從多中心治理看業(yè)主自治的生成邏輯與困境

從多中心治理看業(yè)主自治的生成邏輯與困境

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革加快了城市化建設(shè)進(jìn)程，培育了住房制度改革和房產(chǎn)權(quán)制的變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代或單位時(shí)代的居住區(qū)和生活方式，主要集中在建筑物所有權(quán)的基礎(chǔ)上的新興居住區(qū)。房屋產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)化、私有化和產(chǎn)權(quán)主體的多元化、現(xiàn)代住宅小區(qū)物業(yè)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、大量公共物業(yè)和配套設(shè)施的存在等具體因素,使得現(xiàn)代業(yè)主必然自我組織起來(lái)民主管理小區(qū)公共事務(wù),或者由業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司、開發(fā)商、政府相關(guān)部門、社區(qū)居委會(huì)等主體共同解決各種住宅小區(qū)問(wèn)題。傳統(tǒng)的“中心—邊緣”型管理方式不再適應(yīng)利益主體多元化、社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)和公共事務(wù)均已發(fā)生重大變化的現(xiàn)代居住區(qū)域,以基層政府和居委會(huì)為主導(dǎo)和重心的行政化管理,逐漸演變?yōu)槎嘣黧w構(gòu)成的現(xiàn)代小區(qū)治理結(jié)構(gòu),在初步形成的制度規(guī)范下出現(xiàn)了一個(gè)個(gè)新型的治理中心。本文借助于多中心治理理論分析業(yè)主自治的理論與實(shí)踐問(wèn)題。一、以業(yè)主自治為基礎(chǔ)的社區(qū)自治根據(jù)治理理論、法律規(guī)定和事實(shí)情況,可從廣義上說(shuō)明“業(yè)主自治”,包括如下三層內(nèi)涵:(1)狹義上的業(yè)主自治概念,是指業(yè)主在建筑物區(qū)分所有權(quán)基礎(chǔ)上自我組織和自我管理,包括成立業(yè)主自治組織、制定自治規(guī)范、民主決定公共事務(wù)、親自管理公共物業(yè)事項(xiàng)等。(2)業(yè)主自治權(quán)中包含了物業(yè)管理委托權(quán),市場(chǎng)化的或者物業(yè)公司的物業(yè)管理從屬于業(yè)主自治?！段餀?quán)法》、《物業(yè)管理?xiàng)l例》等法律規(guī)范已明確了物業(yè)管理企業(yè)的管理物業(yè)權(quán)來(lái)源于業(yè)主(大會(huì))的授權(quán)委托,而這種授權(quán)委托也是業(yè)主行使自治權(quán)的重要表現(xiàn)。(3)業(yè)主自治在實(shí)踐中通常運(yùn)作為“業(yè)主自治體系”,體現(xiàn)了業(yè)主事務(wù)上多元主體的合作治理,尤其需要業(yè)主委員會(huì)與業(yè)主之外的其他相關(guān)主體共同合作。之所以如此,是因?yàn)榇蠖鄻I(yè)主自治事項(xiàng)或業(yè)主問(wèn)題,與業(yè)主之外的相關(guān)主體的利益、義務(wù)、職責(zé)或者社區(qū)目標(biāo)密不可分。例如,在成立業(yè)主委員會(huì)這一極為重要的業(yè)主自治事項(xiàng)上,一般地方性物業(yè)管理規(guī)范中規(guī)定:當(dāng)物業(yè)管理區(qū)域具備業(yè)主委員會(huì)成立條件時(shí),房地產(chǎn)開發(fā)商應(yīng)告知政府,并提供業(yè)主清冊(cè)、小區(qū)各種資料、首屆業(yè)主大會(huì)經(jīng)費(fèi)甚至?xí)?chǎng)條件;而籌備組成員中除了業(yè)主代表外,還有政府指導(dǎo)部門代表、居委會(huì)代表、開發(fā)商代表、物業(yè)公司代表等,以便配合成立業(yè)主委員會(huì)。又如,在物業(yè)公司的管理服務(wù)中,只有通過(guò)業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司雙方合作,才能有效解決小區(qū)物業(yè)管理問(wèn)題和雙方權(quán)益矛盾。再如,在房地產(chǎn)開發(fā)商遺留的小區(qū)公共問(wèn)題、開發(fā)商與業(yè)主權(quán)益之爭(zhēng)事項(xiàng)、須開發(fā)商配合解決的其他業(yè)主事務(wù)上,不僅需要業(yè)主委員會(huì)和開發(fā)商共同參與解決,往往也需要物業(yè)公司的配合,甚至需要政府相關(guān)部門和居委會(huì)介入其中解決矛盾,在涉及政府與開發(fā)商的共同責(zé)任或者因法律制度的缺陷而遺留的問(wèn)題上更是如此(常見的如車位、會(huì)所、架空層等公共物業(yè)產(chǎn)權(quán)不明而引發(fā)的矛盾方面)。因此,業(yè)主自治體系是以業(yè)主自我組織和自我治理為基礎(chǔ)、以業(yè)主自治事務(wù)或業(yè)主問(wèn)題為聯(lián)系紐帶的多元主體合作治理的網(wǎng)絡(luò),可包括在業(yè)主自治的廣義內(nèi)涵中。社區(qū)自治目前主要有兩種表現(xiàn)形式,一是居民自治,二是業(yè)主自治。前者以居民委員會(huì)的產(chǎn)生和運(yùn)作為標(biāo)志,后者以業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生和運(yùn)作為標(biāo)志。居民自治以居住地域(社區(qū))為基礎(chǔ),居民委員會(huì)的自治職責(zé)體現(xiàn)在整個(gè)社區(qū)范圍內(nèi);而業(yè)主自治是以財(cái)產(chǎn)權(quán)(建筑物區(qū)分所有權(quán))為基礎(chǔ),業(yè)主委員會(huì)的自治職責(zé)體現(xiàn)在住宅小區(qū)內(nèi)。居民自治是在傳統(tǒng)單位制解體、各種事務(wù)沉落到社區(qū)這一情勢(shì)下,黨政權(quán)力主導(dǎo)和推動(dòng)構(gòu)建的結(jié)果,居民委員會(huì)的自治性質(zhì)具有非真實(shí)性的一面,具有行政化色彩,依附于基層政府而運(yùn)作;但業(yè)主自治不僅具有自發(fā)性的一面,而且業(yè)主委員會(huì)在工作場(chǎng)所、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人事安排等方面都不依賴于政府,因此,業(yè)主委員會(huì)比居民委員會(huì)更具有真實(shí)的社會(huì)自治性,“業(yè)委會(huì)表明了城市基層自治的方向”。二、治理結(jié)構(gòu)的多中心化解釋業(yè)主自治體現(xiàn)了多中心治理,意義在于以多中心治理為視野,運(yùn)用多中心治理理論闡釋業(yè)主自治現(xiàn)象和解決業(yè)主自治實(shí)踐問(wèn)題。多中心治理與“治理”的研究密不可分。當(dāng)代意義上的治理思潮和實(shí)踐首先興起于西方國(guó)家,其背景主要在于人類社會(huì)走向后工業(yè)社會(huì)過(guò)程中的以下三類事實(shí):一是“政府失敗”,二是“市場(chǎng)失靈”,三是隨著公民社會(huì)的發(fā)展和“第三部門”在社會(huì)中的地位日益重要,人們尋到了治理思想的源泉。第三部門實(shí)際上代表著政府與市場(chǎng)之外的組織化社會(huì)性力量,說(shuō)明了在變遷的社會(huì)結(jié)構(gòu)下,多元化利益群體能夠以參與或合作的方式,以獨(dú)立組織形式或合作網(wǎng)絡(luò)形式,處理公共事務(wù)、解決公共問(wèn)題、生產(chǎn)和享受更優(yōu)的公共物品,擴(kuò)展治理的公共性,為管理公共事務(wù)提出了不同于官僚行政的理論邏輯。這種思想直接或間接地表明當(dāng)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型———多中心化,以及治理的方式、目標(biāo)和價(jià)值與傳統(tǒng)單中心治理結(jié)構(gòu)的不同?！爸卫砀锩庇懈鞣N表現(xiàn)形式,但其“隱蔽的本質(zhì)”是“社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的多中心安排”1。業(yè)主自治體現(xiàn)了多中心治理可從如下三個(gè)方面進(jìn)行解釋。