論湖北咸家區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革

論湖北咸家區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革

為了實現(xiàn)其合法有效的治理，國家權力必須履行兩個基本職能：管理和服務?！罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎,而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去?！睂τ诨鶎拥膰艺唷l(xiāng)鎮(zhèn)而言,隨著國家“以工補農,以城支農”及其社會主義新農村建設發(fā)展戰(zhàn)略的實施,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐步從管治型、汲取型政府向服務型政府轉變。在這一轉變過程中,向農村汲取資源已經(jīng)失去了基層政權統(tǒng)治的合法性基礎,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性更多地需要依靠為農民提供公共服務和公共產品來實現(xiàn)。正是因為如此,構建適應我國市場經(jīng)濟發(fā)展的農村公共服務體系對完善我國農村治理體制有著巨大和深遠的意義。在過去的人民公社時期,農村的公共服務大部分是由“七站八所”提供的。在計劃經(jīng)濟時代的產物,基于國家政權建設的需要,國家政權的觸角深入到了鄉(xiāng)村社會的每一個角落,國家對鄉(xiāng)村的社會事物實行了集權化、部門化、計劃化的管理,“七站八所”正是這一體制的產物。如果說在計劃經(jīng)濟時代,“七站八所”還有其存在的特殊意義的話,那么隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展與完善,這一體制所暴露出的問題已經(jīng)決定了它走向沒落的必然結局?！捌哒景怂睓C構、人員日益膨脹,造成事權不清、人浮于事、效率低下,更為嚴重的問題是他管辦不分、功能錯位、服務無力。而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,國家政權的觸角逐步收縮,社會力量得到了培育與發(fā)展,傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的運行方式越來越不能適應國家基層治理的要求,基于傳統(tǒng)事業(yè)單位建立起來的農村公共服務體系已經(jīng)不能滿足農民日益增加的生產和生活需要。正是在這種情形之下,改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位、建構新的農村公共服務體系被提到議事日程。關于事業(yè)單位改革一直存在著兩種思路:一是體制內的改良與微調,二是體制外的改革,即事業(yè)單位的整體轉制和重建。2000年湖北咸安區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革正是沿著第二種思路進行的。此次改革的目標是建設與社會主義市場經(jīng)濟相適應的農村公共服務體系。改革首先按照“行政職能整體轉移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體思路,進行了站所轉制和身份置換;然后變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”,建立起“以錢養(yǎng)事”的公共服務新機制。咸安的“以錢養(yǎng)事”改革“涉水之深,范圍之廣,影響之大,前所未有”,被稱之為“咸安模式”,這次改革后來在湖北省內全面推廣,并對其它省份和地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革產生了一定的示范效應?！耙藻X養(yǎng)事”在當時得到了許多專家學者的肯定,也為許多其它地區(qū)所紛紛效仿。但是一項改革真正成功與否是需要用時間和實踐來檢驗,咸安“以錢養(yǎng)事”的改革至今已經(jīng)七八年了,其改革的后續(xù)成效到底如何?“以錢養(yǎng)事”的思路究竟正確與否?如果正確的話,它有哪些新的后續(xù)改革經(jīng)驗和措施值得我們借鑒和推廣,同時它存在的問題和困難又是什么?我們又應該如何應對這些困難以使改革繼續(xù)下去?這些都需要從改革的實踐之中尋求答案。一、咸安區(qū)公共服務提供的種類咸安區(qū)“以錢養(yǎng)事”改革可謂動作力度之大,持續(xù)時間之長,改革前期的許多經(jīng)驗和做法都已被推廣到整個湖北省。我們于2008年十月份再下咸安,對“以錢養(yǎng)事”改革進行了一次后續(xù)的跟蹤觀察。經(jīng)過調查,我們發(fā)現(xiàn)咸安區(qū)對“以錢養(yǎng)事”的機制又做了進一步的完善,逐步建立起了從立項、招標到管理、監(jiān)督再到考核、兌現(xiàn)等一整套完整的公共服務運行機制,其具體做法如下:(一)根據(jù)農村社會發(fā)展的需要,因時、因地科學立項任何公共服務的運作首先要細化為具體的服務項目,科學立項是“以錢養(yǎng)事”的前提和基礎。為此,咸安區(qū)突破了省里關于服務項目的統(tǒng)一規(guī)定,根據(jù)農村社會經(jīng)濟發(fā)展的實際需要和自身財力狀況,因地制宜地設立服務項目。