醫(yī)務人員權益保護現(xiàn)狀及完善建議

自新型冠狀病毒疫情發(fā)生以來，各地醫(yī)務人員為抗擊疫情作出了重大貢獻。然而，在疫情期間，仍有性質惡劣的暴力傷醫(yī)、破壞醫(yī)療秩序的事件發(fā)生，嚴重損害了醫(yī)務人員的人身權益。在國內疫情相對平穩(wěn)后，前線醫(yī)務人員薪資、福利難以得到保障的問題也開始引發(fā)社會的廣泛關注。在此情況下，醫(yī)務人員權益如何得到充分保護的話題也再次引起了熱議。一般而言，醫(yī)務工作者有如下權利：行醫(yī)權、出具醫(yī)學證明的文件權利、為患者選擇合理的醫(yī)療、預防、保健方案的權利、獲得醫(yī)療設備基本條件的權利、進行科學研究、參與學術交流、參與學術團體的權利、接受培訓的權利、人格尊嚴、人身安全不受侵犯的權利、獲得報酬和津貼的權利、參與所在機構民主管理的權利。［注1］概括而言，上述權利可以總結為三大類：基本人身權利、行醫(yī)與進修權利以及其他福利、待遇相關權利。一、現(xiàn)行法律法規(guī)對醫(yī)務人員權利的相關規(guī)定（一）基本人身權利醫(yī)務人員的基本人身權利主要包括生命權、健康權、人格尊嚴權。事實上，該類權利并非醫(yī)務人員的專屬權利，而是醫(yī)務人員作為公民所應當享有的最基本的權利。然而，基于醫(yī)務人員本身工作的特殊性質，其基本人身權利遭受侵害的概率相比其他公民較大，尤其是近幾年傷醫(yī)案件層出不窮，對醫(yī)務人員的人身權利造成了極大的危害?！肚謾嘭熑畏ā返?4條、《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第21條、第40條及《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》（2020.6.1生效）第57條、第105條、第106條皆規(guī)定了醫(yī)務人員享有人身權利，并明確侵犯醫(yī)務人員人身權利的應當依法承擔法律責任。其中，《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》及《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》對侵害醫(yī)務人員人身權利的行為進行了列舉式規(guī)定，包括“侮辱、誹謗、威脅、毆打醫(yī)師或者侵犯醫(yī)師人身自由、干擾醫(yī)師正常工作、生活的”行為。疫情期間，國家衛(wèi)生健康委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布了《關于做好新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間保障醫(yī)務人員安全維護良好醫(yī)療秩序的通知》，其中第2條更加明確具體地對侵犯醫(yī)務人員安全、擾亂醫(yī)療秩序的行為進行了列舉。（二） 行醫(yī)與進修權利行醫(yī)與進修權利為醫(yī)務人員的專屬權利，包括日常工作中行醫(yī)所需要涉及的各項權利?！秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》第21條第1-4項對醫(yī)師的行醫(yī)與進修權利進行了較為詳盡的規(guī)定。根據(jù)該條，醫(yī)師在執(zhí)業(yè)活動中享有進行醫(yī)學診查、疾病調查、醫(yī)學處置、出具相應的醫(yī)學證明文件，選擇合理的醫(yī)療、預防、保健方案的權利；獲得與本人執(zhí)業(yè)活動相當?shù)尼t(yī)療設備基本條件的權利及從事醫(yī)學研究、學術交流，參加專業(yè)學術團體、參加專業(yè)培訓，接受繼續(xù)醫(yī)學教育的權利。此外，患者對醫(yī)療場所的擾亂行為與破壞行為，也會侵害到醫(yī)務人員的行醫(yī)權利。《醫(yī)療事故處理條例》及《刑法》對擾亂醫(yī)療機構正常醫(yī)療秩序行為的行政責任和刑事責任進行了規(guī)定。如：《刑法》第二百九十條第一款將擾亂醫(yī)療場所秩序的行為納入擾亂社會秩序罪，《醫(yī)療事故處理條例》第59條則具體規(guī)定了“以醫(yī)療事故為由，尋釁滋事、搶奪病歷資料，擾亂醫(yī)療機構正常醫(yī)療秩序和醫(yī)療事故技術鑒定工作”這一情況依照擾亂社會秩序罪追究刑事責任，尚不構成刑事處罰的，依法給予治安管理處罰。