論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意

論土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意

一、土地承包經(jīng)營法的限制與承包商同意1(一)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制的法律探討土地承包經(jīng)營法“穩(wěn)定完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的多層次土地承包經(jīng)營體系，為農(nóng)民提供長期保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定”2。通過對以往相關(guān)研究的梳理,可以說,對于土地承包經(jīng)營權(quán)的法律研究,重點集中在三個問題上:第一,土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)3;第二,土地征收時如何保護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益;第三,對土地承包經(jīng)營權(quán)是否要進(jìn)行限制以及如何限制。隨著《物權(quán)法》的頒布,土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)以及土地征收時對土地承包經(jīng)營權(quán)人的保護(hù)這兩個問題已經(jīng)得到了解決。在《物權(quán)法》中,“土地承包經(jīng)營權(quán)”是第十一章的標(biāo)題,規(guī)定在第三編用益物權(quán)之下。至此,土地承包承包權(quán)的性質(zhì)為物權(quán),至少在法律層面上已經(jīng)得到了確定。4根據(jù)《物權(quán)法》第121、132條與第42條的規(guī)定,征收補償費的受益主體由集體土地的所有人擴張至土地承包經(jīng)營權(quán)人,土地承包經(jīng)營權(quán)人取得征收土地的補償請求權(quán)。5土地承包經(jīng)營權(quán)的限制包括權(quán)利期限的限制6、土地用途的限制7、承包期內(nèi)調(diào)整和收回承包地的限制8以及流轉(zhuǎn)限制等。在這些限制中,流轉(zhuǎn)限制尤為值得關(guān)注。法律、法規(guī)對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定,主要集中于以下幾個方面:第一,是否允許流轉(zhuǎn);第二,流轉(zhuǎn)可以采取哪些方式;第三,對于流轉(zhuǎn)收益是否需要限制;第四,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是否需要經(jīng)過發(fā)包方的同意?，F(xiàn)行法律已經(jīng)允許了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),流轉(zhuǎn)可以采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等方式;9現(xiàn)行法律明確規(guī)定“流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有”,10對于流轉(zhuǎn)收益已經(jīng)沒有限制;同時,現(xiàn)行法律對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)還規(guī)定了一些限制,例如受讓方必須要具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途不得改變、流轉(zhuǎn)期限、本集體經(jīng)濟組織成員享有在同等條件下的優(yōu)先權(quán)等。在這些限制中,變化最為劇烈且目前已經(jīng)成為爭議焦點的是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意這個限制。11(二)從法政策層面的觀點看,法律目的是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制的理論所蘊含的發(fā)包方發(fā)包方發(fā)包方發(fā)包方發(fā)包方發(fā)包方主觀意識和目的意識物權(quán)法的一個基本原則是可轉(zhuǎn)讓性。因而,原則上,物權(quán)具有可轉(zhuǎn)讓性。12既然是物權(quán),那么,土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)似乎是當(dāng)然的。然而,從允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)伊始,在法律上,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)就存在著發(fā)包方同意這樣一種限制。如何證成發(fā)包方同意這樣一種規(guī)范性限制,需要搭建起妥適的闡釋框架。這個闡釋框架,可以是法構(gòu)造上的——從法構(gòu)造的層面對發(fā)包方同意進(jìn)行解釋,也可以是法政策上的——從法政策的層面對發(fā)包方同意進(jìn)行分析。學(xué)者們對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)包方同意的研究,大致是圍繞著這兩個層面展開的。本文所謂的法構(gòu)造闡釋,是在法體系內(nèi)部對于規(guī)范的證成,這類似于19世紀(jì)德國法學(xué)家溫德沙伊德的立場,“倫理方面、政治方面與國民經(jīng)濟方面的斟酌不是法學(xué)家的事情”,13僅僅是從法體系內(nèi)部對于一個規(guī)范進(jìn)行證成,類似于解釋論的立場。而法政策闡釋是從法體系之外對法規(guī)范進(jìn)行證成,這更類似于19世紀(jì)德國法學(xué)家薩維尼的立場:“優(yōu)秀理論者的理論必須通過對于所有法律交往的完全、徹底的直觀而生機勃勃;所有實際生活中的倫理宗教方面、政治方面、國民經(jīng)濟方面必須呈現(xiàn)在他眼前?！?4這類似于立法論的立場。實際上,法構(gòu)造闡釋和法政策闡釋是相互聯(lián)系在一起的,法政策闡釋的結(jié)論可以在法構(gòu)造闡釋中作為“法律目的”因素而對法規(guī)范的解釋和適用發(fā)揮作用。