在立項的過程之中充分考慮服務項目的必要性、科學性和可操作性。咸安區(qū)在立項的時候,需要經(jīng)過雙重把關。首先是由項目的區(qū)主管部門提出服務的立項申報條件和要求,明確項目的規(guī)模、服務內容、工作目標、服務非標準,然后再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)立項的條件和要求,結合當?shù)氐膶嶋H情況進行申報,最后由區(qū)綜改辦批準立項。至2008年咸安區(qū)一共設置了12個服務項目,分別為:農業(yè)(種植業(yè))技術服務、畜牧技術服務、農機公益俯服務、水產技術服務、水利公益服務、計劃生育技術服務、文體廣播服務、鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務、護林防火服務、農村財務服務、村鎮(zhèn)建設服務和農村能源服務。其中水產技術服務、護林防火服務和為農村新增的服務項目,他們都是根據(jù)咸安區(qū)農民生產、生活和農村社會經(jīng)濟發(fā)展的實際需要而因地制宜設立的。(1)水產技術服務。咸安區(qū)的水產區(qū)域面積有12萬畝,全區(qū)從事水產養(yǎng)殖的人員比較多,面對這種情況,他們就增設了水產技術服務。其從業(yè)人員主要是從水產養(yǎng)殖戶中招聘,然后送到省里統(tǒng)一培訓。(2)咸安區(qū)里的林業(yè)面積有100萬畝,春天、冬天的森林防火的壓力就特別大,為此,他們就增設了護林防火服務,并從當?shù)剞r民中招聘了100名防火監(jiān)督員,在春、冬兩季進行防火巡邏。防火期大約為六個月,防火人員的工資為每月300元。(3)他們在2008年還增設了農村能源服務。全區(qū)一共分成8個區(qū)域,每個區(qū)域設立一個崗位,年薪為8000~10000元。農業(yè)能源服務人員主要從事沼氣池等技術性較強的農業(yè)能源技術服務與能源設施的維修。另外,咸安區(qū)里的小型水庫比較多,小一型水庫(庫容量為100萬米3至1000萬米3)和小二型水庫(庫容量為10萬米3至100萬米3)一共有79座。因此在汛期的防汛任務就比較重,為此他們?yōu)槊恳粋€水庫都雇傭了一個保護人員。其中,小一型水庫為每年2000元,小二型水庫為每年1000元。同時,區(qū)里共有110多座泵站,為此他們還聘用了泵站管護人員。根據(jù)泵站的大小,資金投入也不等,大型泵站管護人員為一年3000元,小型的為600到800元不等。(二)實行精細化的過程管理,強化監(jiān)督機制管理出成效,監(jiān)督出質量。在科學立項的基礎上,服務機制的關鍵是要確保服務人員將各個服務項目高質量地完成、落實。為此,需要在公共服務的提供過程中細化管理,強化監(jiān)督。首先,咸安區(qū)注重強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對農村公共服務的領導責任。為了保證公共服務質量,他們在三辦之中有專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導負責監(jiān)督和管理公共服務人員。例如計生服務中心歸口于社會事物辦公室管理,而農技則歸口于經(jīng)濟發(fā)展辦公室管理。另外,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立了農村綜合改革專辦,負責對農村公共服務的日常管理。專辦由黨政主要領導掛帥,由一名黨政班子成員負責日常工作,安排2~3名干部專門從事農村公共服務的管理工作。其次,咸安區(qū)還建立了“一志三卡”的服務管理體系?！耙恢尽笔侵腹卜杖藛T記錄服務工作情況的服務“日志”;“三卡”分別是指服務人員在為服務對象提供服務時,將其服務內容、時間等逐項登記后,由服務對象簽字的“服務登記卡”;由鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關公共服務管理人員定期或比定期對服務人員的服務情況進行抽查時,將抽查情況登記記錄的“檢查監(jiān)督卡”;由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦在對合同進行季度和年終考核后,其登記結果作為領導簽字、撥付服務經(jīng)費依據(jù)的“考核結算卡”。特別值得一提的是“服務登記卡”已經(jīng)發(fā)展完善為“農民監(jiān)督卡”。以前他們采取的是服務登記卡的形式,卡在服務人員手中,服務人員工作完畢,如果農民滿意就在上面簽字。但是這種方式有一個缺點,就是有一些農民可能不會寫字。為了更為有效、全面地反映農民對服務人員工作的滿意情況,他們完善了以前的做法,即采取農民監(jiān)督卡的形式:為每位農民發(fā)放了農民監(jiān)督卡,在卡中將其提供的各項服務內容告知農民,以確保農民明確自己的權利。同時由于卡在農民手中拿著,服務人員工作完畢,如果農民對此服務滿意的話,他就把卡拿出來讓工作人員在上面簽字。簡單的說就是將以前農民簽字改成了由服務人員簽字,但服務的監(jiān)督權還是在農民手中,而且這種監(jiān)督方式更能有效全面的反映農民對服務人員工作的滿意情況。第三,群眾監(jiān)督與部門監(jiān)督相結合。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦在每個村子中的群眾和村組干部之中聘請1~2名義務監(jiān)督員,便于隨時了解和反映服務人員的工作情況。