(一)從單中心統(tǒng)治型向多中心、服務(wù)型社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變成熟社會(huì)的標(biāo)志首先是社會(huì)自治,歷史證明,關(guān)于社會(huì)治理的一切新的創(chuàng)意都必然來(lái)自社會(huì)結(jié)構(gòu)的最基層,社會(huì)自治就是在這個(gè)基層中直接發(fā)生的社會(huì)變革運(yùn)動(dòng),并且直接提出了構(gòu)建新興社會(huì)治理模式的要求。社會(huì)自治推動(dòng)著社會(huì)治理模式和結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型———由單中心的統(tǒng)治型、管理型社會(huì)治理模式向多中心、服務(wù)型社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變,即在每個(gè)社會(huì)自治領(lǐng)域或者每個(gè)治理中心的公共事務(wù)、公共問(wèn)題上,政府進(jìn)行服務(wù)行政,多元主體以相互服務(wù)的精神、理念進(jìn)行合作治理,實(shí)現(xiàn)公共物品(公共服務(wù))和公共精神的再生產(chǎn)。業(yè)主自治屬于社會(huì)自治的范疇,眾多住宅小區(qū)的業(yè)主自治,既是基層社區(qū)服務(wù)型治理模式的重要推動(dòng)力量、體現(xiàn)出當(dāng)代治理的內(nèi)涵,也必然體現(xiàn)多中心的治理結(jié)構(gòu)特征。(二)業(yè)主委員會(huì)治理的實(shí)踐形態(tài)多中心治理結(jié)構(gòu)中的實(shí)踐形態(tài),既有獨(dú)立組織的實(shí)踐形態(tài),也有合作共治的網(wǎng)絡(luò)形態(tài),還有社區(qū)治理、地方治理的實(shí)踐形態(tài)35。作為社區(qū)治理形態(tài)之一的業(yè)主自治,其中又有如下兩種并存的實(shí)踐形態(tài):(1)獨(dú)立組織的治理形態(tài)。這是業(yè)主與業(yè)主之間或者在業(yè)主內(nèi)部,圍繞著業(yè)主自治組織———業(yè)主大會(huì)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)業(yè)主委員會(huì)———的產(chǎn)生、運(yùn)作、處理問(wèn)題為中心而進(jìn)行的自我治理,尤其是業(yè)主委員會(huì)的治理典型地體現(xiàn)出獨(dú)立組織的治理形態(tài)。(2)合作網(wǎng)絡(luò)的治理形態(tài)。這在上文“業(yè)主自治”的廣義內(nèi)涵中已得到解釋,即業(yè)主自治一旦運(yùn)作為動(dòng)態(tài)的實(shí)踐,往往形成“業(yè)主自治體系”,大多業(yè)主事務(wù)和業(yè)主問(wèn)題需要業(yè)主或其自治組織與其他相關(guān)主體進(jìn)行合作治理,體現(xiàn)了合作網(wǎng)絡(luò)的實(shí)踐形態(tài)。(三)從“社會(huì)自治”走向合作治理,收益分配的可能性將增業(yè)主自治具有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的自發(fā)性、真實(shí)性、社會(huì)自治性,更能體現(xiàn)出多中心治理中平等合作的內(nèi)在要求。業(yè)主自治是一種從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域起步、以私法自治為基礎(chǔ)的治理。作為“有產(chǎn)者”的業(yè)主為了實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)與保值增值的購(gòu)房目標(biāo),必然會(huì)覺醒“應(yīng)享權(quán)利”意識(shí),業(yè)主之間必須通過(guò)組織化和民主合作才能維護(hù)和實(shí)現(xiàn)共同權(quán)益,或者在公共物業(yè)事項(xiàng)上須由業(yè)主委員會(huì)與其他相關(guān)多元主體合作共治,體現(xiàn)了城市化治理中的合作主義。這種情況表明:“社會(huì)自治是在非政府組織以及其他社會(huì)自治力量的成長(zhǎng)中展現(xiàn)出來(lái)的,而合作治理則是社會(huì)自治力量成長(zhǎng)的必然結(jié)果……通過(guò)社會(huì)自治而走向合作治理將是一個(gè)確定無(wú)疑的歷史趨勢(shì)”。業(yè)主自治領(lǐng)域的合作治理打破了政府中心主義的治理結(jié)構(gòu),更能夠在真實(shí)的社會(huì)自治與合作治理的意義上體現(xiàn)多中心治理的本質(zhì)。三、多中心管理的生成邏輯與業(yè)主自治的必然性(一)從推進(jìn)社會(huì)民主到創(chuàng)造和諧社會(huì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的歷史變遷至今,是從“統(tǒng)治”到“治理”演變的過(guò)程?，F(xiàn)代治理主張?jiān)趪?guó)家與社會(huì)之間塑造一種良性互動(dòng)關(guān)系,而國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)過(guò)程,就是政府與社會(huì)力量之間在合作治理中消解張力的過(guò)程,也是國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的過(guò)程。通過(guò)多中心治理領(lǐng)域,尤其是微觀或基層治理領(lǐng)域中對(duì)公共事務(wù)的民主治理,提高社會(huì)的自組織化程度,發(fā)展社會(huì)自治力量,培育社會(huì)成員的自我治理能力和公民意識(shí),恢復(fù)被壓制的社會(huì)活力,體現(xiàn)公民社會(huì)作為政治國(guó)家合法性的來(lái)源。因此,多中心治理既是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系變動(dòng)的結(jié)果與表現(xiàn),又承擔(dān)著國(guó)家與社會(huì)關(guān)系現(xiàn)代性重塑的任務(wù)。隨著城市化過(guò)程中居住方式向現(xiàn)代住宅小區(qū)的轉(zhuǎn)變以及社區(qū)內(nèi)物業(yè)公司、房地產(chǎn)開發(fā)商等市場(chǎng)力量的擴(kuò)展,多中心的業(yè)主自治領(lǐng)域不僅成為社區(qū)自治的重要基礎(chǔ),而且是塑造城市化過(guò)程中國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的基礎(chǔ)。這體現(xiàn)在:第一,建構(gòu)國(guó)家與社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系,問(wèn)題并不在于國(guó)家力量不足,而是公民社會(huì)力量弱小及其自主力量有限,而業(yè)主自治對(duì)于公民社會(huì)的形成具有巨大的促進(jìn)功能?，F(xiàn)階段我國(guó)強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)的格局還沒有改變,公民社會(huì)處于孕育階段。業(yè)主自治對(duì)于公民社會(huì)的形成及其自組織化的促進(jìn)作用在于:業(yè)主自治以財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ),社會(huì)規(guī)模越來(lái)越大的新興業(yè)主階層更能夠在此基礎(chǔ)上覺醒權(quán)利意識(shí),在事關(guān)切身利益的共同事務(wù)上參與合作,這就是一個(gè)民主商談?dòng)?xùn)練、培養(yǎng)公民意識(shí)和公民能力的過(guò)程,從而促進(jìn)著公民社會(huì)的生成。更為重要的是,業(yè)主自治對(duì)于公民社會(huì)的自組織化具有特殊重要的意義。由于傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)因素的影響,中國(guó)主要的民間組織、群眾組織或者非政府組織,包括普遍建立的基層自治組織———居民委員會(huì)和村民委員會(huì)在內(nèi),盡管都是組織化的,卻不是各自領(lǐng)域“自組織化”的結(jié)果,而是政府主導(dǎo)建立的結(jié)果,或者對(duì)政府具有依賴性、從屬性,因而它們并沒有真正起到公民社會(huì)組織應(yīng)該能夠發(fā)揮的作用、沒有切實(shí)承擔(dān)起國(guó)家與基層社會(huì)良性互動(dòng)的功能。