個(gè)相對(duì)的概念,難以用貨幣來(lái)進(jìn)行衡量。而且在實(shí)踐中,補(bǔ)償方與被補(bǔ)償方往往會(huì)給出截然不同的估算。因此,生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有時(shí)很難科學(xué)準(zhǔn)確界定。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)確定是保障生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制得以實(shí)施的一個(gè)很重要的因素。但現(xiàn)行環(huán)境資源立法中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定幾乎是空白,地方在推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程中,也缺乏因地制宜的柔性生態(tài)補(bǔ)償政策和法律依據(jù),影響了生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。五、構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制的思考按照“公平公正、權(quán)責(zé)一致”的責(zé)任原則,“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推進(jìn)”的組織原則,“循序漸進(jìn),先易后難”的操作原則以及“多方并舉、因地制宜”的實(shí)施原則,從補(bǔ)償主體行政化、補(bǔ)償方式多樣化、補(bǔ)償手段市場(chǎng)化、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)化、補(bǔ)償管理規(guī)范化等五個(gè)方面構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制。(一)補(bǔ)償主體行政化政府和市場(chǎng)都可以實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償,在現(xiàn)階段市場(chǎng)機(jī)制發(fā)育還不成熟的情況下,由于受損主體和受益主體往往不易界定,難以實(shí)行受益主體向受損主體直接補(bǔ)償,因此,政府在生態(tài)補(bǔ)償中的作用是絕對(duì)主要的。首先,對(duì)生態(tài)功能的補(bǔ)償需要政府組織。保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量需要投入,而生態(tài)保護(hù)投資是沒有微觀效益的,微觀主體沒有動(dòng)力進(jìn)行生態(tài)保護(hù)投資。因此,對(duì)地處事關(guān)全局的重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、江河源頭區(qū)、飲用水源涵養(yǎng)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和生物多樣性豐富地區(qū)等重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感地區(qū)的保護(hù)和建設(shè)需要政府組織補(bǔ)償。其次,生態(tài)補(bǔ)償需要政府進(jìn)行調(diào)控。生態(tài)環(huán)境是一種公共產(chǎn)品,公共產(chǎn)品具有兩個(gè)基本的特性,即消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。消費(fèi)中的非競(jìng)爭(zhēng)性往往導(dǎo)致“公地悲劇”即過(guò)度使用公共產(chǎn)品,消費(fèi)中的非排他性往往導(dǎo)致“搭便車”心理使供給不足。由于生態(tài)環(huán)境是一種公共產(chǎn)品,無(wú)法在市場(chǎng)中進(jìn)行交易,必須通過(guò)政府干預(yù)來(lái)完成。因此,要充分發(fā)揮政府在建立生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制中的主導(dǎo)作用。(二)補(bǔ)償方式多樣化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)建立國(guó)家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補(bǔ)償系統(tǒng),實(shí)行政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的多樣化生態(tài)補(bǔ)償方式。首先,應(yīng)強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政縱向補(bǔ)償方式。在國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中,增加生態(tài)補(bǔ)償科目。制定分區(qū)指導(dǎo)政策,加大對(duì)西部地區(qū)、國(guó)家重要生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)貼力度。建立激勵(lì)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)的財(cái)政補(bǔ)貼制度,增加對(duì)生態(tài)保護(hù)良好區(qū)域或生態(tài)環(huán)境保護(hù)成績(jī)顯著區(qū)域的補(bǔ)助。其次,應(yīng)建立地區(qū)間橫向補(bǔ)償方式。地區(qū)間橫向補(bǔ)償,即“受益者”對(duì)“保護(hù)者”的補(bǔ)償、“發(fā)達(dá)地區(qū)”對(duì)“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”的補(bǔ)償、“上游區(qū)域”對(duì)“下游區(qū)域”的補(bǔ)償。地方政府應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金,按人口、財(cái)政收入等因素綜合確定一個(gè)比例列入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一劃撥,?？顚Ｓ谩！鞍l(fā)達(dá)地區(qū)”也可通過(guò)技術(shù)、設(shè)備、資產(chǎn)等實(shí)物補(bǔ)償“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”。第三,應(yīng)完善市場(chǎng)補(bǔ)償方式。探索排污權(quán)交易、資源交易、生態(tài)建設(shè)配額交易等市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方式。(三)補(bǔ)償手段市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償手段市場(chǎng)化需要清晰地界定環(huán)境資源產(chǎn)權(quán),使資源和環(huán)境被適度、持續(xù)地開發(fā)、利用和建設(shè),利用市場(chǎng)機(jī)制提高環(huán)境資源的配置效率,反映生態(tài)環(huán)境破壞的外部成本,利用市場(chǎng)交易模式實(shí)現(xiàn)節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值。首先,應(yīng)加大對(duì)損害資源與環(huán)境行為的成本收費(fèi)。完善資源有償使用制度,加強(qiáng)資源費(fèi)的征收和管理;合理提高城鎮(zhèn)污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);全面實(shí)行排污許可證制度和排污總量控制制度,提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn);合理提高礦山生態(tài)恢復(fù)和治理備用金標(biāo)準(zhǔn);對(duì)開發(fā)、保護(hù)和利用生態(tài)環(huán)境資源的單位和個(gè)人開征生態(tài)環(huán)境稅。其次,應(yīng)積極探索水權(quán)轉(zhuǎn)讓和排污權(quán)交易機(jī)制,建立區(qū)域內(nèi)水污染物排放指標(biāo)有償分配機(jī)制和排污權(quán)的“買賣”市場(chǎng),鼓勵(lì)上下游之間探索水資源有償使用的市場(chǎng)轉(zhuǎn)換機(jī)制。三是建立鼓勵(lì)公眾參與的補(bǔ)償機(jī)制,制定生態(tài)補(bǔ)償社會(huì)捐助辦法,成立生態(tài)補(bǔ)償基金,發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償彩票,廣泛籌措生態(tài)補(bǔ)償資金。(四)補(bǔ)償管理規(guī)范化構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制,必須堅(jiān)持統(tǒng)