我國農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染控制經(jīng)濟(jì)政策體系研究

我國農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染控制經(jīng)濟(jì)政策體系研究

中國是一個(gè)人口眾多的農(nóng)業(yè)大國。隨著化肥和農(nóng)藥的增加，以及大規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染日益嚴(yán)重。近年的監(jiān)測和研究表明,一些重要水域非點(diǎn)源污染的比例甚至超過了點(diǎn)源污染而上升為威脅水質(zhì)的主要因素。由于非點(diǎn)源污染發(fā)生及影響的廣泛性、復(fù)雜性和特殊性,其控制管理不能簡單照搬傳統(tǒng)的針對(duì)點(diǎn)源污染的方法和手段,而需要研究和制定與非點(diǎn)源污染特征規(guī)律相對(duì)應(yīng)的政策措施。一些發(fā)達(dá)國家的探索和實(shí)踐表明,在非點(diǎn)源污染控制管理方面,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段比其他政策手段更為靈活和有效。我國的非點(diǎn)源污染研究始于20世紀(jì)80年代初,至今在非點(diǎn)源污染負(fù)荷模型計(jì)算與評(píng)價(jià)、GIS技術(shù)模擬、技術(shù)措施研究等方面取得了一定成果,但對(duì)于非點(diǎn)源污染控制管理政策措施研究卻十分薄弱,僅做過部分探討,在方法及內(nèi)容上還不能構(gòu)成較為系統(tǒng)、完整的政策理論體系。非點(diǎn)源污染問題日趨嚴(yán)重和控制管理政策研究及制定的相對(duì)滯后在很大程度上影響和制約了我國對(duì)非點(diǎn)源污染的預(yù)防和控制。本文針對(duì)我國目前農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的特點(diǎn)、成因和類型,運(yùn)用環(huán)境學(xué)、環(huán)境管理學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)等基本理論,借鑒國外相關(guān)領(lǐng)域的研究成果及成功經(jīng)驗(yàn),對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染控制與管理經(jīng)濟(jì)政策體系進(jìn)行初步的理論探討和研究。1農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的現(xiàn)狀我國農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染物主要類型為:營養(yǎng)物(TN、TP)、有機(jī)物(COD、BOD5)、農(nóng)藥、病原菌等。農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染較嚴(yán)重的地區(qū)主要分布于我國東部、東南及南部的濕潤或半濕潤季風(fēng)氣候區(qū),降水有明顯的季節(jié)變化特征,尤其是北方地區(qū),65%～75%的年降水量集中于6—9月,是徑流的高產(chǎn)期,非點(diǎn)源污染負(fù)荷的輸送也集中于這一時(shí)期。此外,南方水田在排水期對(duì)水體質(zhì)量的影響也較大。從整體上看,我國農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的形成主要受人為因素影響,與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式(不合理土地利用、盲目施用化肥農(nóng)藥、灌溉方式)密切相關(guān)的農(nóng)田徑流污染、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場排污污染以及村鎮(zhèn)生活污水任意排放和垃圾廢物隨意堆放帶來的村落徑流污染是造成我國農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的主要原因,對(duì)于這些人為因素影響,可采取相應(yīng)的技術(shù)措施和政策措施加以控制和引導(dǎo),最終遏止并減少農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的產(chǎn)生。然而,長期以來,受國情限制,政府的農(nóng)業(yè)政策及環(huán)境管理政策未能在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)方面給予關(guān)注,這在一定程度上放任了農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的產(chǎn)生和不斷加劇。我國部分重要水體農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染對(duì)TN、TP的貢獻(xiàn)率見表1。