具體到發(fā)包方同意這個限制條件,在法構(gòu)造的層面,有一種贊同以發(fā)包方同意作為土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)限制的觀點認(rèn)為,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是一種債權(quán)債務(wù)的概括轉(zhuǎn)移,應(yīng)適用《合同法》第88條規(guī)定。15而反對將發(fā)包方同意作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制之觀點,則以土地承包經(jīng)營權(quán)之物權(quán)性這一法構(gòu)造主張:土地承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)性,物權(quán)的流轉(zhuǎn)是不需要作為所有權(quán)人的發(fā)包方的同意的,16因為“債權(quán)的轉(zhuǎn)讓有一定的限制,而物權(quán)的轉(zhuǎn)讓則一般沒有限制”,這是債權(quán)與物權(quán)的主要區(qū)別之一。17從法政策的層面對發(fā)包方同意進(jìn)行的研究,是圍繞農(nóng)村土地的價值目標(biāo)展開的。在中國現(xiàn)階段,農(nóng)村土地既具有保障性,又具有經(jīng)濟性。在這二者之中,蘊含了“生存”和“發(fā)展”兩個價值目標(biāo)。這兩個價值目標(biāo),既有統(tǒng)一的一面,又有沖突的一面。在農(nóng)村土地使用和收益的方面,“承包人經(jīng)營自主權(quán)的增強過程,也是土地的社會保障性得以有效發(fā)揮的過程”,這兩個價值目標(biāo)達(dá)到了統(tǒng)一。18在這個統(tǒng)一的過程中,土地的經(jīng)濟性目標(biāo)往往是隱而不顯的,這就致使人們往往只看到了土地的保障性。但土地的承包經(jīng)營權(quán)一旦流轉(zhuǎn)起來,這兩個價值目標(biāo)卻存在著沖突的關(guān)系,而這種沖突關(guān)系最明顯地表現(xiàn)于流轉(zhuǎn)中發(fā)包方同意這個限制之上。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中,涉及到“生存”和“發(fā)展”的價值目標(biāo)選擇與協(xié)調(diào)問題。贊同發(fā)包方同意對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之限制的觀點認(rèn)為,之所以規(guī)定發(fā)包方同意這個限制是為了防止承包人輕易流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)而喪失生活保障。19反對將發(fā)包方同意作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限制者認(rèn)為,土地承包經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是有助于土地規(guī)模效應(yīng)的發(fā)揮和提高生產(chǎn)效率的。20在法政策層面,對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是否以發(fā)包方同意作為限制,還必然蘊含著目的(價值選擇)以及目的和手段(具體規(guī)則)對應(yīng)關(guān)系的確定問題。比如,反對發(fā)包方同意限制土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)者,認(rèn)為此種限制并非是達(dá)致土地保障性目標(biāo)的合適手段。21這一主張就涉及到目標(biāo)與手段的對應(yīng)關(guān)系問題。上述圍繞發(fā)包方同意展開的研究具有非常重要的價值。但是,一些疑問仍然存在:發(fā)包方同意能否在法構(gòu)造上得到妥當(dāng)?shù)慕忉?發(fā)包方同意這個限制背后的目標(biāo)是土地的保障性目標(biāo)嗎?如果是,目標(biāo)和手段之間具有對應(yīng)性關(guān)系嗎?如果不是,這個目標(biāo)又是什么呢?(三)土地承包經(jīng)營權(quán)與法律目的的關(guān)系基于這些問題,在分析發(fā)包方同意的規(guī)范變遷、法構(gòu)造解釋與保障性基礎(chǔ)問題的基礎(chǔ)上,本文試圖在法政策的闡述中采取一種治理的視角,將對法律的思考與對治理的思考結(jié)合起來,對發(fā)包方同意問題進(jìn)行考察?，F(xiàn)有的研究少有從治理的視角出發(fā)的。實際上,法律和治理本來就具有非常密切的關(guān)系,尤其在土地領(lǐng)域更是如此,這一點決定了本文立論時所采用的視角。多一種研究的視角,或許對改變“貌似活躍,但在法學(xué)領(lǐng)域只能夠仍屬孱弱環(huán)節(jié)”22的農(nóng)地制度研究有些助益。20世紀(jì)80年代的中國農(nóng)村經(jīng)濟的變革是從推行家庭承包責(zé)任制開始的,而此種制度在法律上的體現(xiàn)就是土地承包經(jīng)營權(quán)制度,土地承包經(jīng)營權(quán)在產(chǎn)生伊始就承載了改革的國家目標(biāo)。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種地權(quán)劃分方式,它從一開始就與國家對于農(nóng)村的治理存在著天然的聯(lián)系,因為在農(nóng)村社會中,土地的控制權(quán)意味著在農(nóng)村中的社會權(quán)力,而對于地權(quán)的劃分則意味著農(nóng)村中治理權(quán)力的劃分。國家對于農(nóng)村治理的途徑和目標(biāo)不同,自然就會影響到土地承包經(jīng)營權(quán)的具體規(guī)范設(shè)計,進(jìn)而影響到治理權(quán)力的劃分。這里就蘊含著通過治理視角來觀察土地承包經(jīng)營權(quán)的可能性。事實上,通過治理視角來觀察法律制度并不罕見。在許多西方國家,政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)嚴(yán)格區(qū)分,“治理目的”和“法律目的”由此得到區(qū)分。