（三） 其他福利、待遇相關權利除了上述權利之外，醫(yī)務人員從事醫(yī)務相關職業(yè)，自然也享有獲得報酬、福利等相關勞動法上的權利。另外，在疫情期間，醫(yī)務人員作為一線工作人員，自然也享有獲得相應福利及待遇的權利?！秷?zhí)業(yè)醫(yī)師法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》第21條第六項、第七項對醫(yī)師的職業(yè)報酬、福利及其他權利進行了規(guī)定。根據(jù)該條，醫(yī)師在執(zhí)業(yè)活動中享有“獲取工資報酬和津貼，享受國家規(guī)定的福利待遇”及“對所在機構的醫(yī)療、預防、保健工作和衛(wèi)生行政部門的工作提出意見和建議，依法參與所在機構的民主管理?！钡臋嗬??！锻话l(fā)事件應對法》《突發(fā)事件應對法》主要對包括醫(yī)務人員在內的專業(yè)應急救援人員在突發(fā)事件發(fā)生時應獲得的權利進行了規(guī)定。如第27條規(guī)定有關部門、縣級以上地方各級人民政府及其有關部門、有關單位應當為專業(yè)應急救援人員購買人身意外傷害保險，配備必要的防護裝備和器材，減少應急救援人員的人身風險。第61條第三款和第四款則分別規(guī)定了表現(xiàn)突出的應急救援人員受到表彰或獎勵的權利及在工作中傷亡的應急救援人員獲得撫恤的權利?！秱魅静》乐畏ā放c《突發(fā)事件應對法》相似，《傳染病防治法》也對傳染病發(fā)生時醫(yī)務人員的權利保障作出了規(guī)定。如第64條規(guī)定：對從事傳染病預防、醫(yī)療、科研、教學、現(xiàn)場處理疫情的人員，以及在生產、工作中接觸傳染病病原體的其他人員，有關單位應當按照國家規(guī)定，采取有效的衛(wèi)生防護措施和醫(yī)療保健措施，并給予適當?shù)慕蛸N。其他法律文件在疫情期間，中央及地方也發(fā)布了數(shù)個法律文件，以更好地保障一線醫(yī)務人員的權益。國務院辦公廳發(fā)布了《關于改善一線醫(yī)務人員工作條件切實關心醫(yī)務人員身心健康的若干措施》（國辦發(fā)〔2020〕4號），從改善醫(yī)務人員工作和休息條件、維護醫(yī)務人員身心健康、落實醫(yī)務人員待遇、提高衛(wèi)生防疫津貼標準、加強對醫(yī)務人員的人文關懷、創(chuàng)造更加安全的執(zhí)業(yè)環(huán)境、弘揚職業(yè)精神做好先進表彰工作七個方面作出規(guī)定。國務院應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機制發(fā)布的《關于全力做好一線醫(yī)務人員及家屬保障工作的通知》（肺炎機制發(fā)〔2020）23號），也提出要重點從生活保障、心理保障、人文保障、安全保障、其他保障五個方面做好保障。除此之外，地方也發(fā)布了一系列的法律文件，為一線抗疫醫(yī)務人員的權利保護作出保障。如黑龍江省、東莞市皆出臺了相關政策，從疫情防治人員的薪酬待遇、職稱評聘、編制保障、心理疏導、家庭幫扶、子女入學優(yōu)待方面入手，全面保障醫(yī)務人員的福利待遇。東莞市還規(guī)定了輪換修整到位、增加帶薪休假、開展典型宣傳和及時獎勵表彰工作、落實政治待遇的相關政策措施，以保障疫情防治人員的福利待遇。二、現(xiàn)行法律法規(guī)的不足與欠缺根據(jù)上文可見，醫(yī)務人員享有三大類權利中，醫(yī)療與進修權已經通過《刑法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《醫(yī)療事故處理條例》等法律進行了較為充分的規(guī)范，本文也不再對本項權利進行贅述。然而，醫(yī)務人員的基本人身權利與其他福利、待遇相關權利的規(guī)范則仍存在許多不足與欠缺之處。（一）對醫(yī)務人員權利的規(guī)定較少，且多為原則性規(guī)定根據(jù)上文對我國現(xiàn)有法律法規(guī)的總結可見，雖然《侵權責任法》《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》等現(xiàn)有法律皆對醫(yī)務人員的權利作出了規(guī)定，然而該些法律更注重對醫(yī)務人員應承擔的義務進行規(guī)定，醫(yī)務人員的權利義務存在顯著的不對等。