直接壓力行為與危害結(jié)果的競合食品監(jiān)管瀆職罪疑難問題探析

直接壓力行為與危害結(jié)果的競合食品監(jiān)管瀆職罪疑難問題探析

近年來，頻繁的食品安全事件引起了全社會的高度關(guān)注。我國刑法第九章“瀆職罪”已規(guī)定了適用于一般國家機(jī)關(guān)工作人員(包括負(fù)有食品監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員)的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪,也規(guī)定了適用于特殊國家機(jī)關(guān)工作人員的商檢徇私舞弊罪、商檢失職罪、動植物檢疫徇私舞弊罪、動植物檢疫失職罪、放縱制售偽劣商品犯罪行為罪、傳染病防治失職罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等罪名。但在司法實踐中,負(fù)有食品監(jiān)管責(zé)任的國家機(jī)關(guān)工作人員鮮有以該類罪名或其他罪名被追究刑事責(zé)任的,以致于產(chǎn)生了公眾誤以為的“食品安全究責(zé)‘刑不及官’”的不良影響。為此,《刑法修正案(八)》增設(shè)了食品監(jiān)管瀆職罪作為《刑法》第408條之一,專門針對食品監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪做出明確規(guī)定。食品監(jiān)管瀆職罪的設(shè)立,回應(yīng)了預(yù)防和打擊食品監(jiān)管瀆職犯罪的現(xiàn)實需求,體現(xiàn)了國家對社會民生的關(guān)注和重視,進(jìn)一步完善了食品安全監(jiān)管法律體系。但同時,有關(guān)食品監(jiān)管瀆職罪的疑難問題亦隨之出現(xiàn),本文擬就如何解決這些難題提出一己之見。一、職罪主體及責(zé)任主體《刑法修正案(八)》第49條規(guī)定,食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體是“負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員”。為了準(zhǔn)確界定食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體,首先有必要解決“食品安全監(jiān)督管理職責(zé)”的范圍。(一)關(guān)于法律責(zé)任根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)第一章“總則”的規(guī)定,擁有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的主體不僅包括國務(wù)院及其本級衛(wèi)生行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門等中央國家機(jī)關(guān),而且包括縣級以上人民政府及其本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門等地方國家機(jī)關(guān);其職責(zé)范圍不僅包括食品安全風(fēng)險監(jiān)測和評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)的確定,而且包括食品生產(chǎn)經(jīng)營、檢驗、進(jìn)出口以及安全事故處置等所有環(huán)節(jié)。但在該法第九章“法律責(zé)任”中,卻僅僅規(guī)定了部分監(jiān)督管理機(jī)關(guān)即縣級以上地方人民政府以及各級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的法律責(zé)任?！妒称钒踩ā返?5條規(guī)定:“違反本法規(guī)定,縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責(zé),本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會影響的,依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。違反本法規(guī)定,縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門不履行本法規(guī)定的職責(zé)或者濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的,依法對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記大過或者降級的處分;造成嚴(yán)重后果的,給予撤職或者開除的處分;其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職?！睋?jù)此,《食品安全法》對食品安全監(jiān)督管理責(zé)任的追究,僅限于縣級以上地方人民政府以及各級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門等食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)或部門中直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,國務(wù)院屬于中央政府而非“地方政府”,故國務(wù)院不需對食品安全監(jiān)督管理承擔(dān)法律責(zé)任。這樣的立法是否科學(xué)合理,顯然值得進(jìn)一步研究推敲。(二)食品監(jiān)管剽職罪不屬于政府中直接負(fù)責(zé)的評論員和其他直接直接責(zé)任人實踐中,當(dāng)發(fā)生重大食品安全事故后,通常是各級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門中直接負(fù)責(zé)的主管人員及其它直接責(zé)任人員引咎辭職或被免職直至承擔(dān)刑事責(zé)任,而縣級以上地方人民政府中直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,鮮有被追究刑事責(zé)任者,至多也就是所謂“引咎辭職”或被免職。