在法律規(guī)則確定之前,政治領(lǐng)域中通過不同利益團(tuán)體之間的博弈形成作為共識性原則的“治理目的”,此目的是立法的基礎(chǔ),之所以如此,是因為此目的在政治上可以接受的。一旦法律規(guī)則根據(jù)此“治理目的”得以確定,那么法律就具有了獨立的生命,形成法律體系,在此之中凝聚形成“法律目的”,此法律目的是法律解釋和規(guī)則選擇的準(zhǔn)繩?！胺赡康摹焙汀爸卫砟康摹彼鶎俚念I(lǐng)域不同,這意味著其合法性來源不同。但無論如何,兩者具有密切的聯(lián)系,在很多情形下是一致的。這決定了法律制度的治理視角觀察有可能取得成效。而在中國現(xiàn)階段,政治系統(tǒng)和法律系統(tǒng)并沒有嚴(yán)格區(qū)分開來,“治理目的”和“法律目的”無法嚴(yán)格區(qū)分,法律規(guī)則的選擇和解釋并非依據(jù)法律體系之中的“法律目的”,而是基于更為實用化的“治理目的”,在這種情形下,“治理目的”在法律規(guī)則的選擇和解釋中就取得了更為重要的地位。因而,對發(fā)包方同意作為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之限制的闡釋,有必要置于一種治理的視角之下。本文的法政策闡釋部分就是從治理視角來觀察并檢討土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意這個限制的,但是,治理視角可以應(yīng)用于土地承包經(jīng)營權(quán)法律研究中的多個論題,本文則是提出這種治理視角并驗證其有效性的一個初步嘗試。二、土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)需要發(fā)包方同意土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意這個限制在立法和最高人民法院的司法解釋中經(jīng)過了許多變化。1986年4月12日通過的《民法通則》第80條第3款規(guī)定:“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓?！薄睹穹ㄍ▌t》第80條前兩款規(guī)定了土地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù),按照邏輯解釋,第3款的著眼點仍應(yīng)當(dāng)是土地使用權(quán)人。因此,這一條款意味著土地承包經(jīng)營權(quán)人只能自己使用土地,而不能將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。但是,1986年4月14日公布的最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》第3條第3款規(guī)定:“承包人將承包合同轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者,必須經(jīng)發(fā)包方同意,并不得擅自改變原承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容,不得轉(zhuǎn)包漁利,否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無效?！边@一條款的規(guī)定與《民法通則》的上述規(guī)定不同,它意味著土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn),但轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包都必須經(jīng)過發(fā)包方同意。1988年的最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》第95條第2句規(guī)定:“承包人未經(jīng)發(fā)包方同意擅自轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)讓的無效。”這一規(guī)定改變了《民法通則》的上述規(guī)定,繼承了最高人民法院1986年司法解釋的規(guī)定。1999年最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定(試行)》第14條規(guī)定:“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意,轉(zhuǎn)讓承包合同,轉(zhuǎn)包或者互換承包經(jīng)營標(biāo)的物的,人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無效。”這一規(guī)定仍然延續(xù)了最高人民法院的一貫看法,土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和互換都必須經(jīng)過發(fā)包方的同意。此前,農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系意見》(1995年3月28日經(jīng)國務(wù)院轉(zhuǎn)批)第4條規(guī)定:“在堅持土地集體所有和不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下,經(jīng)發(fā)包方同意,允許承包方在承包期內(nèi),對承包標(biāo)的依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股,其合法權(quán)益受法律保護(hù),但嚴(yán)禁擅自將耕地轉(zhuǎn)為非耕地?！?002年的《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定:“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)?！钡?7條第1款規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意;采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案。”第41條規(guī)定:“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的,經(jīng)發(fā)包方同意,可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶,由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系,原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。”