城市化過程中的城市農村移民與城市管理

城市化過程中的城市農村移民與城市管理

隨著城市化進程的深入，城鄉(xiāng)“二元”結構下的人口遷移，尤其是農村剩余勞動力向城市的轉移，以及城市生活和就業(yè)的現(xiàn)象越來越普遍。這一趨勢長期以來就無法改變。根據(jù)第五次人口普查的數(shù)據(jù),我國1.21億的遷移人口中已有9000萬左右遷移到城市,其中8500萬是從農村到城市的遷移,并且這一數(shù)字還在不斷增長。由于某些特定原因和條件的存在,外來人口的遷入對城市社會的發(fā)展和穩(wěn)定產生了全方位的影響,并由此引起了一系列社會結構和社會管理問題。其實,在2000年以前,部分直轄市、省會城市和地級城市就外來人口管理的問題已經專門制定了一些辦法或條例。但是近幾年,由于外來遷移人口規(guī)模越來越大,城市社會結構快速變化,相對落后的城市管理政策和法規(guī)已經難以適應當前對城市外來人口的管理。同時,在市場機制的調節(jié)下,外來人口的居住和遷移特點也發(fā)生了較大的變化,從散居到聚居,從城市的各個角落到相對集中到城郊結合部,從個體打工暫住到舉家遷移定居。政府在管理這些聚居區(qū)的過程中,缺乏針對性的管理條例,缺乏成熟的城市管理經驗,因而城市外來人口管理成了當前城市社會管理過程中一個亟待研究的新課題。由于長期以來城鄉(xiāng)“二元”結構體制積累下來的歷史問題,加之政策放開后連續(xù)性的外來人口涌入所形成的社會流動效應,使社會城市管理成為涉及政治、經濟、文化等眾多領域的社會治理問題。城市外來人口對城市社會經濟發(fā)展的影響具有兩面性,在這一點上,政府、學者和市民從不同的角度對此具有一致性認識。一方面,農村剩余勞動力向城市的轉移,為城市的部分建設和行業(yè)發(fā)展起了基礎性作用。如農村剩余勞動力向城市的轉移為手工業(yè)、制造業(yè)和服務業(yè)輸送了大量低廉的“藍領”勞動者,他們?yōu)楝F(xiàn)代化和工業(yè)化進程作出了巨大的貢獻。此外,農民進城打工獲得了比在農村種地多出幾倍甚至幾十倍的收入,有利于縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)收入差距。同時,農民工在城市與農村之間的往返,有利于城市文明向農村地區(qū)的擴散。另一方面,城市外來人口及其在城郊結合部的聚居,由于其形成和發(fā)展的復雜性、區(qū)位條件的獨特性、社會文化的異質性等因素,也給城市的發(fā)展和建設帶來了許多問題,如社區(qū)功能的紊亂、空間景觀的雜亂、社會秩序的混亂等。這些聚居區(qū)被相關部門稱為“疾病的孳生地和傳播地,違法犯罪分子的落腳點、避風港和據(jù)點”。從目前來看,我國各大城市外來人口的管理體制基本上是“三級管理體制”。從行政管理系統(tǒng)來看,城市一級統(tǒng)一設有綜合管理辦公室,縣區(qū)的計生局下設人口管理科,鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立相應的人口管理機構。從公安系統(tǒng)看,市局設有流動人員管理科,分局有管理辦公室,派出所設有專管民警,專職民警在派出所的領導下成立辦公室,再聘請協(xié)管員,是一種自上而下的條塊結構。其中,派出所負責具體的日常工作,包括辦證、督促、檢查、日常服務。對城市外來人口的管理,依據(jù)的法規(guī)是1994年公安部發(fā)布的《租賃房屋治安管理規(guī)定》(24號令)和1995年《暫住證申領辦法》(25號令)等有關規(guī)范性文件以及各地制定的法規(guī)和規(guī)章。在管理內容和方式上,主要以公安牽頭,實行一站式辦公,進行登記、辦證,其他部門如計生、勞動等主要負責其職責范圍內的一些具體工作,通常也需要公安配合。大部分城市外來人口聚居區(qū)還是按照以往對外來人口的管理辦法進行管理,并沒有被視為一個現(xiàn)代社會特定的“社區(qū)”納入到城市綜合配套管理體系中去,如何解決這些聚居區(qū)的管理問題正是本文要探討的問題之一。