而且,最高司法機(jī)關(guān)相關(guān)人士也認(rèn)為,食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體是相關(guān)負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門的國家機(jī)關(guān)工作人員,而不包括縣級以上地方人民政府中直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,“食品監(jiān)管瀆職罪是指負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門的國家機(jī)關(guān)工作人員,濫用職權(quán)或者玩忽職守,導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的行為”。2顯然,司法實踐中的做法以及最高司法機(jī)關(guān)相關(guān)人士的觀點,與《食品安全法》第5條、第95條的規(guī)定并不一致。(三)食品監(jiān)管損害賠償?shù)姆缸镏黧w《刑法》作為《食品安全法》的保障法,食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體,應(yīng)當(dāng)依據(jù)《食品安全法》關(guān)于負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)并承擔(dān)食品監(jiān)管瀆職責(zé)任的規(guī)定來確定。筆者認(rèn)為,上述司法實務(wù)部門和最高司法機(jī)關(guān)相關(guān)人士這種人為排除縣級以上地方人民政府中直接負(fù)責(zé)的的主管人員和其他直接責(zé)任人員成立食品監(jiān)管瀆職罪的觀點,并不正確且無法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《食品安全法》的規(guī)定來界定食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體。既然《食品安全法》第5條、第95條已經(jīng)規(guī)定了縣級以上地方人民政府負(fù)有負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作,并對其須就未履行職責(zé)導(dǎo)致本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴(yán)重社會影響的瀆職行為承擔(dān)責(zé)任做出了規(guī)定,那么作為保障法的《刑法》,自然應(yīng)當(dāng)將該類機(jī)關(guān)中的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員作為食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體,否則《食品安全法》第98條關(guān)于“違反本法規(guī)定,構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任”的規(guī)定將失去意義。因此,食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪主體應(yīng)當(dāng)包括兩類:其一,縣級以上各級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門中負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員;其二,縣級以上地方人民政府中直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。所謂“縣級以上地方人民政府”,應(yīng)當(dāng)是指縣政府到省政府的各級政府,具體言之,是指縣(市)、地(市)、省(直轄市、自治區(qū))的各級政府。這就意味著,至少理論上言之,從縣政府到省政府的各級政府中直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,均有可能成為本罪的主體。二、和參數(shù)化根據(jù)《刑法》第408條之一的規(guī)定,食品監(jiān)管瀆職罪的行為方式包括兩種:濫用職權(quán)和玩忽職守。食品監(jiān)管瀆職罪作為特殊國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪,被置于《刑法》“瀆職罪”一章,因此食品監(jiān)管瀆職罪中的“濫用職權(quán)和玩忽職守”與濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪或其他特定國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪中的“濫用職權(quán)和玩忽職守”屬于同一概念。(一)故意違規(guī)行為非法行為根據(jù)2006年7月26日最高人民檢察院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》的解釋,濫用職權(quán)罪中的“濫用職權(quán)”,是指“國家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán),違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項,或者違反規(guī)定處理公務(wù),致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為”。