上述規(guī)定較之以前的規(guī)定發(fā)生了重大變化,在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中,只有轉(zhuǎn)讓方式需要發(fā)包方同意,而其他方式的流轉(zhuǎn)不需要發(fā)包方同意而只需要報發(fā)包方備案,這大大弱化了發(fā)包方同意對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。2005年1月19日農(nóng)業(yè)部公布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第25條規(guī)定:“發(fā)包方對承包方提出的轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)承包土地的要求,應(yīng)當(dāng)及時辦理備案,并報告鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門。承包方轉(zhuǎn)讓承包土地,發(fā)包方同意轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)及時向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府農(nóng)村土地承包管理部門報告,并配合辦理有關(guān)變更手續(xù);發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)于七日內(nèi)向承包方書面說明理由?！备鶕?jù)此規(guī)定,發(fā)包方同意這個限制也只適用于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形,并規(guī)定發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)讓的,發(fā)包方必須于7日內(nèi)說明理由。但是,此規(guī)定對于“理由”并沒有限制,此理由是僅限于“法定理由”還是包括其他方面的理由仍然不清晰,而只是籠統(tǒng)地規(guī)定“說明理由”。同時,發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)讓且發(fā)包方在7日內(nèi)不說明理由的,轉(zhuǎn)讓的效力如何,根據(jù)此規(guī)定也并不清晰。2005年3月29日最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條規(guī)定:“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意,采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)的,轉(zhuǎn)讓合同無效。但發(fā)包方無法定理由不同意或者拖延表態(tài)的,不影響土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的效力?！贝艘?guī)定延續(xù)了《農(nóng)村土地承包法》的上述規(guī)定,只有土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓需要經(jīng)過發(fā)包方同意,但進(jìn)一步規(guī)定了在“發(fā)包方無法定理由不同意或者拖延表態(tài)的”的情形下,轉(zhuǎn)讓有效。根據(jù)此規(guī)定,一方面,發(fā)包方在拖延表態(tài)的情形下,明確了法律后果為轉(zhuǎn)讓有效,根據(jù)農(nóng)業(yè)部的上述規(guī)定,發(fā)包方7天內(nèi)不表態(tài)的就可以被認(rèn)定為“拖延表態(tài)”;另一方面,對于“理由”也限定為“法定理由”,發(fā)包方不同意必須具備“法定理由”。23根據(jù)上述規(guī)范變遷的簡要描述,可以看出,發(fā)包方同意對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制在規(guī)范上不斷被弱化。如果認(rèn)為發(fā)包方同意是以土地保障性目標(biāo)作為基礎(chǔ)的,那么,是不是可以認(rèn)為法律規(guī)范對于農(nóng)民的保障是在不斷削弱的呢?根據(jù)我國的一貫政策,這個結(jié)論可能并非妥當(dāng),那么能否在法構(gòu)造上證成發(fā)包方同意對于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制呢?三、土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的物權(quán)法效力發(fā)包方同意這個限制在現(xiàn)行法上應(yīng)被認(rèn)為僅僅適用于轉(zhuǎn)讓方式的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。物權(quán)法已經(jīng)明定土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán),土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓即對于物權(quán)的處分行為,而土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓合同則是負(fù)擔(dān)行為,在法解釋上應(yīng)當(dāng)予以區(qū)分。24根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條規(guī)定“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意,采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權(quán)的,轉(zhuǎn)讓合同無效”,未經(jīng)發(fā)包方同意而轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的法律后果是土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無效,而土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓有效與否則依據(jù)是否承認(rèn)物權(quán)行為的無因性而有所不同。