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦、區(qū)直業(yè)務主管部門和區(qū)綜改辦都設立了群眾舉報電話。另外,在加強群眾監(jiān)督的同時,咸安還注重業(yè)務主管部門的監(jiān)督。區(qū)直業(yè)務部門負責技術的監(jiān)督和指導,每個部門都明確1~2名責任心強、業(yè)務能力強的人員從事公共服務的管理工作,定期、不定期地進行檢查,并及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和服務人員通報,指出其存在的問題并督促及時改正。(三)建立嚴格的考核評估體系,兌現(xiàn)服務人員的報酬服務人員最終的工作成績需要用考核的結果來評定,并以此作為兌現(xiàn)報酬的依據(jù),為此,咸安區(qū)建立了系統(tǒng)嚴格的服務考核評估體系。第一,考核形式多種多樣,主要有一事一考、季度性考核、年終全面考核三種考核形式,前兩種考核形式以鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核為主,年終全面考核區(qū)里直接參與考核。其考核方式也有很多種。以畜牧服務中心為例,我們可以抽取家禽的血樣進行化驗來檢測其是否具有抗體,從而以此來判斷服務人員打預防針的工作做得是否到位。對一些季節(jié)性較強的服務項目,我們采取了經(jīng)常性考核的方式。例如汛期的堤防管護、畜牧防疫工作以及病蟲害預防,這些工作的考核方式要充分考慮到他們季節(jié)性較強的特點。第二,建立了考核申報制度,即由承擔服務的單位或個人,在完成每一項獨立的服務內容或季度、年度服務內容之后,以服務工作小結的形式,向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上交書面的合同考核申請,并提交提供考核的現(xiàn)場資料。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在收到申請后,在7天之內對申請人員進行考核驗收,對于不提出或未及時提出考核申請的不予考核,不支付服務費用(咸安區(qū)政府相關文件)?？己说慕Y果須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導簽字,再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所向服務人員支付服務費用。第三,“農民簽單,政府買單”?？己说臅r候,不僅要查看服務人員的“一志三卡”,而且還要實地考察,將農民的滿意度和意見作為對服務人員考核的一項重要指標。平時的考核按照季節(jié)或環(huán)節(jié)進行檢查,年終的時候進行百分制的全面考核,并一次作為兌現(xiàn)報酬的依據(jù)。按百分制計算,最終的考核分數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核占百分之七十,區(qū)里業(yè)務部門的考核占百分之三十。我們將根據(jù)考核分數(shù)情況、按照合同與服務人員結算服務費。最終考核分數(shù)如果在90分以上的,按照合同的要求全額付款;如果分數(shù)在80分至90分之間則按照全額的百分90%支付;如果分數(shù)在70分至80分之間則按照全額的80%支付,依此類推。如果考核分數(shù)在60分以下,不支付服務費用,并要求相關的服務人員承擔相應的經(jīng)濟責任,下一年度不得再從事此項公共服務。(四)組建“農村公共服務中心”,實行公共服務的統(tǒng)一管理為了更好地建設服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,加強對公共服務人員的集中管理,提升公共服務的水平,為農民提供更為便捷的服務,咸安區(qū)在雙溪橋和汀泗橋等鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了“農村公共服務中心”的試點。“農村公共服務中心”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農民提供公共服務的組織載體,它將所有的服務中心納入其中統(tǒng)一管理,主要負責對農村公共服務的日常性管理、考核檢查,同時建立服務大廳,設立服務窗口。這樣既便于對服務人員的考勤和問責,又方便為群眾服務。二、“貨幣支持”的績效分析：績效和限制(一)降低了公共服務的運行成本從上面的分析可以看出,咸安“以錢養(yǎng)事”的公共服務機制在不斷的完善,初步建立起了從立項、招標到管理、監(jiān)督再到考核、兌現(xiàn)一整套完整的公共服務運行機制,并在某些方面取得了一些新的成效。1.在一定程度上實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉變,推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務轉型。改革之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是全能式的、高度集權的政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事情,改革后,首先按照“行政職能整體轉移、經(jīng)營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體思路,進行了站所轉制和身份置換,然后變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”,建立起“以錢養(yǎng)事”的公共服務新機制?！