業(yè)主自治及業(yè)主自治組織則不然,處于分散狀態(tài)的業(yè)主不僅須通過(guò)業(yè)主自治產(chǎn)生業(yè)主委員會(huì)而實(shí)現(xiàn)組織化,而且由于業(yè)主自治具有財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)和不依賴于政府的主導(dǎo)或指令等因素,業(yè)主階層具有實(shí)現(xiàn)“自組織化”的現(xiàn)實(shí)可能性,具有發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性進(jìn)行民主自治、塑造國(guó)家與社會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的前景。因此,夏建中先生將業(yè)主委員會(huì)稱為“中國(guó)公民社會(huì)的先聲”并不為過(guò)。第二,國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系,既建立在社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,也是建設(shè)和諧社會(huì)的應(yīng)有之義,而業(yè)主自治對(duì)于社會(huì)和諧穩(wěn)定具有重要意義?！皹?gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),重心在基層”。城市社會(huì)和諧穩(wěn)定的基石在于基層社區(qū)的和諧,社區(qū)和諧的基礎(chǔ)又在于每個(gè)住宅小區(qū)的和諧,業(yè)主自治正是為了實(shí)現(xiàn)這種和諧。業(yè)主自治體系所涉及的五種主要主體———業(yè)主、物業(yè)公司、房地產(chǎn)開發(fā)商、基層政府和居委會(huì),它們?cè)谏鐓^(qū)內(nèi)的利益、目標(biāo)或義務(wù)在住宅小區(qū)交匯。這些利益相關(guān)者最大的利益契合點(diǎn)便是和諧,這種和諧正是通過(guò)業(yè)主自治來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果小區(qū)和諧不存,受損的不僅是相關(guān)主體的利益或目標(biāo),而且是社會(huì)和諧穩(wěn)定的根基,城市社會(huì)中國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)也就缺乏基礎(chǔ)。另一方面,國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重塑包括了社會(huì)結(jié)構(gòu)的重建,歷史學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)的研究都表明,一個(gè)中間階層占主體的橄欖型社會(huì)結(jié)構(gòu)有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧,因此不僅要在經(jīng)濟(jì)上形成中間階層(或中產(chǎn)階層),還應(yīng)在政治、文化、社會(huì)治理領(lǐng)域扶植中間階層。我國(guó)中間階層的界線盡管較模糊,但城市化過(guò)程中新興的現(xiàn)代業(yè)主階層基本上可劃歸為中間階層,而業(yè)主自治正有助于形成成熟的中間階層,從而有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。通過(guò)業(yè)主自治,不僅可以形成組織化的力量維護(hù)和實(shí)現(xiàn)業(yè)主權(quán)利,使得業(yè)主自治體系中的多元主體能夠進(jìn)行平等對(duì)話與合作,解決、消化、過(guò)濾業(yè)主問(wèn)題,使之不至于上升為更大的社會(huì)問(wèn)題,而且通過(guò)業(yè)主自治,能夠培育一個(gè)穩(wěn)定成熟的具有公民社會(huì)理念的社會(huì)中間層結(jié)構(gòu),這是重塑國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重要目標(biāo)。(二)作為一種社會(huì)責(zé)任,作為“元敘事”解釋社會(huì)治理方案公民社會(huì)權(quán)利是公共利益的根源與歸宿,也須通過(guò)公共治理來(lái)實(shí)現(xiàn)。“公共治理本質(zhì)上是對(duì)公民權(quán)利的確認(rèn)、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的公共政治活動(dòng),權(quán)利的邏輯成為理解、選擇和衡量治理理念及實(shí)踐的終極標(biāo)尺”86。當(dāng)公民社會(huì)權(quán)利的增長(zhǎng)推動(dòng)著公共物品或公共服務(wù)需求的增長(zhǎng)但國(guó)家又無(wú)力提供時(shí),則需要以公民社會(huì)權(quán)利為現(xiàn)代公共治理的框架,產(chǎn)生新的社會(huì)結(jié)合方式和組織結(jié)構(gòu)提供公共服務(wù),這便是多中心的合作治理結(jié)構(gòu)。公民社會(huì)權(quán)利的發(fā)展使得公共物品成為當(dāng)代社會(huì)治理的“元敘事”或公共管理的“邏輯起點(diǎn)”,也相應(yīng)地推動(dòng)著公共事務(wù)的增長(zhǎng)及其治理方式的變化,促使傳統(tǒng)的管理型政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變,以政府管理的社會(huì)化彌補(bǔ)政府能力之不足。尤其是準(zhǔn)公共物品需求的不斷增長(zhǎng)使得社會(huì)管理機(jī)制和社會(huì)事務(wù)處理更加復(fù)雜,其混合性質(zhì)決定了在公共事務(wù)治理方案上,“利維坦”或者“私有化”都不再是唯一選擇,而“自主組織和自主治理公共池塘資源”的集體行動(dòng)理論———多中心治理方案,具有替代選擇性。業(yè)主權(quán)利體現(xiàn)了公民社會(huì)權(quán)利中許多重要權(quán)利的綜合,大規(guī)模延展的建筑物區(qū)分所有權(quán)首先就是市場(chǎng)化過(guò)程中一種新興財(cái)產(chǎn)權(quán)的表現(xiàn)形式,在此基礎(chǔ)上的生活環(huán)境權(quán)、共同決定與民主選舉權(quán)、業(yè)主自治組織的權(quán)利、選聘物業(yè)公司權(quán)和享受市場(chǎng)化物業(yè)服務(wù)權(quán)等,都已得到了憲法或者法律規(guī)范上的保障。但在現(xiàn)實(shí)中這些權(quán)利如果得不到保障,包括業(yè)主自治權(quán)利如若得不到實(shí)現(xiàn),則在高房?jī)r(jià)情勢(shì)下購(gòu)房者不僅會(huì)成為“經(jīng)濟(jì)房奴”,還會(huì)成為“精神房奴”。業(yè)主權(quán)利推動(dòng)著業(yè)主事務(wù)的增長(zhǎng),業(yè)主自我組織與維權(quán)事務(wù)、物業(yè)服務(wù)及其市場(chǎng)化運(yùn)作事務(wù)、業(yè)主日常公共事務(wù)等,繁雜而棘手,凸顯業(yè)主組織起來(lái)以及多方合作的必要性。業(yè)主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與業(yè)主公共事務(wù)的解決,都具有準(zhǔn)公共物品(服務(wù))提供的性質(zhì),其基礎(chǔ)正是業(yè)主自治。同時(shí),通過(guò)業(yè)主自治,能夠避免繁雜的業(yè)主事務(wù)牽累政府,彌補(bǔ)政府治理能力之不足,有利于政府轉(zhuǎn)變職能———以切實(shí)發(fā)揮引導(dǎo)型、服務(wù)型職能的方式有效地參與數(shù)量越來(lái)多的現(xiàn)代小區(qū)的公共治理。(三)治理型民主民主模式的變遷是多中心治理生成邏輯的“深層視界”13。迄今為止,民主理論及其名稱各種各樣,但許多研究者都從共和主義民主和自由主義民主的角度,梳理和解析近代以來(lái)民主理論的發(fā)展。共和主義力圖實(shí)現(xiàn)直接民主與“人民主權(quán)”的理想,而自由主義民主主張的代議民主則成為現(xiàn)實(shí)中的主導(dǎo)模式。由于代議民主理論設(shè)計(jì)的選舉制、代議制、權(quán)力制約、法治等,是為了保護(hù)公民自由和公民權(quán)利,因此又被稱為“保護(hù)型民主”3。