一城市人口密集居住區(qū)的形成原因(一)大量培養(yǎng)的勞動力就業(yè)在城鄉(xiāng)二元結構的宏觀背景下,改革開放以來人口流動政策的調整使得大量的農村剩余勞動力向城市轉移。一方面,城市空間的快速擴展和經濟的飛速發(fā)展,急需大量廉價勞動力參與到城市的基礎設施建設中去,農村剩余勞動力成了最優(yōu)選擇;另一方面,大量農民在農村的生活質量差,農業(yè)收入低,城市生活和相對較高的收入誘使他們突破各種物質和文化障礙,涌入到城市中去。如前文所述,每年向城市轉移的農村剩余勞動力有8500萬,這為城市外來人口聚居區(qū)的形成提供了豐裕的人口基礎。(二)新城建設用地的州城分布由于城市土地資源的稀缺,即使有再多的外來人口進入城市,也不可能在城市中心地帶形成一定范圍的聚居區(qū)域。隨著改革的深入,全國各地的城市尤其是沿海發(fā)達地區(qū)的經濟得到迅猛發(fā)展。各級地方政府為了進一步推進城市化和工業(yè)化,除了對舊城進行改造以外,更普遍的做法是擴大城區(qū)面積,開辟新的城市中心或次中心。因為相對舊城改造的“牽一發(fā)而動全身”而言,向農民征地的成本顯然要低得多。此時,以耕地為主而又近臨城市的城郊結合部就成了各級地方政府在規(guī)劃新城建設用地時的首選。由于大規(guī)模、長期性的項目在城郊結合部的建設,使得城郊結合部的土地、建筑與人口管理出現(xiàn)漏洞,為城市外來人口聚居區(qū)在城郊結合部的形成提供了空間條件。(三)減少就業(yè)成本作為城市的擴散地帶,城郊結合部極易成為政府投資的“新寵”、開發(fā)商的“熱點”開發(fā)地區(qū)和住宅新區(qū)的集中地等。于是,大批的建設項目在城郊結合地區(qū)出現(xiàn),這給受教育程度相對較低的農村剩余勞動力提供了大量適合他們的就業(yè)機會。對于剛剛進入城市的農民來說,在城郊結合地區(qū)落腳并尋找工作能夠極大地降低進城就業(yè)成本。另一方面則是因為當?shù)剞r民在拆遷中得到了新房的賠償,就會將自家的舊房或利用拆遷和興建過程中的管理混亂而違章搭建的各種簡陋住房,以極低的價格出租給外來人口。另外,城郊結合部通常是與農村農產品的生產地臨近的地方,農產品的價格自然要比市區(qū)里的低許多;同時,當外來人口達到一定數(shù)量時,也會自發(fā)地形成符合他們自身需求的社區(qū)服務供應,如低價的小商店和簡易的理發(fā)店的相繼出現(xiàn)等。對于就業(yè)環(huán)境、住房條件和食品衛(wèi)生等方面的需求都不高的外來人口來說,他們更多追求的是經濟利益和降低生存成本,于是,城郊結合部成了他們長期居住的最佳選擇。(四)城市化的發(fā)展為城市的持續(xù)發(fā)展提供了良好的外來人口環(huán)境收入和文化上的差異,使得城市外來人口與城市居民之間在衣、食、住、行等生活習慣,語言和思想觀念上有很大差別,進而受到城市文明的排擠或自然地對城市文明產生抗拒心理。然而,人們對于文化的需求在陌生的地方顯得更加突出,出于人性的互助本能和對鄉(xiāng)土文化的共識,外來人口會自發(fā)地尋找同鄉(xiāng)、同村或同族的人,以地緣、親緣或族緣等為紐帶聚集在一起,共同商討如何更好地在城市就業(yè)與生活,并最終聚居在一起,而他們選擇的居所很有可能就是前文所述的城市擴張帶來的空間條件——城郊結合部。事實上,我們在很多城市邊緣地帶所看到的諸如“江西村”、“湖南邦”等就是典型的城市外來人口聚居區(qū)。(五)多頭管理的責任承擔的存在漏洞不可否認,在城市擴張過程中城郊結合部的管理存在很多漏洞。首先是行政區(qū)劃的頻繁變更,出現(xiàn)了“一地兩府”、“一地多主”等現(xiàn)象,即一些建設中的地塊沒有明確的直屬管轄單位或有多方兼管。其中,不僅涉及到城區(qū)和郊區(qū)的政府部門,還包括眾多的開發(fā)區(qū)、房地產公司和物業(yè)管理公司等。一方面多頭管理對流動人口聚居區(qū)構成主體的流動人口形成管理緊密、有序和高效的現(xiàn)象;另一方面由于多頭管理的權責義務不明而產生了管理上的“真空”,即使在上級政府的施壓下,地方政府的追加管制也是一種相對滯后和短期的行為,不能從根本上解決問題。