25因此,問題就可以轉(zhuǎn)變成:土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同為何以發(fā)包方同意作為有效要件?如果不考慮現(xiàn)行法的明確規(guī)定,這個限制能否根據(jù)法體系合乎邏輯地推導(dǎo)出來?其中一種可能的解釋方案為,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是一種債權(quán)債務(wù)的概括轉(zhuǎn)移,根據(jù)《合同法》第88條的規(guī)定,“當(dāng)事人一方經(jīng)對方同意,可以將自己在合同中的權(quán)利義務(wù)一并轉(zhuǎn)讓給第三人”,因此,發(fā)包方同意是土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的有效要件。26但是,這種解釋方案可能是存在問題的。首先是邏輯考量。《合同法》第88條規(guī)定的轉(zhuǎn)讓標(biāo)的物是“合同中的權(quán)利義務(wù)”,是一種債務(wù)關(guān)系中的法律地位;而土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的標(biāo)的物是“土地承包經(jīng)營權(quán)”,是一種物權(quán),或者說是物權(quán)關(guān)系中的法律地位?！胺申P(guān)系的整體的法律結(jié)果,即參與某種法律關(guān)系的人所擁有的權(quán)利、預(yù)期取得權(quán)利、義務(wù)、其他的拘束,負(fù)擔(dān)性義務(wù)和權(quán)限等一起構(gòu)成了他在這種法律關(guān)系中的法律地位?！?7拉倫茨對此指出,在物權(quán)關(guān)系的情形中,與物權(quán)結(jié)合在一起的義務(wù)、負(fù)擔(dān)性義務(wù)或權(quán)限是從屬于物權(quán)這種物權(quán)關(guān)系的核心的,因此,物權(quán)人的法律地位在物權(quán)移轉(zhuǎn)時,原則上是完全移轉(zhuǎn)給他的權(quán)利承受人;而在債務(wù)關(guān)系中,“盡管權(quán)利經(jīng)常是法律關(guān)系的特殊標(biāo)志,但是擁有權(quán)利在一般情況下并不能窮盡法律地位的內(nèi)容,法律地位還包括由權(quán)利而生的所有其他的法律聯(lián)系”,債權(quán)債務(wù)關(guān)系的法律地位并不能隨著其中一個單個的債權(quán)的讓與而移轉(zhuǎn)。28因此,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同并非是土地承包合同的概括轉(zhuǎn)移,從而不能適用《合同法》第88條的規(guī)定;并且,由于物權(quán)和債權(quán)的體系區(qū)分,《合同法》第88條規(guī)定也并不能類推適用于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同,兩者不具有類推的基礎(chǔ)。其次是體系考量。土地承包經(jīng)營權(quán)是物權(quán),而物權(quán)最重要的原則之一就是“物權(quán)法定”?！段餀?quán)法》第5條規(guī)定:“物權(quán)的種類和內(nèi)容,由法律規(guī)定?！蔽餀?quán)法定原則的客觀功能之一就是促進(jìn)物權(quán)交易的安全與迅速,29這也是將土地承包經(jīng)營權(quán)確立為物權(quán)的原因之一。如果認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同是土地承包合同的概括轉(zhuǎn)移,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同必然就要以發(fā)包方同意作為有效要件,這就限制了土地承包經(jīng)營權(quán)的安全與迅速,與物權(quán)法定原則和立法意圖有所違背。而在不考慮現(xiàn)行法規(guī)定的前提下,我們必須選擇與具體的法原則和立法意圖不相矛盾的解釋方案。再次是利益方面的衡量。如果土地承包合同規(guī)定了法律對于土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容所沒有明確規(guī)定的內(nèi)容,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同不以發(fā)包方同意作為有效要件會不會影響到發(fā)包方的利益?誠然,如果將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同解釋為土地承包合同的概括轉(zhuǎn)移,這就必須經(jīng)過發(fā)包方的同意,發(fā)包方利益即使因概括轉(zhuǎn)移受損,這也因為發(fā)包方的同意而具備了正當(dāng)性基礎(chǔ)。但是,即使不將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同解釋為土地承包合同的概括轉(zhuǎn)移,從而不需要發(fā)包方的同意,發(fā)包方的利益也不會因此受損。土地承包合同中超出法律規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的約定,按照通說,30如果已經(jīng)登記就發(fā)生物權(quán)效力,如果沒有登記就只具有債權(quán)效力,發(fā)包方仍可以依據(jù)承包合同要求轉(zhuǎn)讓人承擔(dān)義務(wù),對于發(fā)包方?jīng)]有利益影響。31因此,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同不能解釋為土地承包合同的概括轉(zhuǎn)移。另一個解釋方案可能是將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同解釋為《合同法》第44條第2款所規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)、登記等手續(xù)才能生效的合同”,發(fā)包方的同意就是法律所規(guī)定的批準(zhǔn)。