耙藻X養(yǎng)事”有效地實現(xiàn)了行政職能、公益性事業(yè)和經(jīng)營性服務的分離,政府不再直接包攬一切事務,由無限政府向有限政府轉變。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還權于社會,充分發(fā)揮社會和市場的力量,政府與社會中介組織和企業(yè)組織建立起了“合作管理關系”和“伙伴關系”。政府一般不再直接地從事公共服務的生產和供給,而只是根據(jù)合同對公共服務實行有效地管理、監(jiān)督和考核。另外,對于服務人員而言,改革前,他們經(jīng)常性地從事一些幫助政府征收農業(yè)稅和提留款之類的事情,其專業(yè)基本上被荒廢了;改革后,他們只負責集中精力搞好公共服務,而不再從事行政性的事物。2.降低了公共服務的運行成本,增加了公共服務的資金投入并提高了資金利用率。改革之前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的機構和人員不斷膨脹,人浮于事、效率低下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不花費高額的費用用于養(yǎng)人,公共服務的運行成本非常之高。與此同時,政府真正用于公共服務的資金投入?yún)s非常之少。改革之后,通過精簡機構和人員,大大降低了政府在提供公共服務方面的運行成本。例如,咸安區(qū)的各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于行政管理職能與社會公共服務職能分開了,總體算下來,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于支付服務人員的費用較改革前減少了50萬元~70萬元。具體表現(xiàn)為:改革后每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事公共服務的人員比以前有了大幅度的精簡,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務人員平均30至35人左右,不及改革之前的一半。其中,農技服務4到5人,每一萬畝農地設置一個崗位;畜牧服務7到8人,每1000~1200戶設置一個崗位;計生服務2~3人;財務服務3~5人;鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)2~4人;水產1~2人;農技、水利、城鄉(xiāng)建設、文體各設一個崗位。水庫、泵站的人員從當?shù)剞r民之中聘用,未列入其中。咸安區(qū)在公共服務運行成本降低的情況之下,逐年不斷提高用于公共服務的費用。按照“有財政撥付的興辦公益性事業(yè)的資金額度不減,用途不變,還要隨財力的好轉逐年有所增加”的要求,堅持區(qū)級財政原來用于農村公共事業(yè)的經(jīng)費不減,并保證上級轉移支付中專項用于農村公共服務的資金和上級財政對農村公共服務的補助資金,一分不少地全部用于農村公共服務。另外,改變過去按照人頭預算經(jīng)費的的方法,采取根據(jù)養(yǎng)事種類、項目多少安排支出。全區(qū)2006年用于農村公共服務的資金為304萬元,較2005年增加了163萬元,其中區(qū)級預算102萬元,省補助資金157萬元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套45萬元,全部資金都分解落實到了各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務項目之上;2007年,全區(qū)在農村公共服務方面的資金投入為468萬元,,其中區(qū)級預算為105萬元,省級補助資金314萬元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套49萬元;2008年區(qū)級財政預算更是增加到了168萬元,省級補助也達到了471萬元,總計用于農村公共服務方面的費用增加到了680萬元之多(按鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套41萬計算)。(部分數(shù)據(jù)來源于咸安區(qū)政府相關文件)同時,為了加強農村公共服務的經(jīng)費管理,提高資金利用率,咸安區(qū)鄉(xiāng)兩級財政專門設立了農村公益性服務資金專戶,實行專戶管理,?？顚Ｓ?。在服務經(jīng)費的支付上,先由區(qū)級財政采取國庫集中支付的辦法,撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的農村公益性服務資金專戶,然后由各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對各項服務合同的考核結果,直達承擔服務的單位或個人。資金實行每年的3月、6月、9月三次預撥,每次預撥20%,剩余的40%的經(jīng)費,根據(jù)年終考核結果一次性結清。(咸安區(qū)政府相關文件)3.提高了公共服務的質量,在一程度上滿足了滿足了農民的服務需要。