2稅收優(yōu)惠政策本文構(gòu)建的控制農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的經(jīng)濟(jì)政策體系主要包含3個(gè)方面:(1)基于限制和約束功能的稅費(fèi)政策;(2)基于引導(dǎo)和鼓勵(lì)功能的補(bǔ)貼、補(bǔ)償及其他優(yōu)惠政策;(3)創(chuàng)建基于流域的使污染削減成本最小化的排污權(quán)交易市場。2.1化肥農(nóng)藥輸入稅和邊際損失稅收法農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的稅費(fèi)征收對(duì)象主要是土地不合理利用者,化肥農(nóng)藥盲目生產(chǎn)、使用者以及畜禽養(yǎng)殖超標(biāo)排污者。設(shè)置農(nóng)用化學(xué)品輸入稅的方法和思路是:在被確定為重要水環(huán)境功能區(qū)以及農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染嚴(yán)重的流域,調(diào)查農(nóng)民多年的農(nóng)作物種植類型、產(chǎn)量及與之相應(yīng)的化肥農(nóng)藥施用量,得出生產(chǎn)效益函數(shù);建立化肥農(nóng)藥使用量與其對(duì)水體產(chǎn)生損害(外部成本)的關(guān)系式,當(dāng)邊際生產(chǎn)效益等于邊際外部成本時(shí),求出最佳社會(huì)施肥、施藥量(即生態(tài)經(jīng)濟(jì)施肥、施藥量),這時(shí)的邊際效益或邊際外部成本即為應(yīng)征收的化肥農(nóng)藥輸入稅,可在化肥農(nóng)藥出售環(huán)節(jié)附加于原價(jià)格之上完成征收。次優(yōu)輸入稅稅率也可采用邊際純收益法或邊際損失費(fèi)用法來確定,不同的是,前者的邊際純收益或邊際外部損失與單位排污量相對(duì)應(yīng),而后者則與農(nóng)民輸入的化肥農(nóng)藥量相對(duì)應(yīng)。建立農(nóng)用化學(xué)品施用的邊際純收益函數(shù)和邊際外部損失函數(shù)是制定農(nóng)用化學(xué)品輸入稅的關(guān)鍵。在不同信息條件下,對(duì)于同一環(huán)境目標(biāo)或污染削減目標(biāo),應(yīng)制定與可得信息相應(yīng)的政策和標(biāo)準(zhǔn)。在完全信息情況下,可選擇與經(jīng)濟(jì)學(xué)最優(yōu)理論相一致的政策和標(biāo)準(zhǔn);在不完全信息情況下,既要考慮環(huán)境目標(biāo)的可達(dá)性又要使政策易于執(zhí)行,可采用次優(yōu)方法和標(biāo)準(zhǔn)。次優(yōu)政策在實(shí)施過程中應(yīng)根據(jù)實(shí)施效果不斷作出調(diào)整,以便最大程度地趨向于最優(yōu)。2.2使用者收費(fèi)的費(fèi)用在農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染類型中,多數(shù)污染源難以采用個(gè)體控制或個(gè)體治理不經(jīng)濟(jì),如村莊的生活廢水、固體垃圾、畜禽養(yǎng)殖廢物(尤其是散養(yǎng)或小規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖)、由多個(gè)農(nóng)戶耕種的地塊所產(chǎn)生的農(nóng)田徑流等。相對(duì)于個(gè)體治理來說,采用合適的技術(shù)設(shè)施對(duì)產(chǎn)生的污染進(jìn)行集中控制更為有效和經(jīng)濟(jì),農(nóng)戶愿意加入其中并為此分擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用,該費(fèi)用常以使用者收費(fèi)的形式出現(xiàn)。費(fèi)用分?jǐn)偟幕疽罁?jù)是特定區(qū)域針對(duì)某類農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染控制目標(biāo)和規(guī)劃所需的費(fèi)用以及相應(yīng)的污染處理量。這類規(guī)劃包括農(nóng)村生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村廢物垃圾處理、畜禽養(yǎng)殖廢物處理、農(nóng)田徑流處理(如人工濕地、氧化塘)等。費(fèi)用分?jǐn)偡ǖ氖召M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是一種收支相抵或以支定收的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),主要起到一個(gè)重新分配污染控制費(fèi)用的功能,一般要求收取的費(fèi)用能夠完全或部分抵消實(shí)施1a或若干年污染控制目標(biāo)所需的支出。