上述《合同法》規(guī)定中所出現(xiàn)的“批準(zhǔn)”手續(xù)往往是基于行政權(quán)力的批準(zhǔn),這會導(dǎo)致了發(fā)包方同意所依據(jù)的基礎(chǔ)產(chǎn)生變化,發(fā)包方是基于所有權(quán)行使主體的地位而同意,并非是基于行政權(quán)力而批準(zhǔn)。根據(jù)《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,發(fā)包方因集體所有土地不同而不同:(1)村農(nóng)民集體所有的土地,其發(fā)包方首先為村集體經(jīng)濟經(jīng)濟組織;村集體經(jīng)濟組織不健全的,發(fā)包方為村民委員會發(fā)包。(2)已屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土地,村民小組一級的集體經(jīng)濟組織健全的,發(fā)包方為村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織;村民小組一級的集體經(jīng)濟組織不健全的,發(fā)包方為村集體經(jīng)濟組織或村民委員會。32法律首先規(guī)定了一般由村內(nèi)或村集體經(jīng)濟組織作為發(fā)包方,這已經(jīng)表明了發(fā)包方是作為所有權(quán)行使主體地位而對轉(zhuǎn)讓合同表示同意,這一點不因發(fā)包方身份不同而有變化。即使是村民委員會對轉(zhuǎn)讓合同表示同意,此同意同樣也是基于所有權(quán)行使主體的地位。即使不考慮這一點而接受這一解釋方案,但法律為何要規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓合同以批準(zhǔn)作為生效要件這個問題仍需要認(rèn)真思考,這就進(jìn)入到法政策的考量之中。四、承包方同意,以土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式確定承包關(guān)系支持土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意的觀點認(rèn)為,發(fā)包方同意這個限制有利于發(fā)包方的監(jiān)督權(quán)的行使,制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源,并且有利于保障承包方的利益、防止承包方輕易喪失作為基本保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。33但是,防止農(nóng)業(yè)用地的喪失和保護(hù)農(nóng)業(yè)用地似乎沒有必要通過發(fā)包方同意這個限制來實現(xiàn),相關(guān)的行政性法律、法規(guī)已經(jīng)對此做出了明確的禁止規(guī)定。所以,土地保障基礎(chǔ)就成為發(fā)包方同意這個限制的最為重要的法政策理由。但是,發(fā)包方同意的規(guī)定真的是以土地承包經(jīng)營權(quán)對于農(nóng)民的生存保障34作為法政策基礎(chǔ)的嗎?首先來觀察“歷史上立法者的心理意愿”。值得注意的是,2002年6月24日,顧昂然在其所做的“全國人大法律委員會關(guān)于《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(草案)》修改情況的匯報”中指出:草案第三十五條規(guī)定:經(jīng)發(fā)包方同意,承包方可以將全部或者部分承包土地的土地承包經(jīng)營權(quán),在承包期的剩余期限內(nèi)全部轉(zhuǎn)讓給第三方,由第三方同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系,原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。有的委員和部門提出,我國絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民在較長時期內(nèi)還得依靠承包經(jīng)營的土地為生,不能因隨意轉(zhuǎn)讓而喪失賴以生存的土地,因此,應(yīng)對轉(zhuǎn)讓的條件作嚴(yán)格限制。法律委員會建議將該條修改為:承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源的,經(jīng)發(fā)包方同意,可以將全部或者部分土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶,由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系,原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。可以看出,《農(nóng)村土地承包法》草案中已經(jīng)規(guī)定了“發(fā)包方同意”,但是基于土地對于農(nóng)民的保障性作用,增加了“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源”這個要件。因此,土地的保障性在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定中確實是一個法政策的實際考量,但此考量并非通過“發(fā)包方同意”這個限制而體現(xiàn)。其次,“發(fā)包方同意”也無法實現(xiàn)土地保障性的法政策考量。如果發(fā)包方不同意土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓,根據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13條的規(guī)定,發(fā)包方的不同意必須具備“法定理由”,否則即應(yīng)認(rèn)定轉(zhuǎn)讓合同有效,而體現(xiàn)了土地保障性作用的“承包方?jīng)]有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源”可以是一個“法定理由”。35但這個理由無法具備客觀化的操作標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致發(fā)包方可能會利用“發(fā)包方同意”這個規(guī)定擴大基層政權(quán)對于集體土地的控制權(quán),損害農(nóng)民利益?！