在改革之前,政府為農民提供的服務很少,而且質量沒有保證。建立“以錢養(yǎng)事”的新機制之后,不但公共服務質量較之以前有所提高,而且還增加了一些新的服務項目,在一定程度上滿足了農民的生產、生活需要。特別是農技和畜牧服務收到農民的普遍好評。改革之前的農技服務和畜牧服務都是向農民收費的,農民很多時候都是拒絕接受服務的,這樣就直接影響了農作物病蟲害和家禽傳染病的預防力度,進而嚴重地影響了農民的收入。其實,服務費用相對于農民的生產收入微不足道,但如果不購買這個服務,由于農作物的病蟲害和家禽瘟疫極具傳染性,一家不打針,就可能波及到整個村子,從而使整個村子的農民收入收到嚴重影響。改革后,他們取消了農技和畜牧服務收費的做法,規(guī)定不許向農民收一分錢,服務的全部費用由政府買單,這樣農民就由先前的拒絕服務轉變?yōu)橹鲃右蠓?。農民自己家的家禽生病了,就會主動打電話要求工作人員上門服務。4.提高了公共服務人員的報酬,調動了其工作的積極性。改革之前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的機構和人員不斷膨脹,咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農技、畜牧、農機和水利站共有在職職工302人,可真正懂業(yè)務的只有156人,有限的經(jīng)費平均分配到300多人,可謂“僧多粥少”。同時,還有很多不懂業(yè)務的東郭先生濫竽充數(shù),業(yè)務好壞大家的報酬都一個樣,無法調動服務人員的工作積極性。改革以后,實行持證人員競爭上崗,原來業(yè)務能力差、技術不過硬的服務人員被淘汰除了公共服務領域。同時,取得競爭上崗資格的員工的報酬也有較大幅度的增加,體現(xiàn)了其技術的價值。以農業(yè)技術人員為例,2005年農技人員的服務費為11000元左右,2006為13000元左右,2007增加到了16000元左右,高出了全區(qū)公務員的平均工資水平,服務人員的工作積極性、主動性得到很大提高。(二)公共服務市場的相對統(tǒng)一新事物的成長不是一帆風順的,改革的道路是曲折的。任何改革在初始階段都會存在著種種不完善的地方。“以錢養(yǎng)事”的改革盡管取得了一定的成效,但是改革的過程仍然是步履維艱,改革之中依然存在著許多問題和困難,改革同最初的目標設計還相距甚遠。1.公共服務市場化運作的目標基本沒有實現(xiàn)?！耙藻X養(yǎng)事”改革的初衷是為了建立適應社會主義市場經(jīng)濟要求的農村公共服務體系,在農村公共服務的生產和供給之中引入市場機制,遵循市場規(guī)律,充分實現(xiàn)農村公共服務的市場化、社會化。但是從咸安改革的實際情況來看,這一改革的最初和最重要的目標基本沒有實現(xiàn)。第一,農村公共服務的供給主體仍然是“七站八所”轉制后的原班人馬,服務主體多元化的市場競爭機制仍未構建起來。眾所周知,市場機制最為重要的一個手段就是競爭機制,通過市場競爭能夠激發(fā)生產者提高勞動生產率,完善管理水平,降低生產成本,從而為消費者提供物美價廉的商品,同時競爭機制還促使競爭主體之間優(yōu)勝劣汰,從而節(jié)約社會資源。目前,咸安區(qū)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務的供給主體非常單一,缺乏競爭性,大都仍然是“七站八所”轉制而成立的服務企業(yè)。而民間的服務企業(yè)和社會中介組織發(fā)育非常不全,這就使得在農村公共服務的生產和供給之中沒有別的市場主體與轉制后的原班人馬競爭,在某種程度可以上說,他們享有公共服務技術方面的壟斷。在這種情況之下,政府就不得不與他們這批人員簽訂合同來向農民提供服務,常此以往,服務人員一直固定在這幾個人身上,最終可能會出現(xiàn)從“養(yǎng)事”到“養(yǎng)人”的回潮。更重要的是,公共服務的質量不可能有所提高。他們會覺得反正也沒有別人與我來競爭飯碗,我干好干壞都一樣,反正政府都得從我這里購買服務,這樣以來公共服務的質量就會每況愈下,結果政府還是無法滿足農民基本的公共服務需要,進而影響到農民的生產、生活,甚至可能影響到農村社會的穩(wěn)定。第二,農村公共服務的供給和購買仍然局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)內部,跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縣域公共服務體系尚未建立起來。市場的一個重要特點就是統(tǒng)一性和開放性,即市場機制要求市場要素按照社會的需要在全社會的范圍內自由流動。保持市場的統(tǒng)一和開放可以充分讓市場主體在更大的范圍之內展開競爭,從而實現(xiàn)更大區(qū)域之內的互通有無、優(yōu)勢互補。但是從目前咸安的公共服務市場來看,它仍然具有強烈的封閉型和排他性。一方面,從作為公共服務購買者代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角度而言,他們目前只能夠選擇本鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內的服務主體,不論本鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內的公共服務主體是多么缺乏或提供的質量是多么劣質,政府都別無選擇,通過這樣的方式為農民提供的公共服務質量是可想而知的。