多數(shù)學(xué)者據(jù)此認(rèn)為,濫用職權(quán)的行為方式有超越職權(quán)和擅權(quán)妄為,進(jìn)而認(rèn)為濫用職權(quán)的行為方式只能是作為,“基于我國刑法與司法解釋的規(guī)定,濫用職權(quán)的法定行為方式應(yīng)為作為,實際中也主要表現(xiàn)為作為”,而且“不履行職責(zé)”已被規(guī)定為玩忽職守的表現(xiàn)形式之一。但也有學(xué)者提出不同意見,認(rèn)為:“行為人故意不履行自己的職責(zé),即表現(xiàn)為職務(wù)上的不作為……行為人完全可能利用其權(quán)力對其他人或單位利益的制約力,故意以不作為的方式,來達(dá)到與積極濫用職權(quán)行為一樣的目的……例如:某稅務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)人接群眾舉報,某私營企業(yè)主有大量偷稅行為,但是,因為該企業(yè)主是他的朋友,就把舉報信鎖在抽屜里,故意不安排人前去調(diào)查。該領(lǐng)導(dǎo)人故意不履行自己的職責(zé),已達(dá)到包庇其朋友的目的,不是以不作為的方式濫用了自己的職權(quán)嗎?”3筆者贊同第二種觀點,理由如下。第一,理論上,“違反規(guī)定處理公務(wù)”不限于擅權(quán)妄為,還應(yīng)包括故意不積極履行職責(zé),即不作為。換言之,多數(shù)情況下,“違反規(guī)定處理公務(wù)”表現(xiàn)為明知不應(yīng)當(dāng)實施某行為而出于某種不當(dāng)或非法目的故意實施了該行為,也包括明知應(yīng)當(dāng)實施某種行為而出于某種不當(dāng)或非法目的故意不予實施。第二,不可否認(rèn),實踐中存在著以不作為方式實施的、與作為方式實施的濫用職權(quán)行為同樣性質(zhì)的濫用職權(quán)行為。第三,雖然最高人民檢察院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》已將濫用職權(quán)和玩忽職守作了明確區(qū)分,將“不履行職責(zé)”作為玩忽職守罪的行為方式,但不履行職責(zé)的罪過類型有兩種,即故意和過失。玩忽職守罪中的“不履行職責(zé)”特指行為人在過失罪過支配下實施的瀆職行為,而不包括故意罪過支配下實施的瀆職行為。如果行為人是在故意的罪過支配下實施的瀆職行為,該行為應(yīng)屬濫用職權(quán)行為。上例中,某稅務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)人就是在故意的罪過支配下,故意不履行其職責(zé),故其構(gòu)成不作為形式的濫用職權(quán)罪。(二)“嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任,不履行或者不現(xiàn)履職行職責(zé)”的行為方式并不具有主觀方面的錯誤何謂玩忽職守?前引最高人民檢察院《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》對玩忽職守罪中的玩忽職守定義為“國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任,不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé),致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為”。能否據(jù)此認(rèn)為玩忽職守的行為方式只能是不作為,而不包括作為方式呢?在刑法學(xué)界,許多學(xué)者認(rèn)為,“嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任,不履行或者不認(rèn)真履行職責(zé)”體現(xiàn)了行為人態(tài)度上的消極,其行為方式只能是不作為。筆者認(rèn)為,這種觀點同樣是錯誤的。作為與不作為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),并非依據(jù)行為人在態(tài)度上的積極還是消極來判斷,而是以行為人是否有作為義務(wù)且能夠履行而不履行來判斷。在玩忽職守情況下,“不履行職責(zé)”的行為只能是不作為,但“不認(rèn)真履行職責(zé)”的行為方式就不只限于不作為?！安徽J(rèn)真履行職責(zé)”既不同于“不履行職責(zé)”,也不同于“認(rèn)真履行職責(zé)”,是介于作為和不作為之間、兼含二者的一種行為。而且,在實踐中,以作為方式實施的玩忽職守行為亦是客觀存在的。例如,某企業(yè)屬于重污染企業(yè),對當(dāng)?shù)厮丛斐晌廴?當(dāng)?shù)鼐用裣颦h(huán)保局反映,但環(huán)保局主觀認(rèn)為水源污染并不嚴(yán)重,而且該企業(yè)是當(dāng)?shù)丶{稅大戶,因此只是象征性尋訪,而并未進(jìn)行深入調(diào)查研究和抽樣化驗,導(dǎo)致當(dāng)?shù)鼐用?、牲畜大范圍中毒的重大環(huán)境污染事故發(fā)生。這種情況下,環(huán)保局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的作法就屬于在履行環(huán)境監(jiān)管職責(zé)時不認(rèn)真、不正確履行職責(zé)的玩忽職守行為。三、食品監(jiān)管土的觀點根據(jù)《刑法》第408條之一的規(guī)定,成立食品監(jiān)管瀆職罪必須滿足“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果的”條件。這就意味著,并未造成重大食品安全事故或者其他嚴(yán)重后果的瀆職行為尚屬于一般的濫用職權(quán)或玩忽職守,不能以犯罪論處,即食品監(jiān)管瀆職罪為結(jié)果犯。雖然我國傳統(tǒng)刑法理論認(rèn)為食品監(jiān)管瀆職罪為結(jié)果犯,但是理論界仍有不同意見。有學(xué)者從“風(fēng)險刑法”的角度提出“食品安全監(jiān)督瀆職犯罪可作為一種危險犯來認(rèn)定”,4其理由主要圍繞食品安全事故影響的“長期潛伏性”,認(rèn)為發(fā)生了食品安全問題,但短時間內(nèi)無法看到現(xiàn)實的“嚴(yán)重后果”,因此為滿足保護(hù)社會民生、打擊食品監(jiān)管瀆職犯罪的需要,將食品監(jiān)管瀆職罪規(guī)定為危險犯更為適宜。