然而,保護(hù)型民主構(gòu)筑了單一中心的政府權(quán)威,在民主建設(shè)層面上集中關(guān)注國(guó)家制度層面的民主建構(gòu),忽視社會(huì)民主的建構(gòu),尤其忽略了基層民主、微觀層次上的民主以及社會(huì)個(gè)體民主能力的培育。從治理的視野看,隨著保護(hù)型民主不足以支撐政府及其公共政策的合法性以及公共服務(wù)的提供能力,保護(hù)型民主必然向治理型民主轉(zhuǎn)換。不僅當(dāng)代西方的民主政治已經(jīng)從保護(hù)型民主過(guò)渡到“可治理型民主”,而且在中國(guó)這樣的傳統(tǒng)權(quán)威主義國(guó)家,政府也開始推行“治理驅(qū)動(dòng)型民主”,即從治理的政績(jī)來(lái)獲得合法性、實(shí)現(xiàn)民眾的民主訴求。治理型民主很大程度上在每個(gè)社會(huì)治理領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn),即需要多中心治理結(jié)構(gòu)與之相適應(yīng)?！岸嘀行闹卫碜鳛槊裰鞯囊环N綜合表述方式,意味著治理型民主和強(qiáng)勢(shì)民主深度嵌入公共治理之中”;或者說(shuō),在現(xiàn)代治理的語(yǔ)境下,民主不僅是一種價(jià)值理念、組織方式,而且是多中心的社會(huì)行動(dòng)和治理機(jī)制。從上述民主模式變遷的趨勢(shì)來(lái)看,基層民主也日益具有治理型民主的內(nèi)涵、承載著治理機(jī)制的功能。但對(duì)于基層民主而言,其重要組成部分的業(yè)主自治領(lǐng)域是最佳的民主生長(zhǎng)點(diǎn)。這是由于至今為止,“中國(guó)的基層民主是一種基于國(guó)家邏輯的民主建設(shè),從‘基層’的形成到‘基層民主’的發(fā)展都是在國(guó)家建構(gòu)中展開的,基層民主的發(fā)展途徑與形式在很大程度上是國(guó)家給予的”,具有深入嵌入政權(quán)領(lǐng)域的性質(zhì),但卻很難培育自主精神和自治能力,這種狀況的改變要從業(yè)主自治領(lǐng)域起步。業(yè)主自治具有基層民主新興增長(zhǎng)點(diǎn)的前景和條件。隨著社區(qū)內(nèi)業(yè)主私有產(chǎn)權(quán)程度的提高以及與業(yè)主利益密切相關(guān)的市場(chǎng)力量延伸到現(xiàn)代住宅小區(qū),社區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化,其中的業(yè)主自治催生著草根民主和治理型民主,這既表現(xiàn)在業(yè)主產(chǎn)權(quán)和利益基礎(chǔ)上的民主動(dòng)力、生活空間中的民主訓(xùn)練,也表現(xiàn)在現(xiàn)代小區(qū)具有多元主體“利益場(chǎng)”和“權(quán)力場(chǎng)”的治理型民主實(shí)踐條件。因此,業(yè)主自治作為多中心結(jié)構(gòu)的微觀自治領(lǐng)域,必將成為基層民主建設(shè)中新的推動(dòng)力和生長(zhǎng)點(diǎn),具有構(gòu)建公民政治和治理型民主模式的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。四、多中心管理合作機(jī)制與業(yè)主自治實(shí)踐的融合(一)業(yè)主之間的矛盾盡管業(yè)主自治成為一種必然趨勢(shì),但在不斷興起的現(xiàn)代住宅小區(qū),業(yè)主自治的起步極為艱難。業(yè)主大會(huì)難以召開,業(yè)主委員會(huì)難以成立,業(yè)主的許多重大權(quán)利難以實(shí)現(xiàn),業(yè)主與開發(fā)商、與物業(yè)公司之間常常矛盾重重、極難合作。僅從業(yè)主自治的標(biāo)志———業(yè)主委員會(huì)的成立比例或者全國(guó)平均覆蓋率只有30%來(lái)看,業(yè)主自治的成功率是很低的。而業(yè)主維權(quán)行為延綿不絕,常常成為業(yè)主自治的動(dòng)力、序幕和重要內(nèi)容。眾多業(yè)主問(wèn)題不僅影響業(yè)主自身和社區(qū)和諧,而且牽累政府。大量的實(shí)踐案例表明,業(yè)主自治領(lǐng)域存在著如下相互關(guān)聯(lián)、密不可分的四大困境。1.合作共治的困境業(yè)主自治領(lǐng)域民主與合作的困境及其成因,可以從基本的困境、衍生的困境和困境的復(fù)雜化三個(gè)層面進(jìn)行分析。這三個(gè)層面以業(yè)主內(nèi)部為起點(diǎn),向外擴(kuò)及到業(yè)主與其他相關(guān)主體之間。1)基本的困境。這可概括為業(yè)主集體行動(dòng)的困境和少數(shù)業(yè)主操作的困境。由于各種主客觀因素的影響,如業(yè)主難以大規(guī)模聯(lián)絡(luò)溝通、存在理性無(wú)知和搭便車心理、缺乏自治知識(shí)等,使得業(yè)主難以組織化、常出現(xiàn)“集體囚徒困境”的狀態(tài)、無(wú)人愿意出面從事業(yè)主事務(wù),或者少數(shù)組織者在引領(lǐng)、發(fā)動(dòng)的同時(shí),借助各種手段進(jìn)行刻意操作才有可能克服各種困難。在已經(jīng)發(fā)生業(yè)主自治的小區(qū),大多屬于“少數(shù)人的合作與自治”,這種現(xiàn)象極易發(fā)展為某些研究者所說(shuō)的少數(shù)業(yè)主“小范圍信任”、少數(shù)業(yè)主精英排斥大眾參與的“寡頭統(tǒng)治”和“準(zhǔn)派系政治”136。并且少數(shù)組織者在重大業(yè)主事務(wù)方面即使操作成功,也具有艱難性甚至具有偶然性,這首先取決于他們本身的狀況,如民意基礎(chǔ)、群體規(guī)模、智識(shí)策略、時(shí)間精力、社會(huì)關(guān)系等,而這些狀況屬于不確定的偶然因素;其次取決于業(yè)主事務(wù)的復(fù)雜狀況、業(yè)主問(wèn)題的嚴(yán)重程度、可資利用的其他資源條件。2)衍生的困境。業(yè)主之間民主與合作的基本困境衍生出其他諸多困境,一些典型現(xiàn)象如:(1)非法選票問(wèn)題及其連鎖效應(yīng)。非法選票是業(yè)主大會(huì)中的“家丑”?；镜睦Ь吃斐蓪?shí)際參與率低,使得非法選票不可避免,組織者為了籌足選票只得允許違規(guī)投票甚至還要直接“做票”。在許多情形下非法選票問(wèn)題會(huì)引起事后爭(zhēng)執(zhí)。(2)基本的困境使得政府指導(dǎo)部門面臨兩難困境、無(wú)法正常實(shí)施制度規(guī)范。政府如果嚴(yán)格依法監(jiān)督業(yè)主大會(huì),只會(huì)導(dǎo)致合法票數(shù)不足,從而業(yè)主們無(wú)法作出形式合法的集體決定,大量的業(yè)主問(wèn)題依然會(huì)涌向政府和牽累政府。反之,政府如果不嚴(yán)格監(jiān)督業(yè)主大會(huì),又難以消解少數(shù)人的暗箱操作現(xiàn)象和非法選票的存在。(3)基本的困境阻礙著業(yè)主階層合作自治能力的成熟,導(dǎo)致多數(shù)業(yè)主難以積累自治知識(shí),難以培育鄰里社會(huì)資本,還造成業(yè)委會(huì)合適人選的缺乏。這預(yù)設(shè)了成立后的業(yè)主委員會(huì)運(yùn)作的艱難。3)困境的復(fù)雜化。造成困境復(fù)雜化的重大因素在于業(yè)主自身之外,包括制度規(guī)范上的問(wèn)題、政府的問(wèn)題、開發(fā)商和物業(yè)公司的不配合或阻礙行為。這些問(wèn)題不僅使得業(yè)主之間民主與合作的困境更加復(fù)雜,而且加劇了整個(gè)業(yè)主自治體系多元主體(業(yè)主、物業(yè)公司、開發(fā)商、政府、居委會(huì))之間民主與合作的艱難性。這些問(wèn)題的展開分析,就是下面的“規(guī)范與事實(shí)之間的困境”、“政府指導(dǎo)部門的困境”、“利益博弈困境”。2.立法上的依據(jù)業(yè)主自治規(guī)則目前被包含在物業(yè)管理規(guī)范體系中,而物業(yè)管理規(guī)范無(wú)法解決眾多的現(xiàn)實(shí)難題,與事實(shí)情境之間產(chǎn)生了大量的困境,使得業(yè)主自治體系中各方主體常常披著制度規(guī)則的外殼或者回避規(guī)則而行動(dòng),盛行著機(jī)會(huì)主義策略與權(quán)宜之計(jì)。下面以常見的幾方面實(shí)例為基礎(chǔ)分析其中原因?；I備組問(wèn)題透露出的制度困境。成立業(yè)委會(huì)的艱難性首先在于籌備過(guò)程。由于籌備組掌握著業(yè)主大會(huì)程序、確定業(yè)委會(huì)正式候選人、還可實(shí)施“做票”等暗箱操作措施,因此籌備組極易成為少數(shù)業(yè)主控制成立業(yè)委會(huì)的跳板,物業(yè)公司和開發(fā)商也會(huì)設(shè)法影響或控制籌備組,實(shí)踐中甚至出現(xiàn)“官辦籌備組”和“民辦籌備組”對(duì)峙的案例。