另一方面,從作為公共服務供給者的服務企業(yè)而言,他們只能選擇本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農民或村莊作為其服務對象,盡管可能他們的服務質量可能非常好而且有服務本鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外更廣闊區(qū)域的能力和資源,但是他們的服務范圍仍然不得不局限于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內,即使本區(qū)域內的服務價格較之別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要低很多?？傊?公共服務的供給和購買不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外更廣闊的區(qū)域之內進行,這就嚴重地制約著市場在配置資源要素之中的主體地位,進而極大地影響著公共服務產品的質量和效率。第三,農村公共服務的價格基本上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定,反映市場供需狀況的價格杠杠沒有充分發(fā)揮作用。市場機制還有一個重要的手段就是價格杠杠,價格可以靈敏地反映出市場某種產品的供需狀況,從而促使生產者依據(jù)不同商品的價格和成本選擇進入不同行業(yè)領域。價格杠杠通過這種方式有效地調解著資源在不同行業(yè)和部門之間的分配,從而提高資源的利用率。如果我們從咸安公共服務市場的供給和購買的情況來看,價格機制基本上沒有發(fā)揮作用。公共服務的價格基本上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單方面敲定的,即使價格再低,服務主體也不得不與當?shù)卣炗喓贤?也就是說公共服務的供給者在與政府的合同簽訂過程中是沒有討價還價能力的。同時,隨著農村市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善,以及城鄉(xiāng)之間的互相流動,農民對公共服務的需要也是不斷發(fā)生變化的,隨之農民對公共服務需求的種類和需求的緊迫程度也是相應變化的,而政府調控的滯后性無法及時滿足農民的需要,只有依靠市場這只“看不見的手”,才能靈敏地引導生產者進入不同的服務領域,并有效地指導著他們應該生產和供給什么種類的公共服務,生產多少。反觀咸安在公共服務體系的建設之中,公共服務的生產和供給存在著一定程度的滯后和不足,不能有效地滿足農民對公共服務的需要。第四,公共服務的招標過程之中會受到“人情”、“關系”的影響,體現(xiàn)公正、公開、公平的市場精神沒有培育起來。市場是無情的,是不講人情關系的,它要求在市場運作過程之中公開、公平、公正,所有的市場主體憑實力說話,這正是市場最為可貴的精神。但是從目前咸安的公共服務市場之中來看,它與公開、公正、公平的目標相距深遠。首先,現(xiàn)在的公共服務人員大多是從原來“七站八所”轉制后出來的,他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部之間大多是認識的,有的可能還是非常熟悉的,而中國又是一個人情社會,這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在服務招標的過程之中難免會摻雜個人的主觀感情,很難做到公開、公平、公正,其后果就是把潛在的有實力的競爭主體排除在服務供給的行列之外。2.公共服務的運作過程之中缺乏農民參與。農民公共需求的表達機制與參與機制尚未建立起來,從而產生了兩方面的后果:一個是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導著農村公共服務的需要和運作,沒有充分考慮農民自己真實的需要和參與;二是使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務的過程之中缺乏持續(xù)、內在的動力。首先,在目前咸安改革的實踐之中,農民的公共服務需要大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導的,農民在公共服務的立項、招標、考核、兌現(xiàn)方面的參與率很低,很少有自己的話語權、表達權。政府代替農民做主,這其實是計劃經(jīng)濟體制之下全能式政府高度集權的慣性延續(xù)。政府真的能為農民做主嗎?其實不然。首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一個行為主體也有著自己的利益,他也會像企業(yè)家追求自身利益的最大化,因此,它在制定決策、執(zhí)行決策的時候難免會首先考慮自身的利益。如果讓政府在公共服務的運作過程中代替農民做主,那么以下情況是不可避免的:對于符合自身利益的事情,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會認真去做;與自身利益關系不大或無關的則馬馬虎虎地應付一下即可;對于那些會損害到自身利益的事情,他們或者堅決不執(zhí)行或者變通執(zhí)行。因此政府在立項、招標、考核、兌現(xiàn)等方面并不能代表農民的真實意愿。其次,即便假設政府是大公無私的,那么政府也是有限理性的,他不可能全部掌握著每個地方農民不斷變化的需要,最終結果必然導致公共服務產品的供需不平衡。