當?shù)剞r民在利益的驅動下,也利用這種管理上的漏洞,搭建各類違章建筑出租給外來人口。這些都在客觀上給少部分為了躲避城市管理的外來人口提供了生存縫隙。由此可見,管理不善是城市外來人口聚居區(qū)在城郊結合部形成的又一原因。二聚居區(qū)的問題如今,城市外來人口聚居區(qū)已經成為城市發(fā)展過程中的一種普遍現(xiàn)象。聚居區(qū)的獨立性和居住主體身份的特殊性,使得聚居區(qū)自然而然地脫離了城市社會的總體發(fā)展和管理,被城市居民稱作“城中村”。由于“城中村”沒有完全融入城市的經濟和社會發(fā)展當中,成為城市中的孤島。在一些管理不善的地區(qū),這類聚居區(qū)已經給當?shù)爻鞘械陌l(fā)展帶來了一些問題,主要有以下幾點:(1)租房搭建無序,破壞城市景觀。這些聚居區(qū)往往都是由連片的違章建筑構成的,其破落和不整齊的外觀破壞了城市的總體景觀。(2)衛(wèi)生狀況不良,傳播各類疾病。聚居區(qū)內居住者都是來自各地的流動人口,他們的衛(wèi)生環(huán)保意識較差,生活垃圾的隨處亂扔和不衛(wèi)生的生活習慣會破壞城市的衛(wèi)生狀況,嚴重的甚至滋生并傳播各類疾病。(3)聚集效應擴散,劇增無業(yè)游民。聚居區(qū)的聚焦效應使得越來越多的農村剩余勞動力涌向城市并在這些聚居區(qū)居住,其中很大一部分是并沒有城市生存能力的無業(yè)游民,這給城市社會的秩序帶來了不利影響。(4)社區(qū)管理混亂,滋生作案團伙。無業(yè)游民的增多并聚集,極易滋生各類作案團伙,給城市社會的治安帶來嚴重破壞。筆者認為,所有這些問題都不是完全獨立的,有其內在關聯(lián)性。出租房主在利益的誘惑下違章搭建各類出租房,又因為缺乏有效的管理而造成房屋周邊環(huán)境的惡化;而這些出租房主通常又不會要求入住者確認身份和作相關登記,得使那些從事違法犯罪活動的無業(yè)游民更多地聚集在這些出租房里,從而形成各種作案團伙,危害城市居民的生命和財產。當然,聚居區(qū)居住者自身素質的低下也是這些問題產生的重要原因之一。三以法律為據(jù),加強人口管理的宣傳,強調合法性,為控制城市人口的違法行為提供了有效手段因為上述問題之間的這種關聯(lián)性,在解決問題過程中應當抓住關鍵重點突破。筆者認為,出租房管理和就業(yè)管理是其中的兩大關鍵環(huán)節(jié)。那么,加強外來人口與出租房主和用人單位的信息連接、備案和管理可能會是一種解決途徑。對跨地域流動人口的流量、流向、流速等勞動力市場信息進行收集、分析、傳遞和控制,建立勞務信息網絡,逐步形成包括信息咨詢、職業(yè)介紹、上崗培訓在內的較為完善的社會化就業(yè)和教育服務體系。具體如下:首先,加快外來人口管理辦法的制定,說明出租房屋和招收外來人口用工的合法性問題。出租房屋給外來人口的房主,要求必須獲得由城市公安部門出具的外來人口的信息登記證明和與入住外來人口相對應的出租房主的信息登記證明,才具有合法性。同理,招收外來人口的用人單位,要求必須獲得由城市公安部門出具的外來人口的信息登記證明與入住外來人口相對應的出租房主的信息登記證明,以及與招收的外來人口相對應的用人單位的信息登記證明,才具有合法性。第二,加強外來人口管理辦法的宣傳,強調違法出租房屋和用人(只針對外來人口)行為的后果。地方政府在制定管理辦法時,應當有對這類違法行為進行嚴厲規(guī)定懲罰的。只有當出租房主和用人單位認為不值得去冒那么高風險時,才能從根本上規(guī)避各類擾亂公安部門的違法行為。第三,探索外來人口聚居區(qū)的社區(qū)化管理模式,開展各類就業(yè)培訓和宣傳教育活動。上述兩點的順利實施,能使地方政府較為全面地掌握外來人口的信息,這為外來人口聚居區(qū)的社區(qū)化管理提供了信息基礎。下一步,就利用政策優(yōu)惠或補貼等手段,引導各類培訓和咨詢機構開設面向外來人口的各類項目,為他們提供免費或低價的服務,逐步形成和完善外來人口的就業(yè)和教育服務體系。另一方面,通過外來人口的社會福利政策的實施,也能借