因此,業(yè)主大會(huì)籌備組本身出了問(wèn)題時(shí)則會(huì)成為業(yè)主大會(huì)的障礙。然而,法律規(guī)范上沒有規(guī)定籌備組問(wèn)題的制度化解決方案,也沒有將解決此類問(wèn)題的權(quán)力賦予業(yè)主本身,而是賦予給政府,在住建部制定的《業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則》(2010)中也是如此,其中第11條是:業(yè)主對(duì)籌備組成員有異議的,由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府“協(xié)調(diào)解決”。但指望政府能夠“協(xié)調(diào)解決”往往是紙上談兵,因?yàn)檎笇?dǎo)部門(基層物業(yè)行政部門)受各種因素的影響難以合理地行使指導(dǎo)權(quán),常常解決無(wú)效甚至激化矛盾(其中原因在下文“政府指導(dǎo)部門的困境”中專門分析);同時(shí)由于政府的行政指導(dǎo)行為不可訴,少數(shù)維權(quán)業(yè)主只能通過(guò)上訪、請(qǐng)來(lái)媒體曝光、折騰政府等途徑解決此類問(wèn)題。那么,法律規(guī)范上為何只將解決此類問(wèn)題的權(quán)力賦予政府,而不規(guī)定制度性解決方案和業(yè)主民意解決程序?從表面上看,是遠(yuǎn)離實(shí)踐的立法者忽略了這些問(wèn)題,但深層原因在于:政府對(duì)于業(yè)主自治行為在立法上刻意留下控制或“監(jiān)護(hù)”的空間。正如有研究指出,國(guó)家對(duì)市民組織發(fā)展所持的態(tài)度具有兩面性,一方面國(guó)家想借助它們分擔(dān)社會(huì)管理事務(wù),另一方面又擔(dān)心其獨(dú)立發(fā)展會(huì)影響政府權(quán)威,因此,國(guó)家在立法設(shè)計(jì)時(shí)有意留下諸多空隙,以便于政府干預(yù)業(yè)委會(huì)事務(wù)154。國(guó)家的這種兩面性態(tài)度還典型地表現(xiàn)在法律上一直不規(guī)定業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)的社團(tuán)法人資格等方面,以至于業(yè)主自治組織的行動(dòng)受到先天性限制。業(yè)主代表大會(huì)的法律與實(shí)踐問(wèn)題。業(yè)主代表大會(huì)人數(shù)較少、便于議事決事、能在最大程度上消解業(yè)主集體行動(dòng)的困境。然而自2007年以來(lái),全國(guó)人大頒布的《物權(quán)法》、國(guó)務(wù)院修訂的《物業(yè)管理?xiàng)l例》等上層規(guī)范中的相關(guān)內(nèi)容秉持直接民主制的立法指導(dǎo)思想,沒有規(guī)定制度化的業(yè)主代表大會(huì),而是嚴(yán)格地要求業(yè)主們共同決定事務(wù)時(shí),須由全體業(yè)主總?cè)藬?shù)投票權(quán)和總面積投票權(quán)的1/2或2/3以上通過(guò)。地方物業(yè)管理規(guī)范又對(duì)業(yè)主自治的投票規(guī)則規(guī)定了更嚴(yán)苛的要求,如投票的實(shí)名制、親自投票或必須書面委托投票、沒有表決權(quán)的形式代表(樓棟業(yè)主代表的權(quán)限僅在于收發(fā)選票或收集業(yè)主書面意見),更強(qiáng)烈地表現(xiàn)出原教旨主義式的直接民主精神。這樣,法律規(guī)范上無(wú)法容納制度化的業(yè)主代表大會(huì),但不禁止業(yè)主們約定成立業(yè)主代表大會(huì),或者說(shuō),業(yè)主代表大會(huì)只能由業(yè)主們根據(jù)“法不禁止即可為”的公民權(quán)行使原則進(jìn)行約定。但約定成立的業(yè)主代表大會(huì)具有雙重弊端:(1)代表性問(wèn)題。約定成立的業(yè)主代表大會(huì)在實(shí)體權(quán)利上未必能代表全體業(yè)主,因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中只可能有部分業(yè)主參與約定(或表示同意)成立業(yè)主代表大會(huì),另一部分業(yè)主由于各種主客觀原因,如理性無(wú)知、聯(lián)系困難而不知情、反對(duì)代表制而不愿授權(quán)委托等,不愿參與或無(wú)法參與這樣的約定,而這部分業(yè)主依然保有法定的親自參與權(quán)與親自表決權(quán),他們?cè)跇I(yè)主公共事務(wù)上的權(quán)利與約定成立的業(yè)主代表大會(huì)的權(quán)利是并存的。因此,約定的業(yè)主代表大會(huì)沒有壟斷的代表性。(2)決議的合法性問(wèn)題。即使半數(shù)以上的業(yè)主約定成立了業(yè)主代表大會(huì),它作出對(duì)全體業(yè)主都具有約束力的合法決定時(shí),依然要受到法律規(guī)范上強(qiáng)行規(guī)定的表決數(shù)額的制約,即業(yè)主代表大會(huì)中的贊成票數(shù)或所能代表的贊成票數(shù)(不包括反對(duì)票)須符合全體業(yè)主總?cè)藬?shù)投票權(quán)和總面積投票權(quán)的1/2或2/3以上,而能否達(dá)到這數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是不確定的。至于實(shí)踐中出現(xiàn)的業(yè)主代表大會(huì)之個(gè)案現(xiàn)象,如北京上地西里小區(qū)建立的“業(yè)主代表大會(huì)”,只能是約定性質(zhì)的,但其替代業(yè)主大會(huì)行使職權(quán)的合法性,不是取決于法律的明文承認(rèn),而是取決于政府承認(rèn),而實(shí)際上,大多數(shù)地方的政府指導(dǎo)部門不承認(rèn)業(yè)主代表大會(huì)制。另外,個(gè)別地方物業(yè)管理規(guī)范,明確規(guī)定了業(yè)主代表大會(huì)可以履行業(yè)主大會(huì)的職責(zé),但其合法性問(wèn)題與實(shí)踐操作問(wèn)題,同樣適用上述的分析。業(yè)主身份的認(rèn)定問(wèn)題。國(guó)務(wù)院的《物業(yè)管理?xiàng)l例》和各省級(jí)物業(yè)管理規(guī)范原則性規(guī)定了“房屋的所有權(quán)人為業(yè)主”,言下之意是,既承認(rèn)形式主義認(rèn)定方法(即根據(jù)房產(chǎn)證、購(gòu)房合同等形式憑證上記載的名字來(lái)認(rèn)定業(yè)主身份),又承認(rèn)或不排斥事實(shí)主義的認(rèn)定方法(如業(yè)主的配偶、家屬或其他事實(shí)上的共有產(chǎn)權(quán)人,盡管形式憑證上沒有記載其名字,但按照社會(huì)情理、事實(shí)情況和民法理論而被視為事實(shí)業(yè)主)。而各地級(jí)市的下層物業(yè)管理規(guī)范為便于認(rèn)定,一般都規(guī)定形式主義的認(rèn)定方法,在實(shí)踐中政府指導(dǎo)部門大多秉持形式主義立場(chǎng)來(lái)認(rèn)定業(yè)主身份。然而,形式主義認(rèn)定方法排除了事實(shí)上具有業(yè)主身份的情況,增加了事實(shí)業(yè)主深入?yún)⑴c的難度,他們加劇了業(yè)委會(huì)合適人選的缺乏。而事實(shí)主義認(rèn)定方法非常麻煩,無(wú)法形成一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),即使按照個(gè)案來(lái)認(rèn)定,也難以調(diào)查和辨明其中的真假信息。因此,這兩種認(rèn)定方法都不能徹底解決問(wèn)題,兩者結(jié)合起來(lái)運(yùn)用亦如此。于是在實(shí)踐中常產(chǎn)生一些隱秘的變異現(xiàn)象,如某位事實(shí)業(yè)主為了進(jìn)入業(yè)委會(huì),通過(guò)變?cè)煨问疆a(chǎn)權(quán)憑證的方法使自己具有形式主義業(yè)主身份,來(lái)對(duì)付政府指導(dǎo)部門的審查;更糟糕的情形是,業(yè)主身份的認(rèn)定問(wèn)題常成為業(yè)主派別之間相互攻訐的工具,具有形式主義身份的業(yè)主阻礙那些與之發(fā)生矛盾的事實(shí)業(yè)主進(jìn)入籌備組或業(yè)委會(huì),加劇了成立業(yè)委會(huì)的難度和業(yè)主之間的矛盾。業(yè)主信息的利用問(wèn)題。