盡管農(nóng)戶繳納污染治理費(fèi)符合“污染者付費(fèi)”和“使用者付費(fèi)”原則,但在中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的背景下,收費(fèi)過高或不當(dāng)可能會(huì)給農(nóng)民增加新的負(fù)擔(dān),引起農(nóng)民不滿,不利于農(nóng)業(yè)及農(nóng)村環(huán)境治理。因此,在采取工程技術(shù)措施治理農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的初期,政府投入是控制技術(shù)設(shè)施投資的主體,社會(huì)收費(fèi)是象征性、有益的補(bǔ)充,社會(huì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)該基于農(nóng)民的意愿并在其經(jīng)濟(jì)承受能力之內(nèi),在這種情況下,可通過支付意愿調(diào)查(投標(biāo)博弈方法)來確定農(nóng)民愿意承擔(dān)的污染治理成本。2.3水垃圾處理場、畜禽糞處加工場、水處理場等補(bǔ)貼發(fā)放主要針對(duì)的是能夠產(chǎn)生正外部性的生產(chǎn)活動(dòng)(如重要水環(huán)境功能保護(hù)區(qū)內(nèi)的退耕還林還草、構(gòu)建人工濕地與氧化塘、實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)工程、建立農(nóng)村廢水垃圾處理場和畜禽糞便處理加工場等),或者可以減少負(fù)外部性產(chǎn)生的生產(chǎn)方式和行為(如土地科學(xué)利用、農(nóng)田耕作管理、合理施肥施藥等)。根據(jù)補(bǔ)貼對(duì)象的不同,可將補(bǔ)貼分為3種類型:對(duì)正外部性行為的補(bǔ)貼、對(duì)減少負(fù)外部性行為的補(bǔ)貼及產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼?？梢?稅費(fèi)政策旨在抑制和改變不利于環(huán)境的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和行為,而補(bǔ)貼政策則傾向于鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民采取利于環(huán)境的生產(chǎn)方式或開發(fā)經(jīng)營綠色產(chǎn)業(yè),二者都是通過經(jīng)濟(jì)刺激來控制和削減農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染。2.4點(diǎn)源排污權(quán)交易水環(huán)境容量資源是一種稀缺的經(jīng)濟(jì)資源,應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)資源的共性,其中最主要的是明晰的產(chǎn)權(quán)歸屬和可流通性,排污權(quán)交易即是該特性的具體體現(xiàn)。水質(zhì)管理中有4種排污權(quán)交易方式:(1)點(diǎn)源之間進(jìn)行的交易;(2)經(jīng)濟(jì)主體與環(huán)保部門之間的交易;(3)點(diǎn)源與非點(diǎn)源之間的交易;(4)非點(diǎn)源之間的交易。其中點(diǎn)源之間的交易較為多見,且交易結(jié)果相對(duì)可靠,而涉及非點(diǎn)源的排污權(quán)交易較為復(fù)雜。實(shí)施點(diǎn)源與非點(diǎn)源排污權(quán)交易的目的是以最小成本花費(fèi)達(dá)到流域污染削減或污染控制目標(biāo)。在交易方案設(shè)計(jì)中,對(duì)流域總的污染削減量或允許污染排放量進(jìn)行最優(yōu)分配,并在點(diǎn)源與非點(diǎn)源之間確定一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕灰紫禂?shù)(交易比例)是保證交易成功實(shí)施的關(guān)鍵?？傊?各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策的功能各有側(cè)重、效果不一。一般來講,稅費(fèi)政策的實(shí)施最為普遍,其功能在于“堵”,效果較為突出。排污費(fèi)和成本分?jǐn)傔m合于控制農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖和村莊生活污染,輸入稅和產(chǎn)品生產(chǎn)使用稅更利于控制農(nóng)田化肥農(nóng)藥的盲目過量施用。補(bǔ)貼的功能在于“疏”,其效果雖然沒有稅費(fèi)手段理想,但稅費(fèi)與補(bǔ)貼獎(jiǎng)懲并舉、疏堵結(jié)合,可加大激勵(lì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源控制和削減的力度。目前排污權(quán)交易的理論研究尚未十分成熟,但初步實(shí)踐證實(shí),建立排污權(quán)交易市場,實(shí)施排污權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)流域水環(huán)境目標(biāo)最為靈活和有效的途徑。