也有學(xué)者從大陸法系刑罰阻卻事由理論的角度出發(fā),認(rèn)為“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果”這一條件本身不屬于該罪的犯罪成立條件,而只是犯罪成立條件之外的客觀處罰條件,該條件是否具備,不影響食品監(jiān)管瀆職罪的成立。5筆者認(rèn)為,《刑法》第408條之一將“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果”規(guī)定為食品監(jiān)管瀆職罪成立的必要條件之一是正確的,理由如下。第一,在我國刑法理論背景下,食品監(jiān)管瀆職罪立法決定了該罪屬于結(jié)果犯。所謂客觀處罰條件,是大陸法系犯罪成立的第四個要件“可罰性”的要素之一(另一要素為“一身的處罰阻卻事由”),是對符合構(gòu)成要件該當(dāng)性且違法、有責(zé)的行為進(jìn)行補充以限制刑罰的客觀事由,是大陸法系犯罪論體系特有的刑法觀念,獨立于犯罪構(gòu)成要件而存在。在我國,不論是傳統(tǒng)刑法理論還是立法、司法實踐都未承認(rèn)該理論。食品監(jiān)管瀆職罪的成立以“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或者造成其他嚴(yán)重后果”為必要條件,說明該條件是食品監(jiān)管瀆職罪的犯罪成立條件,該條件具備與否直接關(guān)系著食品監(jiān)管瀆職罪是否成立。第二,將食品監(jiān)管瀆職罪規(guī)定為結(jié)果犯,符合刑法中一般瀆職犯罪和其他領(lǐng)域監(jiān)管瀆職犯罪的立法模式。食品監(jiān)管瀆職罪是瀆職犯罪在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的特定運用。在我國《刑法》第九章關(guān)于瀆職罪的規(guī)定中,不僅一般國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)管瀆職罪(如《刑法》第397條濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪),而且其他特定領(lǐng)域國家機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)管瀆職罪(如《刑法》第408條環(huán)境監(jiān)管失職罪),都無一例外地將“致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益受到重大損失”或者“導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故,致使公私財產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果”作為定罪的構(gòu)成要件之一。可見,將食品監(jiān)管瀆職罪設(shè)置為結(jié)果犯符合《刑法》分則中一般瀆職犯罪和其他領(lǐng)域監(jiān)管瀆職犯罪的立法模式。第三,長期“潛伏”的食品安全隱患可以包括在“其他嚴(yán)重后果”之中。食品監(jiān)管瀆職罪中的“其他嚴(yán)重后果”是類似于“重大食品安全事故”的。重大食品安全事故屬于“嚴(yán)重后果”之一,但不能因為重大食品安全事故是客觀現(xiàn)實的結(jié)果,就認(rèn)為“其他嚴(yán)重后果”都必須具備現(xiàn)實性。長期“潛伏”的食品安全隱患往往是可以通過科學(xué)技術(shù)手段或?qū)嵺`經(jīng)驗進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)判的,是一種客觀存在的、現(xiàn)實的“危險”。而無法監(jiān)測、預(yù)判的食品安全隱患是無法判斷其“重大”與否的,更無法認(rèn)定其是否成立食品監(jiān)管瀆職罪。第四,“風(fēng)險刑法”的宗旨并非盲目將法益保護(hù)早期化,而是追求風(fēng)險刑法和刑法謙抑的統(tǒng)一。進(jìn)入工業(yè)社會以來,為了保護(hù)社會公共利益,避免危害結(jié)果發(fā)生后損失的無法挽回,越來越多的立法將法益保護(hù)提前至風(fēng)險或危險的出現(xiàn),如非法持有槍支罪和醉酒型危險駕駛罪等。這種立法符合現(xiàn)代刑法“法益保護(hù)”的宗旨。但是,“不當(dāng)?shù)摹狈ㄒ姹Ｗo(hù)早期化,也存在擴(kuò)大刑法干預(yù)范圍、違反刑法謙抑性原則的傾向。正如馬克昌教授在生前最后一堂課中所講:“風(fēng)險刑法不能只強(qiáng)調(diào)危險,還要考慮危險到什么程度才入罪,不要讓刑法過于提前界入,而應(yīng)盡量加以限制,以實現(xiàn)兩者(風(fēng)險刑法和刑法謙抑)之間的平衡?！?誠然,將食品監(jiān)管瀆職罪規(guī)定為危險犯,可以避免公共財產(chǎn)、國家和社會公眾利益“可能”遭受的損失;但同時也導(dǎo)致負(fù)有食品監(jiān)管職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員為其并不具有“確定”社會危害性的行為承擔(dān)了刑事責(zé)任,這將無疑侵犯該類人員的合法權(quán)益。四、觀要件之一的因果關(guān)系在明晰食品監(jiān)管瀆職罪為結(jié)果犯后,作為結(jié)果犯構(gòu)成必備的客觀要件之一的因果關(guān)系的判斷尤為重要。因果關(guān)系是實施犯罪并造成危害結(jié)果的行為人承擔(dān)刑事責(zé)任的客觀基礎(chǔ),其有無及類型直接關(guān)系著成立犯罪的主體范圍以及行為人承擔(dān)刑事責(zé)任的大小。(一)直接責(zé)任人應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任在食品監(jiān)管領(lǐng)域,直接責(zé)任人員的瀆職行為是否構(gòu)成犯罪,要看瀆職行為與“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或造成其他嚴(yán)重后果”之間是否具有因果關(guān)系。