對(duì)于召開業(yè)主大會(huì)、成立業(yè)委會(huì)而言,首要難題是“業(yè)主難找”。組織者(業(yè)主代表)僅憑張貼通知或公告很難及時(shí)地聯(lián)系上足夠數(shù)量的業(yè)主進(jìn)行議事或投票。此時(shí)組織者迫切需要的是業(yè)主聯(lián)系電話等業(yè)主信息。各地物業(yè)管理規(guī)范上規(guī)定了開發(fā)商或物業(yè)公司有義務(wù)向籌備組提供業(yè)主清冊(cè),以便配合成立業(yè)委會(huì)。業(yè)主清冊(cè)中包括了業(yè)主姓名、房號(hào)、房產(chǎn)面積、聯(lián)系方式等來(lái)源于購(gòu)房合同的業(yè)主信息。然而,開發(fā)商和物業(yè)公司往往拒絕提供業(yè)主信息,除非它們能夠影響業(yè)委會(huì)的成立;它們即使提供,也會(huì)以“保護(hù)業(yè)主隱私”為名,刪去業(yè)主清冊(cè)中的聯(lián)系方式,使業(yè)主清冊(cè)喪失聯(lián)絡(luò)功能。在它們拒不提供業(yè)主清冊(cè)的情況下,還造成業(yè)主大會(huì)程序和業(yè)委會(huì)備案程序上的瑕疵,因?yàn)橐鶕?jù)業(yè)主清冊(cè)計(jì)算實(shí)際投票人數(shù)及其專有建筑面積總和是否都超過(guò)相應(yīng)的法定半數(shù)。法律和政府都無(wú)法制約開發(fā)商和物業(yè)公司的這類不配合行為。欠費(fèi)問(wèn)題與權(quán)利行使。適用于全國(guó)的上層物業(yè)管理規(guī)范,并沒有規(guī)定對(duì)欠交物業(yè)管理服務(wù)費(fèi)及相關(guān)費(fèi)用的業(yè)主行使權(quán)利進(jìn)行限制,但幾乎所有的地級(jí)市和部分省級(jí)物業(yè)管理規(guī)范對(duì)欠費(fèi)業(yè)主行使權(quán)利進(jìn)行了限制,強(qiáng)制性規(guī)定欠費(fèi)業(yè)主不得進(jìn)入籌備組和業(yè)委會(huì)(有些地方將業(yè)主欠費(fèi)范圍擴(kuò)及到維修資金),旨在促使業(yè)主們履行交費(fèi)義務(wù)后才能行使相關(guān)權(quán)利。但在業(yè)主自治的起步階段和大量的業(yè)主問(wèn)題較為嚴(yán)重的小區(qū),業(yè)主欠費(fèi)現(xiàn)象普遍存在。其中原因多種多樣,如開發(fā)商遺留問(wèn)題和物業(yè)服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題引起,物業(yè)管理費(fèi)及相關(guān)費(fèi)用上存在爭(zhēng)議,業(yè)主權(quán)利義務(wù)觀不成熟的影響等。在這些情況下,規(guī)范上限制欠費(fèi)業(yè)主行使權(quán)利使得起步艱難的業(yè)主自治雪上加霜,常引發(fā)兩方面的現(xiàn)實(shí)困境:(1)進(jìn)一步降低了業(yè)主的參與率,加劇了少數(shù)業(yè)主、物業(yè)公司或開發(fā)商控制籌備組和業(yè)委會(huì)的現(xiàn)象。因?yàn)橹挥猩贁?shù)愿意交納物業(yè)費(fèi)的業(yè)主,或者由于種種原因而被物業(yè)公司和開發(fā)商免除物業(yè)費(fèi)的業(yè)主,才符合進(jìn)入籌備組和業(yè)委會(huì)的條件,結(jié)果只有此類業(yè)主當(dāng)中愿意出面的人去組織和操作業(yè)主大會(huì),乃至控制成立業(yè)委會(huì)。(2)加劇了業(yè)主自治體系各方主體之間的矛盾。如物業(yè)公司和開發(fā)商借此排斥欠費(fèi)的維權(quán)業(yè)主參與籌備組和業(yè)委會(huì);而政府指導(dǎo)部門不問(wèn)業(yè)主欠費(fèi)的任何原因,一律要求業(yè)主交費(fèi)后才能享有被選舉權(quán),這又會(huì)引起維權(quán)業(yè)主群體與政府之間的矛盾。程序問(wèn)題與實(shí)體權(quán)利。地方物業(yè)管理規(guī)范都規(guī)定了業(yè)主們須經(jīng)業(yè)主大會(huì)程序,才能作出集體決定、行使或?qū)崿F(xiàn)實(shí)體權(quán)利(如產(chǎn)生業(yè)委會(huì)、選擇物業(yè)公司、動(dòng)用維修資金等),還對(duì)業(yè)主大會(huì)的具體程序做出了貌似完整的規(guī)定。政府指導(dǎo)部門也要求業(yè)主們依照程序規(guī)定行事,但業(yè)主們卻很難做到。在程序問(wèn)題上產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)是常見現(xiàn)象,典型的如:(1)避開法定程序的業(yè)主集體決定是否有效?此類情況總有其發(fā)生的條件,例如開發(fā)商和物業(yè)公司的拒絕配合或阻礙行為使得業(yè)主大會(huì)無(wú)法按照法定程序進(jìn)行;來(lái)自政府指導(dǎo)部門的障礙;業(yè)主們時(shí)間精力有限而欲避免冗長(zhǎng)繁雜的程序等。業(yè)主們避開法定程序直接行使實(shí)體權(quán)利的合法性,在實(shí)踐中取決于政府是否承認(rèn),而政府是否承認(rèn)又取決于制度之外的各種特定情勢(shì)。(2)程序規(guī)范“必須遵守”還是視為一種“參考”?如果將程序規(guī)范視為“必須遵守”,但在各種困境的纏繞之下,程序規(guī)范本身的存在卻可能成為業(yè)主們行使實(shí)體權(quán)利的障礙,在某些特定條件下業(yè)主們不經(jīng)法定程序才有可能行使實(shí)體權(quán)利。即使表面上遵守了程序,程序的彈性空間也易于被扭曲利用,因?yàn)闃I(yè)主自治規(guī)則中的許多重大程序規(guī)定,例如籌備組如何產(chǎn)生、業(yè)主大會(huì)的召開方式、投票方式、委員候選人產(chǎn)生方式、如何確定候選物業(yè)公司等,都具有一定的彈性空間,旨在讓政府指導(dǎo)部門和業(yè)主根據(jù)情況因時(shí)因地運(yùn)用,但也極易導(dǎo)致政府指導(dǎo)權(quán)力行使時(shí)的濫用,也方便了業(yè)主中的組織者扭曲利用程序的彈性空間進(jìn)行操作。如果將程序規(guī)范視為一種“參考”,則更難規(guī)范業(yè)主大會(huì)的運(yùn)作。此外,隨著業(yè)主自治實(shí)踐的展開,規(guī)范上疏漏之處造成的規(guī)范無(wú)用性不斷暴露。例如,由于法律規(guī)范上沒有明確界定公共物業(yè)產(chǎn)權(quán),大量小區(qū)存在著公共物業(yè)產(chǎn)權(quán)不明現(xiàn)象,業(yè)主與開發(fā)商及協(xié)助開發(fā)商實(shí)現(xiàn)利益的物業(yè)公司,在地庫(kù)、會(huì)所、架空層等方面產(chǎn)生權(quán)利之爭(zhēng)、沖突嚴(yán)重。再如,由于法律上沒有規(guī)定業(yè)委會(huì)的社團(tuán)法人資格,業(yè)委會(huì)無(wú)法以其名義開設(shè)日?，F(xiàn)金賬戶(業(yè)委會(huì)的維修資金賬戶不是日?，F(xiàn)金賬戶),而以委員個(gè)人名義開設(shè)業(yè)委會(huì)賬戶又容易滋生經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),也為法律所不許,于是物業(yè)公司掌握業(yè)主公共收入的主導(dǎo)權(quán),代收業(yè)主公共收入并設(shè)法侵占,由此不斷產(chǎn)生矛盾;同樣由于業(yè)委會(huì)法人資格不明,其在簽約雇工、開具發(fā)票、公共物業(yè)增值經(jīng)營(yíng)等方面的經(jīng)濟(jì)性自治行為得不到勞動(dòng)、稅務(wù)、工商、物業(yè)行政部門的承認(rèn)。另外,與法律空白相反,許多地方物業(yè)管理規(guī)范中具有增加業(yè)主自治難度的“土規(guī)定”,囿于篇幅限制,此處不去一一列舉分析。綜合上面的一些常見實(shí)例,可以窺見業(yè)主自治領(lǐng)域規(guī)范與事實(shí)之間產(chǎn)生困境的主要成因:(1)政府以立法方式規(guī)制業(yè)主自治或干預(yù)業(yè)主事務(wù)的意圖。這起源于私有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的業(yè)主自治首先是市場(chǎng)的產(chǎn)物而不是政府主導(dǎo)的產(chǎn)物。