盀榉乐勾笠?guī)模出現(xiàn)沒有任何‘生存’保障的失地農(nóng)民,立法應(yīng)當(dāng)將著眼點放在為轉(zhuǎn)讓承包地的農(nóng)民提供社會保障上,而不是把農(nóng)民的命運交給一個抽象的‘集體’來決定。如立法可以規(guī)定,農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營權(quán)的,應(yīng)當(dāng)在辦理土地轉(zhuǎn)讓登記時提交其參加社會保障或社會保險的證明?！?6故“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源”這個體現(xiàn)了土地保障性作用的限制條件不應(yīng)也無需由發(fā)包方來審查決定。37發(fā)包方同意這個限制似乎是一種“法律父權(quán)主義”的法規(guī)范,而這種“法律父權(quán)主義”的法規(guī)范的適用往往會導(dǎo)致違反它們要保護(hù)的那些人的利益的結(jié)果。38綜上,土地的保障性考量在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律制度建構(gòu)中確實是一個重要的法政策考量,但此種考量并非也不應(yīng)通過“發(fā)包方同意”這個限制而體現(xiàn)。那么,“發(fā)包方同意”的法政策考量究竟在于何處呢?這就可能要從治理視角來進(jìn)行觀察。五、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中發(fā)包方同意限制的治理圖景法律是治理的手段的之一,治理的考量必然也在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的具體規(guī)則設(shè)計中發(fā)揮著不可替代的作用,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意這個限制也是實現(xiàn)治理考量的一個手段,那么,發(fā)包方同意這個限制以何種治理圖景作為背景呢?其規(guī)范變遷又體現(xiàn)了治理圖景的何種變遷?當(dāng)代中國的治理圖景又要求發(fā)包方同意這個限制做出何種變化?(一)利益整合與利益償還reele-tki對于土地的控制權(quán)是各種對土地權(quán)利的綜合,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意這一限制以及其他一些規(guī)則,事實上使得作為發(fā)包方的基層政權(quán)對于土地的控制權(quán)擴大。通過這種控制權(quán)的擴大,“土地集體所有”成為“土地干部所有”,基層政權(quán)的利益與村社共同體成員的利益出現(xiàn)沖突,事實上,這種利益沖突不過是近代以來村社共同體之中的利益分離結(jié)構(gòu)的延續(xù)和激化。在中國傳統(tǒng)的村社共同體治理中,國家治理權(quán)力和基層政權(quán)的治理權(quán)力自隋代以來一直存在著。在清代以前,國家權(quán)力并不能真正觸及地方管轄的事務(wù),由地方精英階層組成的基層政權(quán)是村社共同體內(nèi)部治理的主導(dǎo)性力量,國家權(quán)力總是通過地方精英、而不是企圖取代他們治理地方社會,地方的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)層的局部整合仍然由地方權(quán)威來完成。一個是官制領(lǐng)域,以國家為權(quán)威中心,但對于基層社會而言,它的整合意義多是文化象征性的;而另一個則更具有實質(zhì)性,因為它承擔(dān)著實際的管轄權(quán)力,這就是在基礎(chǔ)層次上存在的地方體中的權(quán)威。39這種復(fù)合治理結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)是必然的。村社共同體是熟人化的社會,同時信息獲得的技術(shù)化手段是非常有限的,因此,國家權(quán)力的治理成本非常巨大,從而形成一個真空,為了填補這個真空,同時為了收稅,國家就不得不借助于地方精英進(jìn)行治理,承認(rèn)和維護(hù)地方精英治理權(quán)力的存在。地方精英要獲得治理權(quán)力,他們又無法單純借助于國家權(quán)力的強制力量,而必須有能力通過一系列規(guī)則組織地方共同體內(nèi)部的各方利益,從而形成一個地方性的利益共同體,他們必須與村社共同體成員形成租佃關(guān)系,收取地租,依賴村社共同體獲得經(jīng)濟財富,參與公共事務(wù),建構(gòu)地方利益整體關(guān)系,實現(xiàn)對于地方體的結(jié)構(gòu)性整合。40因此,地方治理權(quán)力的合法性來源在于地方共同體內(nèi)部的利益關(guān)系,是自下而上的,“國家的認(rèn)可可以用來防備或增加榮耀,但在通常情況下,地方權(quán)威沒有理由求助國家”41。地方精英組成的基層政權(quán)對于國家權(quán)力的這種“代理”不依賴于國家權(quán)力,而是依賴于村社共同體的利益,他們可以被稱為“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”42。這時,基層政權(quán)的利益與村社共同體的利益是一致的,國家治理權(quán)力的合法性則主要在于文化意義上,基層政權(quán)治理權(quán)力的合法性來源在于地方體內(nèi)部的利益關(guān)系。但是,自清末以來,中國開始逐步向現(xiàn)代民族國家轉(zhuǎn)變,國家權(quán)力要求得到擴張,試圖使基層政權(quán)成為國家的政權(quán)分支,使其為國家目標(biāo)服務(wù),從而獲得農(nóng)業(yè)稅收的增加。國家試圖把地方精英的權(quán)力作為國家權(quán)力的一部分,通過機構(gòu)建制和身份委任這種官方授權(quán)方式,力圖把地方權(quán)威的任務(wù)納入國家目標(biāo)之中,使得地方權(quán)威附屬于國家權(quán)威。在這個過程中,復(fù)合治理結(jié)構(gòu)要求轉(zhuǎn)變?yōu)閱我恢卫斫Y(jié)構(gòu),地方權(quán)威的合法性來源逐漸上移至國家權(quán)力的授權(quán),他們的權(quán)力和控制資源逐漸擴大,但他們卻并不再需要村社共同體的承認(rèn),其合法性是一種自上而下式的,地方權(quán)威逐漸“官僚化”43。