由于上下信息的不對稱性、溝通渠道的匱乏以及政府人員的官僚作風,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可能有效、及時地吸納民意并做出科學的決策,從而導致公共服務的缺位和錯位。換言之,這實際上是一種自上而下的部門化的、科層式的(強制)供給體制,這種體制實質上是“國家主位”而非“民眾主位”,強調國家對民眾的單向“輸出”、控制或整合,嚴格地說還算不上是一種公共服務,毋寧說是服務于國家初期政權建設或國家整合的目的。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務的過程之中缺乏持續(xù)、內在的動力。從某種程度上來說,咸安“以錢養(yǎng)事”改革是在壓力型行政體制的推動之下進行的,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為農民提供公共服務的積極性和動力基本上是在上級部門政府和部門的考核和監(jiān)督之下推進的。也就是說,公共服務之所以能夠運轉起來的源動力絕大部分來自于上面領導的壓力,而很少來自于下面農民的壓力,壓力機制過于單一。壓力型行政體制的一個顯著特點就是其間歇性和反復性。“這種行政性壓力在一而再、再而三地遭遇來自基層的反彈(回應)時,往往會逐漸松弛疲軟。”不但如此,“因為這種權力關系往往伴隨著一種庸俗化的“庇護-附庸”關系,以及多重“委托-代理”帶來的“逆向選擇”和“道德風險”問題,這些都在實際上限制了這種自上而下傳導的行政性權力的效力,很難對基層政府構成持續(xù)性壓力?！币虼?有必要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建構一個自下而上的穩(wěn)定壓力機制,使下面的民眾能夠有效地監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以不斷提高公共服務運作的水平。相對于自上而下壓力型體制的間歇性和反復性而言,農民的監(jiān)督更具有持久性和穩(wěn)定性,這是因為公共服務的質量直接與每個農民的切身利益相關,農民有動力、有積極性對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府持續(xù)地施加壓力。3.“以錢養(yǎng)事”的改革范圍仍然限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)之內,改革尚未形成上下聯(lián)動、形成合力、綜合推進的局面。首先,改革遭遇許多上級部門(條條)的反對和質疑,改革步履維艱。許多上級部門基于自己部門利益的考慮,認為“以錢養(yǎng)事”的改革砍掉了他們在基層的腿,削弱了他們的權力,影響了他們深入農村社區(qū)的能力?！昂芏嗌霞壊块T都強調本部門工作重要,對改革存有疑慮甚至公開的責難。計生部門稱“計劃生育是國策”、水利部門稱“水利是農業(yè)的命脈”、農機部門稱“農業(yè)的根本出路在于機械化”、教育部門稱“義務教育是國家的責任”,“禽流感”的暴發(fā)為畜牧防疫部門找到了存在的根據(jù),而“沙斯”則成為醫(yī)療衛(wèi)生部門反對改革的理由。如此等等,工作的重要性變成否定改革的理由。一些部門將事業(yè)單位改制視為地方對相關工作“不重視”,對改制后的部門也“不滿意”、“不放心”,在日常工作及資金撥付方面也設置重重障礙。由此造成縣鄉(xiāng)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革顧慮重重,改革步履維艱?！逼浯?縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的力度存在非均衡性,為改革回潮留下后患。在咸安此次的事業(yè)單位改革中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級可謂是大刀闊斧,而縣級卻幾乎按兵不動,這就制約著改革的縱深推進與改革限度。首先,現(xiàn)在縣級事業(yè)單位的設置大部分是根據(jù)省級規(guī)定對口設置的,有很多并非是根據(jù)下面鄉(xiāng)村公共服務和管理的實際需要設立的,因此這種部門是對上負責不對下負責的。上下同構是官僚制一大弊病,上面的組織和部門會對下面形成一種同構化的場域壓力。如果縣級部門設置了與省級同樣的事業(yè)單位,那么縣級部門一定會千方百計在鄉(xiāng)一級設置上自己的對口部門。因為事權是逐級下沉的,既然下面還有可以甩包袱的地方,縣級部門肯定遲早會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)上為自己找一只腿。盡管現(xiàn)在咸安的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位實行了整體轉制,但是改革反復的可能也并非沒有。改革之初,縣級的事業(yè)單位對這次改革就強烈反對,因為以前很多由鄉(xiāng)級事業(yè)單位做的事情現(xiàn)在都需要他們親力親為,沒有了下面的腿有一種權力喪失的失落感。因此,要想取得徹底的改革,防止反復的發(fā)生,就必須將縣級事業(yè)單位改革作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的重要配套措施。另外,縣鄉(xiāng)事業(yè)單位改革的非均衡性,也會引起鄉(xiāng)級轉制后人員的心理不平衡,制約著改革的進程。