但是,由于我國食品監(jiān)管鏈條長、環(huán)節(jié)多,存在政出多門、職責(zé)不清、聯(lián)合執(zhí)法、銜接不暢等問題,導(dǎo)致瀆職行為與造成的嚴(yán)重危害結(jié)果之間的因果關(guān)系呈現(xiàn)出“復(fù)雜性”:有必然因果關(guān)系,也有偶然因果關(guān)系;有直接原因,也有間接原因;有主要原因,也有次要原因。因此,實踐中,在具體認(rèn)定直接責(zé)任人員承擔(dān)食品監(jiān)管瀆職罪刑事責(zé)任時難度很大。筆者認(rèn)為,直接責(zé)任人員作為食品監(jiān)管一線的具體工作人員,在追究其瀆職行為的責(zé)任時,必須嚴(yán)格區(qū)分瀆職行為與造成的嚴(yán)重危害結(jié)果之間因果關(guān)系的類型;如果屬于間接或偶然的因果關(guān)系,直接責(zé)任人員“一般不構(gòu)成濫用職權(quán)罪,而是屬于一般工作上的錯誤問題,應(yīng)由行政主管部門處理”;7直接責(zé)任人員構(gòu)成該罪且應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的,僅限于瀆職行為與造成的嚴(yán)重危害結(jié)果之間有直接或必然因果關(guān)系的情形;換言之,所有與嚴(yán)重危害結(jié)果之間存在直接或必然因果關(guān)系的瀆職行為均應(yīng)追究直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任,而不限于“源頭”監(jiān)管機(jī)關(guān)。在2011年發(fā)生在河南省內(nèi)的養(yǎng)豬戶添加違禁藥“瘦肉精”并將“健美豬”流入市場的惡性食品安全案件中作為直接參與“瘦肉精”研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、使用的多名被告人,分別被以危險方法危害公共安全罪判處有期徒刑9年至“死緩”等刑罰;作為“瘦肉精”源頭監(jiān)管者的動物防疫檢疫中心站工作人員等相關(guān)直接責(zé)任人員被以玩忽職守罪等罪名定罪處罰。一審宣判后,被告人均提出上訴,2011年8月10日下午,河南省高級人民法院和焦作市中級人民法院均依法駁回上訴人的上訴,維持原判。本案中,作為“瘦肉精”“源頭”監(jiān)管的動物防疫檢疫中心站工作人員被以玩忽職守罪追究刑事責(zé)任,而包括商務(wù)、工商、質(zhì)檢、公安等部門在內(nèi)的其他監(jiān)管部門都平安無事。8動物防疫檢疫中心站工作人員的玩忽職守行為與瘦肉精重大食品安全事故之間存在直接的、必然的因果關(guān)系,正是他們的疏于監(jiān)管、未認(rèn)真履行職責(zé),導(dǎo)致“瘦肉精”被肆無忌憚地研發(fā)、生產(chǎn)、銷售、使用和流通,故由該類人員承擔(dān)玩忽職守罪的刑事責(zé)任是正當(dāng)?shù)摹Ｒ舱浅鲇谶@種考慮,司法機(jī)關(guān)只對“源頭”監(jiān)管機(jī)關(guān)的具體工作人員定罪判刑。但存在疑問的是,為何包括商務(wù)、工商、質(zhì)檢、公安等部門(以下簡稱“非源頭”監(jiān)管機(jī)關(guān))在內(nèi)的其他監(jiān)管部門的相關(guān)工作人員未被追究刑事責(zé)任呢?筆者認(rèn)為,“非源頭”監(jiān)管機(jī)關(guān)的相關(guān)責(zé)任人員同樣應(yīng)當(dāng)被追究瀆職犯罪的刑事責(zé)任。因為,這些“非源頭”監(jiān)管機(jī)關(guān)同樣負(fù)有食品監(jiān)督管理職責(zé),它們依職責(zé)分工,對包括養(yǎng)殖、屠宰、流通、銷售以及相關(guān)案件偵破等進(jìn)行多環(huán)節(jié)、多層次的監(jiān)管,應(yīng)該足以預(yù)防和控制“瘦肉精”事件的發(fā)生;即使“源頭”監(jiān)管機(jī)關(guān)監(jiān)管不到位或監(jiān)管失職,只要其他監(jiān)管機(jī)關(guān)或部門都能認(rèn)真履行其職責(zé),嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)、安全關(guān),同樣可以避免“瘦肉精”事件的態(tài)勢惡化。從刑法因果關(guān)系的角度來講,上述所謂“非源頭”監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管瀆職與“瘦肉精”事件發(fā)生及惡化之間同樣存在直接或者必然的因果關(guān)系,同樣應(yīng)當(dāng)被追究食品監(jiān)管瀆職的刑事責(zé)任。(二)直接或必然或必然因果關(guān)系如上所述,直接責(zé)任人員是食品監(jiān)管的具體工作人員,故追究其食品監(jiān)管瀆職罪的刑事責(zé)任以其瀆職行為與造成的嚴(yán)重危害結(jié)果之間存在“直接或必然”因果關(guān)系為前提;而在直接負(fù)責(zé)的主管人員和直接責(zé)任人員均存在濫用職權(quán)或玩忽職守的情況下,導(dǎo)致嚴(yán)重危害結(jié)果發(fā)生的直接或必然的原因是直接責(zé)任人員的瀆職行為,主管人員的瀆職行為通過直接責(zé)任人員瀆職行為的具體實施發(fā)揮作用,因此追究主管人員食品監(jiān)管瀆職犯罪的刑事責(zé)任,不以其瀆職行為與造成的危害結(jié)果之間存在“直接或必然”因果關(guān)系為必要條件,只要存在間接或偶然的因果關(guān)系即可。五、主觀過失與行為方式根據(jù)《刑法》第408條之一的規(guī)定,雖然食品監(jiān)管濫用職權(quán)行為和食品監(jiān)管玩忽職守行為均可構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪,濫用職權(quán)和玩忽職守的區(qū)分已經(jīng)不再影響食品監(jiān)管瀆職罪罪名的認(rèn)定,但故意和過失的區(qū)分,直接關(guān)系著行為人刑事責(zé)任大小的確定及承擔(dān)。