從這點(diǎn)出發(fā),便不難理解為何在法律規(guī)范上對(duì)業(yè)主自治設(shè)置了比居民自治和村民自治更為苛刻的條件、規(guī)定業(yè)主自治問(wèn)題的解決受制于政府、具有諸多模糊疏漏之處以便于政府權(quán)力介入,但政府對(duì)于業(yè)主自治領(lǐng)域的各種問(wèn)題還缺乏應(yīng)對(duì)處理能力、無(wú)法解決控制與自治的緊張關(guān)系。(2)立法者經(jīng)驗(yàn)觀察的限制和認(rèn)識(shí)上的偏差?！胺傻纳谟诮?jīng)驗(yàn)”,而以具體的動(dòng)態(tài)實(shí)踐問(wèn)題考察目前的業(yè)主自治規(guī)范,便會(huì)發(fā)現(xiàn)立法者遠(yuǎn)離實(shí)踐,只是“為了有法而立法”,一些形式主義的征詢民意程序在克服立法者經(jīng)驗(yàn)局限方面的功能極為有限。(3)業(yè)主自治領(lǐng)域規(guī)范與事實(shí)的特點(diǎn)。一方面,對(duì)于社會(huì)治理或自治中的許多行為,在規(guī)范上不宜作出或無(wú)法做出詳細(xì)規(guī)定,只能做出彈性規(guī)定,以便多元治理主體面對(duì)具體情況協(xié)商和創(chuàng)造行動(dòng)方案,業(yè)主自治規(guī)范也是如此。另一方面,業(yè)主自治中的許多事實(shí)具有難以規(guī)范的特點(diǎn),因?yàn)闃I(yè)主自治不僅具有法定性,還具有社區(qū)性、約定性和情理性,一些事實(shí)問(wèn)題無(wú)論怎樣對(duì)之規(guī)定都容易陷入法律與情理之間的兩難處境,如上文實(shí)例中業(yè)主身份的認(rèn)定問(wèn)題即是如此。(4)業(yè)主內(nèi)部民主與合作的基本困境,以及開發(fā)商和物業(yè)公司與業(yè)主之間的利益博弈,增大了業(yè)主自治領(lǐng)域事實(shí)的復(fù)雜性和難以規(guī)范性。3.政府指導(dǎo)部門自身問(wèn)題導(dǎo)致業(yè)主推目前政府將業(yè)主自治行為劃歸在物業(yè)管理體系內(nèi)進(jìn)行行政管理,房地產(chǎn)行政部門既是物業(yè)行政管理部門,也負(fù)責(zé)業(yè)主事務(wù);地級(jí)市及以上層級(jí)的房地產(chǎn)行政部門制定業(yè)主大會(huì)和業(yè)委會(huì)指導(dǎo)規(guī)則。而具體指導(dǎo)業(yè)主自治的權(quán)力,已從區(qū)縣級(jí)房地產(chǎn)行政部門進(jìn)一步下放到街道辦物業(yè)科,原因在于最基層的政府機(jī)構(gòu)更貼近社區(qū)民眾,便于從事指導(dǎo)事務(wù)。然而,各個(gè)政府指導(dǎo)部門幾乎具有相同的境遇,業(yè)主與政府指導(dǎo)部門的爭(zhēng)執(zhí)現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生,業(yè)主自治的權(quán)威與政府的權(quán)威經(jīng)常發(fā)生沖突,積極業(yè)主甚至將投訴、威脅起訴、群體上訪、訴諸媒體的矛頭對(duì)準(zhǔn)政府指導(dǎo)部門。雙方爭(zhēng)執(zhí)的一些現(xiàn)象如:業(yè)主不滿政府指導(dǎo)部門組織業(yè)主大會(huì)籌備組的方式,許多情形下維權(quán)業(yè)主認(rèn)為指導(dǎo)人員偏袒籌備組中的某一業(yè)主派別,如“物業(yè)派”或“開發(fā)商派”;政府指導(dǎo)人員強(qiáng)行要求業(yè)主大會(huì)的召開方式,而業(yè)主認(rèn)為其沒有現(xiàn)實(shí)合理性;政府指導(dǎo)部門以業(yè)主大會(huì)違反程序?yàn)橛?或者在開發(fā)商和物業(yè)公司的施壓下,不給當(dāng)選業(yè)委會(huì)備案,由此引發(fā)劇烈矛盾;政府指導(dǎo)部門奉上級(jí)指示行事或推諉責(zé)任而與業(yè)主產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí);政府指導(dǎo)人員以不作為方式對(duì)付業(yè)主的請(qǐng)求,等等。在業(yè)主自治體系,政府本應(yīng)承擔(dān)著引導(dǎo)和培育業(yè)主自治的重任,然而其也會(huì)成為引發(fā)各種矛盾的根源之一。政府指導(dǎo)部門自身問(wèn)題及其成因主要在于:(1)角色越位和缺位交錯(cuò)存在,不能恰當(dāng)行使指導(dǎo)權(quán)力;有時(shí)不作為的外表下還掩藏著強(qiáng)行指導(dǎo)的意圖,同樣扭曲指導(dǎo)權(quán)力的本旨。(2)自主指導(dǎo)能力脆弱,易受各種外來(lái)因素影響,包括易受開發(fā)商、物業(yè)公司、上級(jí)部門、制度外情勢(shì)等因素的影響而不能合理履行職責(zé)。(3)更多的人治傳統(tǒng),更少的法治精神。這當(dāng)然有法律規(guī)范上存在眾多問(wèn)題的原因,但政府指導(dǎo)部門極少征求業(yè)主民意解決問(wèn)題,而常以帶有人治色彩的方式行事,甚至如果得不到一個(gè)普通的政府指導(dǎo)人員的同意,業(yè)主行動(dòng)就是“非法”的。(4)政府指導(dǎo)人員的綜合素質(zhì)問(wèn)題。這是政府指導(dǎo)部門陷入種種困境的載體性因素。大多地方的基層政府指導(dǎo)人員缺乏獨(dú)立的行政人格,難以祛除管理型思維,對(duì)業(yè)主自治規(guī)范體系及相應(yīng)的法理精神缺乏系統(tǒng)掌握,實(shí)際調(diào)查作風(fēng)缺失,依法指導(dǎo)蛻變?yōu)榻┗虠l地指導(dǎo),行使自由裁量權(quán)時(shí)卻又缺乏合理性,善于將責(zé)任全部推向業(yè)主。(5)房地產(chǎn)行政系統(tǒng)兼管三方事務(wù)而難以平衡三方權(quán)益。從上到下的房地產(chǎn)行政部門(物業(yè)行政部門)具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系而形成行政鏈條,兼管房地產(chǎn)開發(fā)商事務(wù)、物業(yè)公司事務(wù)、業(yè)主事務(wù)。然而在各地房地產(chǎn)行政部門與房地產(chǎn)利益集團(tuán)的關(guān)系極為密切的情勢(shì)下,房地產(chǎn)行政系統(tǒng)難以平衡上述三方權(quán)益,尤其不能切實(shí)保護(hù)業(yè)主的經(jīng)濟(jì)權(quán)和自治權(quán)。同時(shí),行政化的居委會(huì)在業(yè)主自治體系中難有作為,只能按照政府的意圖輔助行事。4.房地產(chǎn)利益集團(tuán)優(yōu)勢(shì)的原因分析房地產(chǎn)利益集團(tuán)的存在是業(yè)主自治的重大而又隱形的背景。有研究者早就發(fā)現(xiàn)在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,開發(fā)商和物業(yè)公司與政府之間已經(jīng)形成了一個(gè)具有“分利”性質(zhì)的房地產(chǎn)利益集團(tuán),其強(qiáng)勢(shì)地位使得開發(fā)商從體制和市場(chǎng)兩個(gè)領(lǐng)域吸納資源進(jìn)行政治—經(jīng)濟(jì)運(yùn)作,也使得開發(fā)商和物業(yè)公司敢于普遍而廣泛地侵害廣大業(yè)主的合法權(quán)益。丁煌教授和楊代福博士的相關(guān)研究進(jìn)一步指出,地方政府、開發(fā)商、商業(yè)銀行之間形成了一個(gè)封閉的政策社群,在擁有最大的表達(dá)利益與汲取資源的機(jī)會(huì),具有與中央政府進(jìn)行政策博弈的力量。由于地方政府依賴房地產(chǎn)業(yè)推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從房地產(chǎn)業(yè)中獲取可觀的財(cái)稅收入,相關(guān)地方官員也從中獲得私人利益,而開發(fā)商須得到地方政府的支持才能獲取巨額利潤(rùn),于是兩者關(guān)系中利益的一致性是主要方面。這兩大強(qiáng)勢(shì)力量從房地產(chǎn)領(lǐng)域一直延伸到業(yè)主自治領(lǐng)域。在業(yè)主自治體系的各方主體中,居委會(huì)是從屬于政府的行政化力量;在普遍盛行的建管不分體制下物業(yè)公司則主要通過(guò)依附于開發(fā)商而獲得物業(yè)管理服務(wù)市場(chǎng)。開發(fā)商和物業(yè)公司相對(duì)于業(yè)主的優(yōu)勢(shì)地位,除了房地產(chǎn)利益集團(tuán)優(yōu)勢(shì)外,還有如下方面:第一,開發(fā)商和物業(yè)公司具有組織效率、各種資源和專門致業(yè)的優(yōu)勢(shì),而產(chǎn)權(quán)分散的業(yè)主首先因集體行動(dòng)的艱難和不易組織化而處于“多數(shù)的弱者”之地位。