三、增加農民公共服務的供給,提高農民的參與度“以錢養(yǎng)事”改革的核心是買斷身份,實現(xiàn)站所的整體轉制,這一點關系到改革的成敗。買斷了身份,站所人員就由單位人轉變成了社會人,在某種意義上說就跟國家財政沒有持續(xù)關聯(lián)了,轉制后的站所人員就被推到人才市場之中,或者競爭上崗,或者自謀生路等等。如果身份不買斷,就為改革的持續(xù)推進留下了隱患,因為身份尚未買斷,原來的人員感覺自己還是政府的人,不管怎樣政府都有義務給我一碗飯吃,這樣就無法利用市場的競爭機制激發(fā)他們提高服務質量水平,也無法實現(xiàn)從管理向服務的轉變。而唯一的變化可能就是換湯不換藥——由原來的“七站八所”變成現(xiàn)在的服務中心?！耙藻X養(yǎng)事”已經(jīng)到了改革的關鍵階段,往后退一步就可能前功盡棄,向前走一步就可能柳暗花明。改革是一個不斷完善的漸進過程,關鍵是要正視改革中存在的問題,并積極尋求方法和策略解決,最終建立起適應社會主義市場經(jīng)濟的農村公共服務體系。1.大力推進農村公共服務市場主體的發(fā)育,特別是要積極培育和大力扶持發(fā)展各種民間性的服務主體。既包括贏利性的非政府性組織,也包括非贏利型、社會公益性組織。一旦市場主體發(fā)育完全了,那么市場的競爭機制、價格機制很快就會發(fā)揮其作用,縣域統(tǒng)一的公共服務市場體系也會逐漸形成,同時體現(xiàn)市場精神靈魂的公正、公開、公平也會慢慢培育起來。在現(xiàn)階段,政府基于改革穩(wěn)定的考慮,可能會考慮到被改革者的利益,暫時不會主動培育起很多的市場服務主體。但是,政府至少應該保證公共服務的市場是開放的,也就是不能夠限制民間公共服務市場主體的進入。只要確實是農民所需要的公共服務,而服務的報酬又足夠客觀,那么自然會吸引很多服務市場主體的進入,這只不過是個時間的問題罷了。2.增加農民在公共服務運作過程之中的參與度,建構以農民公共需求為導向的公共服務表達機制和參與機制。首先,基于政府“理性人”和政府有限理性的考慮,政府主導的公共服務需要無法體現(xiàn)農民的真實需要,很容易出現(xiàn)公共服務的缺位與錯位,造成公共服務資源的浪費和服務成本的增加。為了能夠將農民的真實需要及時、準確地納入到公共服務體系之中,實現(xiàn)公共服務的供需平衡,有必要建立起農民公共需求的表達機制。具體說來,就是建構一個程序規(guī)范、科學公正、廣泛參與的公共需求表達和協(xié)商機制,通過民主的表達機制決定農民的普遍、真實的公共需要;同時也可以充分發(fā)揮社會中介組織、行業(yè)組織和鄉(xiāng)村經(jīng)濟合作組織的協(xié)同作用,以將農民的真實需要及時、準確地納入到農村公共服務供給的決策之中來。其次,完善農民在公共服務的立項、招標、考核、兌現(xiàn)方面的參與機制與監(jiān)督機制。在自上而下的監(jiān)督、考核的壓力型體制之下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務的運作過程之中缺乏內在、持續(xù)的動力。由于壓力型行政體制的間歇性和反復性,一旦上級監(jiān)督和考核的壓力小了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會缺乏提供公共服務的動力。因此,有必要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建構一個自下而上的穩(wěn)定壓力機制,使下面的民眾能夠有效地監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以不斷提高公共服務運作的水平。相對于自上而下壓力型體制的間歇性和反復性而言,農民的監(jiān)督更具有持久性和穩(wěn)定性,這是因為公共服務的質量直接與每個農民的切身利益相關,農民有動力、有積極性對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府持續(xù)地施加壓力。具體而言,就是要健全農民在公共服務的立項、招標、考核、兌現(xiàn)方面的參與機制與監(jiān)督機制,讓農民在公共服務的運作過程之中有表達自己需要和服務意見的話語權,形成自下而上的問責機制。3.上級各個部門特別是縣級部門需要加大對“以錢養(yǎng)事”改革的支持力度,形成上下聯(lián)動、形成合力、共同推進的改革局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革絕不是僅憑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自己的力量和決心就能夠獨自成功完成的,此次改革涉及從中央到地方各部門的權力和利益,可謂牽一發(fā)而動全身。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革必須實行上下聯(lián)動的綜合改革。首先,改革必須要有大局觀,各個部門不能只看到自己部門的局部利益,“必須加大上級包括中央有關部委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革的支持力度。對于從中央到地方的“條條”和部門必須約法三章,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革及機構設置權限在縣鄉(xiāng)基層,上級部門不得強調機構設