根據(jù)《刑法修正案(八)》對食品監(jiān)管瀆職罪的規(guī)定,該罪的主觀罪過既包括故意,也包括過失。這是由該罪的兩種行為方式?jīng)Q定的。如上所述,食品監(jiān)管瀆職罪的行為方式包括濫用職權(quán)行為和玩忽職守行為。根據(jù)我國刑法學(xué)界的通說,濫用職權(quán)行為人的罪過形式只能是故意,玩忽職守行為人的罪過形式只能是過失。因此,某種程度上,故意和過失的區(qū)分即意味著濫用職權(quán)和玩忽職守的區(qū)分。(一)故意的責(zé)任形式根據(jù)我國傳統(tǒng)刑法理論及現(xiàn)行刑法,故意和過失的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是行為人對其所實施的危害社會的行為可能造成的危害結(jié)果所持的心理態(tài)度。玩忽職守罪的罪過形式是過失,既包括疏忽大意的過失,也包括過于自信的過失,這一點已得到理論界和實務(wù)界的認(rèn)可。存在爭議的是濫用職權(quán)行為的罪過形式。學(xué)者們對間接故意可以作為濫用職權(quán)行為人的罪過形式亦基本達(dá)成一致意見。但濫用職權(quán)行為人是否可能存在直接故意的罪過形式?有學(xué)者認(rèn)為“濫用職權(quán)罪的罪過形式只能是間接故意”;9也有學(xué)者認(rèn)為,“濫用職權(quán)罪的責(zé)任形式應(yīng)為故意,包括直接故意與間接故意”。10筆者同意第二種觀點,理由如下。第一,直接故意形式的濫用職權(quán)行為是客觀存在的。在濫用職權(quán)情況下,行為人對其濫用職權(quán)的行為是明知的,對其濫用職權(quán)行為可能導(dǎo)致的國家和人民利益的損失,多數(shù)存在放任的意志狀態(tài),但也可能存在希望的意志狀態(tài)。具體到食品監(jiān)管瀆職犯罪領(lǐng)域,在某些情況下,行為人對其因徇私舞弊而濫用職權(quán),“必然”導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或發(fā)生其他嚴(yán)重后果是明知的,但其為了徇私利、私情而置損害后果于不顧,已不符合間接故意要求的“放任”的“意志因素”要求,因為放任心理只能建立在預(yù)見到事物發(fā)展客觀的多種可能性和不固定性的基礎(chǔ)之上。當(dāng)危害結(jié)果的發(fā)生成為一種必然,而且行為人對此有明確認(rèn)識時,行為人的主觀罪過就只能是直接故意。第二,否定直接故意的濫用職權(quán)行為違反了刑法學(xué)基本理論,并且在解釋論上也是行不通的。根據(jù)刑法學(xué)基本理論,凡是由間接故意可以構(gòu)成的犯罪,就必然肯定直接故意也可構(gòu)成該罪,而不存在只能由間接故意構(gòu)成而不可能有直接故意構(gòu)成的犯罪,否則會導(dǎo)致解釋論上的荒謬的結(jié)論。具體而言,“如果說濫用職權(quán)只能出于間接故意,那就意味著對直接故意的濫用職權(quán)行為,或者宣告無罪或者以其他犯罪論處,這有悖于直接故意與間接故意的統(tǒng)一性。在我國刑法上,不可能也不應(yīng)該出現(xiàn)間接故意時成立犯罪,直接故意時無罪或者成立彼罪的現(xiàn)象”;11而且,“從事物發(fā)展的屬性和人們認(rèn)識世界的規(guī)律來看,對于同一現(xiàn)象,如果存在人們能夠認(rèn)識到它可能發(fā)生的情形,就肯定也存在人們認(rèn)識到它必然發(fā)生的情形”。12(二)過失的責(zé)任認(rèn)定如前所述,食品監(jiān)管瀆職罪的主觀罪過形式包括故意和過失。在故意罪過形式下,只要能判明監(jiān)管主體已經(jīng)預(yù)見到自己的瀆職行為必然或可能導(dǎo)致重大食品安全事故或發(fā)生其他嚴(yán)重后果,而希望或放任該結(jié)果的發(fā)生,即可對該行為人追究刑事責(zé)任;在過失情況下,直接責(zé)任人員的過失認(rèn)定亦比較清晰。存在爭議的是,在過失罪過形式下,如何確定食品監(jiān)管直接負(fù)責(zé)的主管人員主觀上存在過失,以及達(dá)到什么程度方可從刑法層面追究該主管人員的刑事責(zé)任,這就關(guān)涉到監(jiān)督、管理者過失罪過的認(rèn)定。1.監(jiān)督、管理者過失。在結(jié)果回避義務(wù)目前,大陸法系國家一般通過“監(jiān)督、管理過失理論”(簡稱監(jiān)督過失理論)來認(rèn)定監(jiān)管人(監(jiān)督管理人的簡稱)的過失責(zé)任。監(jiān)督過失,包括狹義的監(jiān)督過失和廣義的監(jiān)督過失。狹義的監(jiān)督過失,又稱“間接防止型”,指“處在對于引起結(jié)果的直接行為人之過失行為應(yīng)該予以防止的立場上的監(jiān)督者過失的事例”;13廣義的監(jiān)督過失,包括狹義的監(jiān)督過失和管理過失。所謂管理過失,又稱“直接介入型”,指“處在應(yīng)該為了防止結(jié)果發(fā)生進(jìn)行物的、人的配備立場上的管理者過失的事例”。14在(廣義)監(jiān)督過失理論出現(xiàn)之前,大陸法系國家先后出現(xiàn)了舊過失論和新過失論、超新過失論等過失理論。舊過失論以結(jié)果無價值論為基礎(chǔ),從“違法是客觀的,責(zé)任是主觀的”角度出發(fā),重視結(jié)果預(yù)見義務(wù),認(rèn)為過失只是精神的懈怠,是一種不注意的心理態(tài)度,只要行為人對發(fā)生的結(jié)果具有預(yù)見可能性就成立過失。由于舊過失論僅僅將過失作為責(zé)任問題,有“過失責(zé)任接近于結(jié)果責(zé)任”之嫌,導(dǎo)致無限擴(kuò)大了過失犯的處罰范圍,于是新過失論應(yīng)運而生。新過失論在舊過失論將過失責(zé)任作為責(zé)任問題的基礎(chǔ)上,又將過失作為構(gòu)成要件符合性和違法性問題(結(jié)果預(yù)見義務(wù)違反是責(zé)任要素,結(jié)果回避義務(wù)是構(gòu)成要件該當(dāng)性的要件),認(rèn)為注意義務(wù)的核心是結(jié)果回避義務(wù),認(rèn)為行為人即使對結(jié)果有預(yù)見可能性,但如果履行了結(jié)果回避義務(wù),就不成立過失犯。