第二,物業(yè)公司具有前期物業(yè)管理服務(wù)合同上的優(yōu)勢(shì)。開發(fā)商安排的前期物業(yè)公司與單個(gè)收房業(yè)主陸續(xù)分別簽訂的前期物業(yè)管理服務(wù)合同文本,一般是房地產(chǎn)行政部門提供的格式化示范文本,其中內(nèi)容除了原則空洞、不利于保護(hù)業(yè)主權(quán)益以外,還說(shuō)明或規(guī)定了一直到業(yè)主委員會(huì)成立后其與(任何一個(gè))物業(yè)管理企業(yè)簽訂正式的物業(yè)管理服務(wù)合同時(shí),前期物業(yè)管理服務(wù)合同才失效。換言之,如果業(yè)主們不能成立業(yè)委會(huì),或者業(yè)委會(huì)成立后不能成功地組織業(yè)主大會(huì)選擇物業(yè)公司,那么前期物業(yè)管理服務(wù)合同就成為一種變相的無(wú)期限合同,前期物業(yè)公司將永遠(yuǎn)盤踞小區(qū),而在多數(shù)小區(qū)事實(shí)情況恰恰如此。這使多數(shù)前期物業(yè)公司成為難以更換的、極易反客為主的長(zhǎng)期管家。第三,物業(yè)公司具有服務(wù)指標(biāo)不易度量的優(yōu)勢(shì),從而具有證據(jù)和法律上的優(yōu)勢(shì)。大多物業(yè)服務(wù)內(nèi)容是一種“軟性指標(biāo)”,既屬于主觀感受范圍,又是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程,這給業(yè)主訴訟時(shí)對(duì)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量的取證帶來(lái)極大難度。物業(yè)公司只要聲稱其已經(jīng)提供了服務(wù),那么一切取證義務(wù)都在于業(yè)主,而業(yè)主很難及時(shí)地保留法律上認(rèn)可的證據(jù)來(lái)證明物業(yè)公司的不作為或服務(wù)狀況。這也是物業(yè)費(fèi)訴訟中業(yè)主總是敗訴的原因。處于優(yōu)勢(shì)地位的開發(fā)商和物業(yè)公司與業(yè)主或業(yè)委會(huì)之間的利益博弈,在現(xiàn)實(shí)中基本上是非合作性質(zhì)的利益博弈,其中原因和表現(xiàn)在于:(1)起源于房地產(chǎn)建筑領(lǐng)域的各種遺留問(wèn)題(包括建筑質(zhì)量、配套規(guī)劃、公共物業(yè)產(chǎn)權(quán)不明問(wèn)題以及開發(fā)商的其他各種違約侵權(quán)和欺騙行為,而這些“原罪”又與房地產(chǎn)制度上和政府監(jiān)管上存在問(wèn)題有直接關(guān)系),導(dǎo)致了大多開發(fā)商和業(yè)主之間積怨甚多、難以化解,雙方各種形式的沖突事件不絕于耳。依附于開發(fā)商的物業(yè)公司則協(xié)助開發(fā)商實(shí)現(xiàn)利益或逃避責(zé)任。(2)無(wú)論是占多數(shù)的依附于開發(fā)商的物業(yè)公司,還是少數(shù)完全自己開拓市場(chǎng)的物業(yè)公司,在以制度內(nèi)外手段保持地盤、降低管理成本維持物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、利用小區(qū)公共資源額外獲利、侵犯業(yè)主公共收入等方面與業(yè)主進(jìn)行利益博弈;而物業(yè)公司的粗放式經(jīng)營(yíng)和從業(yè)人員的素質(zhì)問(wèn)題,加強(qiáng)了其與業(yè)主之間博弈行為的非合作性質(zhì)。(3)開發(fā)商和物業(yè)公司的市場(chǎng)本性,決定了其不僅易于侵犯業(yè)主的經(jīng)濟(jì)權(quán)益,還覬覦小區(qū)事務(wù)主導(dǎo)權(quán),忌憚業(yè)主自治,甚至試圖影響或控制業(yè)委會(huì),以利于它們保持優(yōu)勢(shì)的利益博弈地位和逃避責(zé)任,由此經(jīng)濟(jì)利益上的博弈上升到業(yè)主自治體系中的準(zhǔn)政治權(quán)力之爭(zhēng)。因此實(shí)踐中常常發(fā)生如下現(xiàn)象:開發(fā)商或物業(yè)公司動(dòng)員與其關(guān)系密切的少量業(yè)主進(jìn)業(yè)委會(huì),或者設(shè)法影響、拉攏甚至收買某些業(yè)主代表。一旦這些意圖無(wú)法實(shí)現(xiàn),開發(fā)商或物業(yè)公司便對(duì)籌備組封鎖業(yè)主信息資料,拒不提供其他條件,破壞業(yè)主大會(huì)的召開,以程序違法或其他借口阻礙政府指導(dǎo)部門給當(dāng)選業(yè)委會(huì)備案,施加法律和政府也奈何不得的其他障礙,而這種障礙同樣經(jīng)常地表現(xiàn)在業(yè)主自治過(guò)程中的其他重大事務(wù)上,加劇了業(yè)主自治的艱難性和復(fù)雜性。上文分析的業(yè)主自治領(lǐng)域相互關(guān)聯(lián)的四大困境,造成業(yè)主自治難以起步、步履維艱或者表面上在制度內(nèi)發(fā)展但是否成功卻在制度之外。(二)構(gòu)建共治合作機(jī)制業(yè)主自治領(lǐng)域交互纏繞的各種困境,決定了其出路只可能在于尋求消解性方案而無(wú)法求得一勞永逸的藥方,而遵循多中心治理合作機(jī)制的建構(gòu)思路,可探尋消解性方案。實(shí)際上,在每一個(gè)社會(huì)治理或者社會(huì)自治領(lǐng)域,存在著共性的構(gòu)建合作機(jī)制的思路,那就是從制度、環(huán)境與人三者之間關(guān)系的高度審視問(wèn)題,以制度規(guī)則、合作場(chǎng)域(合作環(huán)境)、合作主體為三個(gè)主要基點(diǎn),結(jié)合相關(guān)多元理論,構(gòu)建合作機(jī)制的框架。例如孔繁斌教授認(rèn)為,現(xiàn)代社會(huì)治理是多中心的治理結(jié)構(gòu),而多中心治理合作機(jī)制要從運(yùn)作規(guī)則、治理場(chǎng)域、“他在性”角色方面進(jìn)行建構(gòu)14。只有構(gòu)建恰當(dāng)?shù)暮献鳈C(jī)制,才可能克服多中心治理中的障礙、解決治理失靈問(wèn)題。在業(yè)主自治領(lǐng)域同樣如此,其中建構(gòu)合作機(jī)制的總體性途徑有如下三個(gè)方面:1.業(yè)主自治規(guī)范的“相互性”要求多中心治理運(yùn)作規(guī)則的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出相互承認(rèn)的法權(quán)、相互承諾的信任、相互尊重的規(guī)制這三個(gè)基于合作觀念的“相互性”原則13。但對(duì)于制定或改進(jìn)業(yè)主自治規(guī)范而言,這三個(gè)“相互性”原則實(shí)際上是應(yīng)予秉持的價(jià)值理念,還須以之結(jié)合各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或困境,尋求具體的更具操作性的原則,來(lái)衡量現(xiàn)行業(yè)主自治規(guī)范體系的合理性,并作為改進(jìn)或重新制定業(yè)主自治規(guī)范的具體原則。據(jù)此,業(yè)主自治規(guī)范的具體制定和改進(jìn)原則主要有如下四個(gè)方面:(1)克服業(yè)主集體行動(dòng)困境的原則(或者便于業(yè)主組織化原則)。這是實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治規(guī)則“相互性”的首要要求,因?yàn)闃I(yè)主集體行動(dòng)的艱難極易造成業(yè)主自治體系中最為重要的一方主體———業(yè)主或其自治組織———的缺位,導(dǎo)致業(yè)主內(nèi)外的民主與合作成為空中樓閣。(2)利益平衡原則。利益平衡也是權(quán)利平衡,同樣是貫徹“相互性”價(jià)值理念的必然要求,利益的不平衡則是“互不承認(rèn)法權(quán)”的另一種表述。包括業(yè)主自治規(guī)則在內(nèi)的物業(yè)管理規(guī)范體系應(yīng)完善業(yè)主權(quán)益保護(hù)的規(guī)定,須能平衡開發(fā)商與業(yè)主、物業(yè)公司與業(yè)主之間的利益,切實(shí)保護(hù)業(yè)主權(quán)益,使業(yè)主及其自治組織能夠在制度上抵御房地產(chǎn)利益集團(tuán)乃至政府權(quán)力侵犯業(yè)主的經(jīng)濟(jì)權(quán)和自治權(quán)。(3)業(yè)主自治組織合法有效行動(dòng)的原則。業(yè)主自治組織如果不能合法有效地行動(dòng),那么業(yè)主自治體系就會(huì)變相地缺少業(yè)主主體。目前業(yè)主自治組