這種自上而下的合法性促使地方權(quán)力行使者的眼光上移,加強與官僚系統(tǒng)的聯(lián)系以獲得個人利益,但卻使得地方權(quán)威在村社共同體的公共責(zé)任的重要性大大降低,他們的利益與村社共同體的利益出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的分離。這使得地方精英從自己私利出發(fā),在國家權(quán)力與村社共同體成員的交流中獲得最大利益,成為“掠奪型經(jīng)紀(jì)”。國家權(quán)力向村社共同體的擴張導(dǎo)致了一種惡性循環(huán):國家稅捐的增加引起掠奪型經(jīng)紀(jì)的增生,而后者的增生反過來要求更多的稅捐。這種情形被杜贊奇稱為“國家內(nèi)卷化”(stateinvolution),掠奪型經(jīng)紀(jì)所參與的國家內(nèi)卷化破壞了保護(hù)型經(jīng)紀(jì)所實現(xiàn)的國家與民眾的文化聯(lián)系。同時,村社共同體成員與掠奪型經(jīng)紀(jì)之間的矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榇迳绻餐w成員與國家之間的矛盾。這兩個因素導(dǎo)致國家治理權(quán)力合法性的降低。44自1949年以來,國家權(quán)力試圖通過通過農(nóng)地法律制度的變革取消“掠奪型經(jīng)紀(jì)”,從而建立國家治理權(quán)力的社會合法性,并使得國家治理權(quán)力擴張至村社共同體之中,合作社直至人民公社制度是國家治理權(quán)力擴張的手段。但是,國家治理權(quán)力的擴張雖然大大加強,但卻造成了農(nóng)業(yè)的低效率,影響到了國家治理權(quán)力的合法性。同時,由于基層政權(quán)治理權(quán)力的合法性來源進(jìn)一步上移這種制度原因,因此基層政權(quán)與村社共同體之間結(jié)構(gòu)性的利益分離狀況并沒有因為“階級”話語而得到改變。45在1978年之后,國家治理權(quán)力漸漸從村社共同體之中開始撤退,但基層政權(quán)與村社共同體之間的利益分離結(jié)構(gòu)卻更為嚴(yán)重。為了謀求個人利益,基層政權(quán)就在國家權(quán)力退卻之時接收了對于村社共同體的部分治理權(quán)力,其實質(zhì)恰恰在于對包括土地在內(nèi)的資源的控制。基層政權(quán)成員涉足經(jīng)濟領(lǐng)域已經(jīng)是一個常態(tài)并普遍受到鼓勵,他們也有足夠的動力利用集體所有的土地進(jìn)行經(jīng)營,因為他們可以無償或象征性地有償使用土地,這些都不必運用市場信譽以及償還能力獲得,而是運用其治理的地位獲得,但投資失敗時,往往由村社共同體所有成員承擔(dān)損失,在經(jīng)濟上只有風(fēng)險沒有收益,基層組織管理者的政權(quán)身份和經(jīng)營身份發(fā)生混同,以公共角色身份合法從事經(jīng)濟活動。46為了更方便地實行集體土地的相關(guān)經(jīng)營,基層組織管理者就必須對集體土地實現(xiàn)更大的控制權(quán)。集體土地所有權(quán)恰恰提供了基層組織管理者合法經(jīng)營集體土地的能力,“進(jìn)而可能獨自或集團(tuán)性的、排他性地掌握公共資產(chǎn)的控制權(quán)和收益分配權(quán)所帶來的利益”。47這導(dǎo)致了土地承包制蛻變的各種具體形式,例如“雙田制”、“反租倒包”、撮合“種糧大戶”、預(yù)留“機動地”等等。48這時,基層組織管理人的利益與村社共同體成員的利益就不僅僅是分離關(guān)系,而轉(zhuǎn)變?yōu)闆_突關(guān)系。這種村社共同體成員與基層組織管理人之間的沖突關(guān)系,由于基層組織管理人身份的官方授權(quán),很容易被村社共同體成員轉(zhuǎn)變?yōu)榇迳绻餐w成員與國家之間的沖突關(guān)系,進(jìn)而損害國家治理權(quán)力的合法性:這樣一種結(jié)構(gòu)使國家經(jīng)常面臨不可跨越的治理矛盾:一方面,為協(xié)調(diào)基層沖突和政治問題,它不得不采用各種方法限制基層政權(quán)的恣意行為……另一方面,國家又不得不依賴基層政權(quán)從事發(fā)放貸款、實施免稅、捐贈和其他官制,這又等于支持了基層權(quán)威的合法性,助長了他們的權(quán)力。49在基層政權(quán)和村社共同體之間建立共同的利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)之前,國家必須在村社共同體成員與基層政權(quán)之間不斷地尋求平衡,這一治理考量對于農(nóng)村土地制度的規(guī)則設(shè)計產(chǎn)生了重大影響。它一方面擴大土地承包方對于土地的自主性,另一方面又必須保留作為發(fā)包方的基層政權(quán)對于集體土地的一定控制權(quán),以使得基層政權(quán)享有治理權(quán)力以輔助國家對于村社共同體的治理。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)體現(xiàn)了前者,而土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的發(fā)包方同意這個限制又體現(xiàn)了后者。土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在發(fā)包方同意這一限制,事實上是發(fā)包方分割了承包方對于土地的控制權(quán),發(fā)包方作為基層政權(quán)對于集體土地的控制權(quán)也由此得到了擴大,而在村社共同體之中,基層政權(quán)對于集體土地的控制意味著基層政權(quán)享有了對于村社共同體的治理權(quán)力,這樣國家對于村社共同體的治理權(quán)力才能貫徹下去。因此,發(fā)包方同意背后的法政策是在基層政權(quán)與村社共同體之間結(jié)構(gòu)性的利益分離情形下國家所必然采取的治理考量。(二)利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)的重建和社區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置基層政權(quán)與村社共同體之間結(jié)構(gòu)性的利益分離狀況導(dǎo)致了村社共同體成員對于基層政權(quán)的不滿,而基層政權(quán)治理權(quán)力的合法性的上移,又使得村社共同體成員的這種不滿轉(zhuǎn)