同時,在新過失理論下,“通過信賴原則和被允許的危險理論來限制過失犯的成立范圍的同時,又以監(jiān)督過失來擴(kuò)大過失犯的成立范圍”。15由于該說不僅著眼于作為心理狀態(tài)的過失,而且著眼于行為的側(cè)面,已成為大陸法系國家占據(jù)統(tǒng)治地位的過失理論。進(jìn)入20世紀(jì)中期,將預(yù)見可能性僅僅理解為自己行為與結(jié)果之間的基本因果關(guān)系,已無法解決大量出現(xiàn)的公害犯罪的行為人的刑事責(zé)任。于是,日本法院率先以判例的形式肯定了“超新過失論”,即行為人的預(yù)見可能性并不要求具體的預(yù)見,僅有模糊的危懼感、不安感就行了。但是由于該學(xué)說不要求結(jié)果的預(yù)見可能性這一點違反了責(zé)任主義,該判例并未得到普遍接受,甚至在以后的判例中被明確廢除。在我國,并無“監(jiān)督、管理者過失”的專門理論,監(jiān)督、管理者過失的認(rèn)定依據(jù)與一般主體過失的認(rèn)定依據(jù)是一致的,即《刑法》第15條第1款“應(yīng)當(dāng)預(yù)見自己的行為可能發(fā)生危害社會的結(jié)果,因為疏忽大意而沒有預(yù)見,或者已經(jīng)預(yù)見而輕信能夠避免,以致發(fā)生這種結(jié)果的,是過失犯罪”的規(guī)定。我國傳統(tǒng)的過失犯理論是以結(jié)果預(yù)見可能性為基礎(chǔ)的,類似于大陸法系國家的舊過失理論,因此對于強(qiáng)調(diào)結(jié)果回避義務(wù)的監(jiān)督、管理者的過失,該理論無法解釋。換言之,目前,依據(jù)我國刑法懲罰監(jiān)督管理者過失瀆職行為尚缺乏科學(xué)可行的理論根據(jù)。大陸法系國家對該問題的研究已經(jīng)比較成熟,已經(jīng)通過判例形式肯定了(廣義)監(jiān)督過失理論。近些年,我國學(xué)者開始借鑒并逐步引進(jìn)該理論展開研究和討論。但是,由于沒有對監(jiān)督過失理論的全面深入的把握,實踐中出現(xiàn)了對監(jiān)督過失理論的誤讀以及錯誤使用監(jiān)督過失概念的現(xiàn)象。有學(xué)者就認(rèn)為食品安全監(jiān)管刑事責(zé)任的基礎(chǔ)是監(jiān)督過失理論;16而且最高司法機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問時也曾使用“監(jiān)督過失”來描述國家機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)監(jiān)管瀆職罪刑事責(zé)任的依據(jù),“有監(jiān)管職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員不履行監(jiān)管責(zé)任就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督過失的責(zé)任”。17筆者認(rèn)為,我國理論界和實務(wù)界引進(jìn)大陸法系“監(jiān)督過失”理論時應(yīng)注意以下兩點。第一,“監(jiān)督、管理過失”性質(zhì)上屬于特殊主體的“過失”。如上所述,監(jiān)督、管理過失是處在監(jiān)督者、管理者地位的人的過失責(zé)任,是與直接責(zé)任人員過失責(zé)任相對應(yīng)的概念。而根據(jù)我國刑法關(guān)于食品監(jiān)管瀆職罪的規(guī)定,食品監(jiān)管瀆職行為人不僅包括處于監(jiān)督者、管理者地位的直接負(fù)責(zé)的主管人員,而且包括直接責(zé)任人員;其不履行監(jiān)管職責(zé)時的主觀罪過不僅包括過失,還包括故意(如上分析,行為人濫用職權(quán)時的罪過形式即為故意)?？梢?大陸法系的監(jiān)督過失理論并不解決行為人故意罪過形式的認(rèn)定。因此,不論是從監(jiān)督過失主體的特殊性還是從監(jiān)督主體罪過形式的特殊性來看,認(rèn)為“有監(jiān)管職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員不履行監(jiān)管責(zé)任就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)監(jiān)督過失的責(zé)任”或者“認(rèn)為食品安全監(jiān)管刑事責(zé)任的基礎(chǔ)是監(jiān)督過失理論”的觀點是存有疑問的。第二,“監(jiān)督、管理過失”在本質(zhì)上屬于過失競合。所謂過失競合,是指復(fù)數(shù)行為人的過失發(fā)生競合導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生的情形,即“存在著直接引起了結(jié)果的行為人,且是因該行為者的過失行為導(dǎo)致了結(jié)果的發(fā)生,所以對于處在應(yīng)該監(jiān)督直接行為者立場的監(jiān)督者來說,為了肯定其對于結(jié)果的預(yù)見可能性,有必要要求其可能預(yù)見到直接行為者的過失行為”。18監(jiān)督、管理者承擔(dān)監(jiān)督過失責(zé)任以其與直接責(zé)任人員之間存在監(jiān)督者和被監(jiān)督者的上下級關(guān)系,以及通過直接責(zé)任人員這一中介過失導(dǎo)致法益侵害為前提。而在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域,存在監(jiān)督者和被監(jiān)督者的上下級關(guān)系的是負(fù)有食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的上下級國家機(jī)關(guān)工作人員,而非食品安全監(jiān)管主體與導(dǎo)致發(fā)生食品安全事故的“黑心商人或企業(yè)”。