［注2］以《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》為例，全文共四十八條中，僅有第二十一條、第四十條為對醫(yī)務人員權利的規(guī)定，其余條款多數(shù)為醫(yī)務人員從醫(yī)資格、承擔義務及醫(yī)務人員需承擔的法律責任等。即使是最新的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》中，對醫(yī)務人員的權利也僅有三條規(guī)定。與此同時，我國法律對醫(yī)務人員所享有的權利大多為宣示性條款，規(guī)定較為原則，缺少細致的規(guī)定，在實際中可操作性較低。以《傳染病防治法》第64條為例，該法僅規(guī)定需要給醫(yī)務人員采取有效的衛(wèi)生防護措施和醫(yī)療保健措施，并給予適當?shù)慕蛸N，卻并未對需要采取何種防護措施、保健措施作出規(guī)定，也未對給予津貼的種類或數(shù)額作出規(guī)定。除此之外，在本次疫情中，還出現(xiàn)了醫(yī)務人員出行權等權利遭受侵害的情況。如武漢當?shù)胤獬呛蠊步煌ㄈ客Ｖ惯\行，私家車也進行限行措施，醫(yī)務人員甚至難以前往醫(yī)院進行抗疫工作。該部分因控制疫情的政府措施而導致可能受到侵害的基本權利在目前法律法規(guī)中皆遭到一定程度的忽視，無法在疫情期間得到應有的保障。一言以概之，過于原則性的規(guī)定難以使得一線抗疫醫(yī)務人員的安全、福利及待遇得到應有的保障。（二）法律文件效力等級較低該問題主要集中在醫(yī)務人員福利、待遇權利相關領域。根據(jù)上文整理的法律法規(guī)可見，除去《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》《突發(fā)事件應對法》及《傳染病防治法》對醫(yī)務人員本項權利作出的原則性規(guī)定外，其余較為具體的法律文件皆為規(guī)范性文件，其效力等級較低，甚至不屬于憲法規(guī)定的法律淵源，僅具有參考性。在實際現(xiàn)實中，醫(yī)務人員是否能夠得到規(guī)范性文件所言的補貼和福利仍依賴于各地方和醫(yī)院的具體政策和操作。然而，根據(jù)微信“醫(yī)學界”公眾號的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在其進行統(tǒng)計的558名醫(yī)務人員中，221人符合臨時補助范疇標準，但是在符合標準的人中僅有21.3%的人拿到了補助，78.7%的人沒有拿到補助。［注研可見，即使存在相應規(guī)范性文件，但因為其效力等級低、僅具有參考性，以及對不按照規(guī)范性文件規(guī)定發(fā)放補助和福利的政府部門及院方缺少監(jiān)督和懲戒機制等原因的存在，醫(yī)務人員獲得與其勞動相符的福利、待遇的權利依然難以得到有效保障。（三）缺少常態(tài)化、基礎性立法與上一問題相似，在醫(yī)務人員福利、待遇權利相關領域的立法，尤其是疫情期間醫(yī)務人員的該類權利多數(shù)以單獨的規(guī)范性文件進行規(guī)定。也即是說，上述規(guī)范性文件僅針對此次疫情，若此后再有新的疫情或其他突發(fā)事件，仍需頒布新的規(guī)范性文件重新對醫(yī)務人員的權利進行保障。雖然這在一定程度上保證了給予醫(yī)務人員的福利、待遇能夠符合疫情或其他突發(fā)事件發(fā)生時的具體情況，然而缺乏常態(tài)化、基礎性的立法仍然會導致諸多問題，例如福利、待遇缺乏基礎標準、難以保證每次疫情或突發(fā)事件發(fā)生時皆有相應規(guī)范性文件出臺等。三、完善立法相關建議針對目前醫(yī)務人員權利保障立法中存在的相關問題，包括北京、上海在內的不少省市都已經開始進行地方立法，以提升醫(yī)務人員權益保護的制度化、法治化水平。與此同時，我國也急需一部層級較高的常態(tài)化立法，以改善我國醫(yī)務人員權益保障方面存在的種種問題。鑒于現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定較為原則，如何加強醫(yī)務人員權益保護的務實舉措應該成為后續(xù)立法中的關注焦點。