不同流域的污染控制政策有所不同,在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染較為嚴(yán)重的流域(如太湖、杭嘉湖水網(wǎng)平原),可采取獎(jiǎng)罰并重的污染控制政策,其中污染收費(fèi)及農(nóng)用化學(xué)品使用收費(fèi)的目的不是為了增加財(cái)政收入,根本目的在于轉(zhuǎn)變農(nóng)民行為;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、以農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源為主要污染類型的流域(如巢湖、滇池、密云水庫),應(yīng)以引導(dǎo)、鼓勵(lì)性的補(bǔ)貼政策為主,只要標(biāo)準(zhǔn)合理,農(nóng)民是樂意接受的;若流域內(nèi)點(diǎn)源和非點(diǎn)源污染都很突出,可嘗試建立基于流域的排污權(quán)交易市場。3匯水流域2大匯水流域密云縣潮河流域是北京市重要水源地——密云水庫的2大匯水流域之一。在密云水庫水源保護(hù)區(qū)內(nèi)控制農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染,應(yīng)在行政法規(guī)的基礎(chǔ)上,制定和實(shí)施以鼓勵(lì)扶持引導(dǎo)為主、收費(fèi)懲罰為輔的經(jīng)濟(jì)政策。3.1農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入費(fèi)用的計(jì)算密云水庫上游水源保護(hù)區(qū)內(nèi),退出農(nóng)作物耕種的土地一般轉(zhuǎn)為以下用途:(1)休耕;(2)種植果樹或其他經(jīng)濟(jì)林木,如板栗樹和仁用杏樹等;(3)種植用材林木或飼草。目前密云縣潮河流域5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的夏糧作物以冬小麥為主,多年平均產(chǎn)量為4886kg·hm-2,按現(xiàn)行小麥價(jià)格計(jì)算,可得6840元·hm-2,扣除生產(chǎn)投入費(fèi)用(如種子、化肥、農(nóng)藥等),凈得收益約為3600～4500元·hm-2;秋季作物以玉米或粟為主,粟多年平均產(chǎn)量為3097kg·hm-2,按現(xiàn)價(jià)計(jì)算,可得6054元·hm-2,扣除生產(chǎn)投入費(fèi)用,凈得收益約為3450～4050元·hm-2;玉米多年平均產(chǎn)量為5130kg·hm-2,按現(xiàn)價(jià)計(jì)算,可得6393元·hm-2,扣除生產(chǎn)投入費(fèi)用,凈得收益約為3450～4500元·hm-2。從全年來看,該區(qū)域失地農(nóng)民的利益損失約為7050～8550元·hm-2,政府對(duì)于該區(qū)域休耕農(nóng)民的補(bǔ)償額也應(yīng)以此作為參照標(biāo)準(zhǔn)。在補(bǔ)償年限方面,對(duì)于休耕或被租用的農(nóng)田,應(yīng)按休耕或租用的時(shí)間確定;對(duì)于將原有耕地改種果樹或用材林的農(nóng)民,補(bǔ)償年限為3～5a,即到果樹或林木產(chǎn)生實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益為止。3.2肥效關(guān)系式建立對(duì)于繼續(xù)從事農(nóng)作物種植的農(nóng)民,一方面要嚴(yán)格控制化肥的運(yùn)輸和銷售,另一方面對(duì)不再施用化肥的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)在當(dāng)?shù)亟⒂袡C(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)示范區(qū),用成功的生產(chǎn)實(shí)例顯示無害化有機(jī)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的優(yōu)勢和前景,使農(nóng)民轉(zhuǎn)變原有的生產(chǎn)方式。對(duì)不再施用化肥農(nóng)民的補(bǔ)償,需根據(jù)當(dāng)?shù)囟嗄甑幕适┯昧颗c糧食產(chǎn)量建立肥效關(guān)系式,求出不同化肥施用量下的邊際利益,以減少化肥用量造成的邊際利益損失的和為依據(jù)進(jìn)行補(bǔ)貼。通過密云縣潮河流域5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1988—2002年的統(tǒng)計(jì)相關(guān)分析得出,該區(qū)域秋季糧食生產(chǎn)的肥效關(guān)系式為:Y=2400.75+24.365x-0.0569x2(r2=0.9238)式中:Y為秋季糧食作物單產(chǎn),kg·hm-2;x為單位面積氮肥用量(有效成分),kg·hm-2。