因此,“監(jiān)督過失”理論解決的是食品安全監(jiān)管的直接負(fù)責(zé)的主管人員因過失而未盡監(jiān)督義務(wù),對具體負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管的直接責(zé)任人員因玩忽職守(過失)導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或發(fā)生其他嚴(yán)重后果時的責(zé)任承擔(dān)問題。從這個層面上看,“監(jiān)管人員不履行監(jiān)管職責(zé)就應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督過失責(zé)任”的認(rèn)識也是不準(zhǔn)確的。2.監(jiān)督者對直接行為人有實施過失的“n“管理過失”是專門針對“企業(yè)等的管理體制不完備本身直接地是事故的原因”的情形,在食品監(jiān)管瀆職罪情況下基本不會出現(xiàn),因此在此不對“管理過失”的認(rèn)定規(guī)則進(jìn)行詳述。與食品安全監(jiān)管瀆職聯(lián)系緊密的是“監(jiān)督過失”理論,即食品監(jiān)管直接負(fù)責(zé)的主管人員的過失認(rèn)定。對此,日本刑法理論亦存在不同認(rèn)識,如大塚仁教授認(rèn)為:“應(yīng)該承認(rèn)的監(jiān)督過失的范圍,在具體的案件中雖然有些相當(dāng)細(xì)微的不同,但是,大致來說,在最后的現(xiàn)場工作人員所犯過失行為的性質(zhì)包含著侵害多數(shù)被害人的生命和身體等重大法益的高度危險性,而且,現(xiàn)實發(fā)生的法益侵害很大時,按其程度,就可以看出也必須及于相關(guān)組織的上位者這種關(guān)系……在論及監(jiān)督過失時雖然也能承認(rèn)信賴原則的適用,信賴下位者的被監(jiān)督者,但是,另一方面,作為上司,又應(yīng)該監(jiān)督部下的行動,使其不發(fā)生錯誤。所以,可以說存在使信賴原則的適用受到制約的一面,特別是當(dāng)部下?lián)?dāng)?shù)墓ぷ靼鴮θ说纳蜕眢w的高度危險或部下不具有充分的能力時”;19而山口厚教授認(rèn)為:“就監(jiān)督過失的事例而言……為了肯定其對于結(jié)果的預(yù)見可能性,有必要要求其可能預(yù)見到直接行為人的過失行為?？墒?通常,由于預(yù)料到直接行為人會作出適當(dāng)?shù)男袨?所以,肯定這種預(yù)見可能性是有困難的。為了肯定監(jiān)督者對于直接行為人的過失行為具有預(yù)見可能性,必須是能夠預(yù)見到直接行為人有實施過失行為的征兆。”20雖然上述兩種觀點提出了不同的監(jiān)督過失的認(rèn)定規(guī)則,但二者都是以在監(jiān)督過失情況下限制信賴原則的適用為出發(fā)點,區(qū)別僅在于:前者從客觀上強(qiáng)調(diào)當(dāng)被監(jiān)督者工作能力不充分或擔(dān)當(dāng)工作性質(zhì)特殊(即包含著對人的生命和身體的高度危險)時就可以認(rèn)定監(jiān)督者(即上司)的監(jiān)督過失責(zé)任;后者是在限制信賴原則適用時,仍強(qiáng)調(diào)監(jiān)督者主觀上必須能夠預(yù)見到直接行為人有實施過失行為的“征兆”。筆者認(rèn)為,第一種觀點提出的在特殊情況下,不考慮監(jiān)督者預(yù)見可能性而通過被監(jiān)督者情狀來推斷監(jiān)督者過失的存在,是可取的;但認(rèn)為一般情況下不能限制信賴原則的適用,不存在追究監(jiān)督者監(jiān)督過失責(zé)任的可能性,這種論斷則難以成立。因為不論是一般情況還是特殊情況,只存在對監(jiān)督者“預(yù)見可能性”要求程度的不同而對監(jiān)督過失的認(rèn)定規(guī)則不同,但不能否認(rèn)監(jiān)督過失的成立。第二種觀點以要求監(jiān)督者預(yù)見到直接行為人有實施過失行為的“征兆”為標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)將存在預(yù)見可能性作為認(rèn)定過失成立的前提,這是責(zé)任主義的應(yīng)有之義。但其過分強(qiáng)調(diào)監(jiān)督者對被監(jiān)督者實施過失行為的“征兆”的預(yù)見可能性,又將導(dǎo)致信賴原則的無限制的不合理適用,特別是當(dāng)被監(jiān)督者工作性質(zhì)特殊且導(dǎo)致法益侵害結(jié)果較重的場合。筆者認(rèn)為,無論單獨采用上述何種標(biāo)準(zhǔn)都無法真正妥善解決實踐中形形色色的監(jiān)管者的刑事責(zé)任;但上述兩種觀點恰恰提供了兩種對待因監(jiān)督過失所導(dǎo)致的嚴(yán)重程度不同的法益侵害時的處理思路。筆者認(rèn)為,上述兩種思路的融合是監(jiān)督過失認(rèn)定規(guī)則確立的有效途徑:在一般情況下,當(dāng)被監(jiān)督者過失導(dǎo)致法益侵害結(jié)果較輕時,要追究監(jiān)管者監(jiān)督過失的刑事責(zé)任仍應(yīng)堅持“預(yù)見可能性”標(biāo)準(zhǔn),即監(jiān)管者必須能預(yù)見到被監(jiān)督者有實施過失行為的征兆;在特殊情況下,當(dāng)被監(jiān)督者過失導(dǎo)致法益侵害結(jié)果較重,以及被監(jiān)督者個人情況及工作性質(zhì)特殊時(如大塚仁教授所說的“被監(jiān)督者工作能力不充分或擔(dān)當(dāng)工作包含著對人的生命和身體的高度危險”),即可直接決定監(jiān)管者的監(jiān)督過失責(zé)任。食品監(jiān)管瀆職罪即屬于該“特殊情況”。根據(jù)《刑法修正案(八)》的規(guī)定,構(gòu)成食品監(jiān)管瀆職罪的結(jié)果要件是“導(dǎo)致發(fā)生重大食品安全事故或發(fā)生其他嚴(yán)重后果”,只有達(dá)到“重大”或“嚴(yán)重”的程度,才有可能構(gòu)成犯罪;而且,由于食品安全事故直接危及和損害廣大人民群眾的