（一）基本人身權利“傷醫(yī)”行為作為法定加重情形如前文所言，擾亂醫(yī)療場所秩序的“醫(yī)鬧”行為已經入刑，然而該罪要求“情節(jié)嚴重，致使工作、生產、營業(yè)和教學、科研、醫(yī)療無法進行，造成嚴重損失”，若未達到上述入罪標準，則不能成立該罪。在此情況下，未達到上述情形的普通傷醫(yī)行為仍按照故意傷害罪、故意殺人罪等罪名進行定罪量刑。然而，相比普通故意傷人、故意殺人彳丁為，傷醫(yī)、殺醫(yī)彳丁為造成的緊張醫(yī)患關系社會危害性巨大。因此，建議將傷害、殺害醫(yī)務人員列入刑法故意傷害罪、故意殺人罪的法定加重情形，以更好地發(fā)揮刑法的威懾作用，避免類似行為的再度發(fā)生。賦予醫(yī)務人員“避險權”2020年7月1日，《北京市醫(yī)院安全秩序管理規(guī)定》正式生效，其中第二十條、第二十二條明確賦予醫(yī)務人員“避險權”，醫(yī)務人員人身安全受到暴力威脅時可以暫停診療。對此，中國醫(yī)師協(xié)會法律事務部主任鄧利強認為，過去很多醫(yī)生在一些很危險的情況下，面臨相關規(guī)定和輿論威脅也只能繼續(xù)診治。但是在明確賦予醫(yī)務人員“避險權”后，在有危險的情況下，醫(yī)務人員可以拒絕診療，或者是換其他醫(yī)務人員進行診療。這樣既保證了患者的利益，也保證了醫(yī)務人員的安全。此外，對于酗酒、情緒激動的患者，可以讓安保人員陪同進行診治，這也是旨在保障急診室醫(yī)務人員的安全。中國衛(wèi)生法學會副會長鄭雪倩也認為，面對暴力，醫(yī)務人員可以回避診療?！盎乇堋睆娬{了當發(fā)生暴力事件時，醫(yī)務人員可以拒絕行診的權利。該項“回避”權利既保護了醫(yī)務人員的人身安全，避免面對面的風險，也側面體現(xiàn)了醫(yī)務人員在面對暴力行為時有正當防衛(wèi)的權利。[注4]建立醫(yī)療機構醫(yī)療安全的共享平臺《北京市醫(yī)院安全秩序管理規(guī)定》第十一條規(guī)定：“衛(wèi)生健康部門會同公安機關等單位建立全市醫(yī)院安全保衛(wèi)信息平臺，共享共用醫(yī)療糾紛信息、高風險就診人員信息、涉醫(yī)110警情和涉醫(yī)案件違法犯罪行為人數(shù)據(jù)等信息?！睂Υ耍袊ù髮W醫(yī)藥法律與倫理研究中心主任劉鑫認為，“建立醫(yī)療安全的共享平臺，意味著如果有人在一家醫(yī)院鬧事，其他醫(yī)療機構就可以通過平臺了解到這條信息。從某種角度上來說，這個共享平臺就是一種黑名單，但是和傳統(tǒng)的黑名單并不同。對于上了黑名單的患者，醫(yī)院同樣需要給予診療服務，只是在服務過程中需要慎重?！盵注5]建議在國家層面統(tǒng)一建立醫(yī)療機構醫(yī)療安全的共享平臺，實現(xiàn)信息尤其是醫(yī)鬧信息的共享，通過該項共享平臺機制對醫(yī)鬧事件進行精準定位，重點關注。當然，醫(yī)療機構醫(yī)療安全的共享平臺不完全同于其他領域的黑名單制度，基于醫(yī)療機構尤其是公立醫(yī)療機構的公益屬性，即使是共享平臺上的“醫(yī)鬧患者”，醫(yī)療機構仍不能直接拒絕開展診療活動，只是針對共享平臺上的“醫(yī)鬧患者”，醫(yī)療機構應針對性地開展診療活動，甚至是增加更多的安全保障措施，一方面保障患者的接受醫(yī)療的權益，另一方面有效保障醫(yī)務人員的人身安全等權利，做好針對性措施，高效及時化解可能存在的醫(yī)患或醫(yī)鬧事件。（二）其他福利、待遇相關權利1.修訂《突發(fā)事件應對法》或《傳染病防治法》，將部分政策性規(guī)定立法化在本次疫情期間，中央部委、各地地方政府出臺了各種政策性文件，以保障前線醫(yī)務人員的權益，其中包含部分可行性強的優(yōu)秀政策。建議將疫情期間中央及各地的優(yōu)秀政策進行整理，并選取其中合理且可行的部分政策，納入《突發(fā)事件應對法》或《傳染病防治法》并進行相應法規(guī)修訂。如：在《傳染病防治法》中“保障措施”一節(jié)中增加對疫情防控人員的保障條款，增加“對疫情防控人員應輪換進行工作和修整，保障相關人員的休息時間。對長時間高負荷工作人員應安排強制休息”的條款，保障包括醫(yī)務人員在內的疫情防控人員的休息權；增加“有關單位