目前,本區(qū)夏糧種植面積大幅減少,糧食作物以秋糧玉米和粟為主,平均施肥量約為310kg·hm-2,平均產(chǎn)量約為4786kg·hm-2。若不施用化肥,由肥效關(guān)系式得出,秋糧平均產(chǎn)量2400.75kg·hm-2,減產(chǎn)約2385.25kg·hm-2,按糧食現(xiàn)價(jià)計(jì)算,約減少收入2861.25元·hm-2,減去節(jié)省的購買化肥成本,實(shí)際減少收入約1950元·hm-2,可以此為依據(jù)對(duì)不再施用化肥的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。3.3密云水庫水源涵養(yǎng)林生態(tài)環(huán)境效益水源涵養(yǎng)林作為生態(tài)公益林的重要組成部分,其具有的涵養(yǎng)水源、防治土壤侵蝕、凈化水質(zhì)、防洪蓄洪、改善大氣環(huán)境質(zhì)量等生態(tài)環(huán)境效益已得到社會(huì)的一致認(rèn)同。從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)角度來說,水源涵養(yǎng)林具有外部經(jīng)濟(jì)性和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特點(diǎn),對(duì)水源涵養(yǎng)林產(chǎn)生的環(huán)境正效益是否進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及補(bǔ)償費(fèi)的高低,都直接影響水源涵養(yǎng)林的投資和經(jīng)營。本文根據(jù)最新資料數(shù)據(jù)及2002年價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),采用等效替代法、防護(hù)費(fèi)用法、恢復(fù)費(fèi)用法和重置成本法等計(jì)量方法,對(duì)目前密云水庫水源涵養(yǎng)林的生態(tài)環(huán)境效益進(jìn)行評(píng)價(jià),評(píng)價(jià)結(jié)果見表2。北京市密云縣多年氣候干旱,降水量少,密云水庫主要功能為蓄洪?？紤]到水源涵養(yǎng)林增加有效徑流,其持水能力包含在蓄洪環(huán)境效益中。由表2可知,目前密云縣水源涵養(yǎng)林生態(tài)環(huán)境效益價(jià)值約為37278.26萬元。但在實(shí)際水資源管理過程中,水源涵養(yǎng)林的這些外部正效應(yīng)未能內(nèi)部化、市場化,這不利于水源涵養(yǎng)林的經(jīng)營和擴(kuò)大,不利于水源保護(hù)。如果以上述生態(tài)效益貨幣計(jì)量結(jié)果為依據(jù),密云水庫水源涵養(yǎng)林1a應(yīng)得的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)約為37278.26萬元。目前密云水庫水源涵養(yǎng)林的面積為94333.33hm2,平均1hm2水源涵養(yǎng)林1a補(bǔ)償額約為2530.52元。根據(jù)“誰受益,誰補(bǔ)償”的原則,補(bǔ)償金應(yīng)由供水廠、北京市居民和用水單位共同承擔(dān)。3.4建立企業(yè)提取物補(bǔ)貼,提高企業(yè)有機(jī)肥的市場競爭力對(duì)于畜禽養(yǎng)殖小區(qū)的畜禽糞便污染,建議采取以下政策加以控制管理:(1)政府通過投資或提供無息低息貸款等優(yōu)惠政策,支持和鼓勵(lì)興建畜禽糞便處理廠和復(fù)合有機(jī)肥加工廠,對(duì)治理畜禽糞便污染、開發(fā)商品有機(jī)肥的企業(yè),實(shí)行諸如免稅、貸款及平價(jià)用電等方面的優(yōu)惠政策;(2)通過補(bǔ)貼,使無害化有機(jī)肥能盡快地利用現(xiàn)有的肥料供銷網(wǎng)絡(luò)進(jìn)入市場,降低商品有機(jī)肥市場銷售價(jià)格,增加有機(jī)肥的市場競爭力,引導(dǎo)農(nóng)民多施用無害化有機(jī)肥;(3)對(duì)畜禽養(yǎng)殖場排污超標(biāo)者進(jìn)行收費(fèi),以當(dāng)前固體畜禽糞便及養(yǎng)殖場污水的平均處理成本為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。4政策框架體系農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染已成為我國水體的重要污染源。從整體來看,我國農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的產(chǎn)生主要受人為因素影響,尤其是政府缺乏對(duì)農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染進(jìn)行監(jiān)管的相應(yīng)法規(guī)和手段。本文構(gòu)建的控制農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染的經(jīng)濟(jì)政