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日本《山口議定書(shū)》中的自我加強(qiáng)型激勵(lì)機(jī)制研究

地球上可以有良好的植被,生物繁茂的主要原因之一是表面溫度適合生活。然而科學(xué)表明,近百年來(lái)全球氣候正經(jīng)歷1次以全球變暖為主要特征的變化,地表溫度越來(lái)越熱,諸多研究都認(rèn)為這與人類(lèi)社會(huì)工業(yè)革命以來(lái)使用礦物燃料向大氣肆意排放二氧化碳等溫室氣體所造成的。國(guó)際氣候權(quán)威組織——政府間氣候變化專(zhuān)門(mén)委員會(huì)(下文簡(jiǎn)稱(chēng)IPCC)在對(duì)全球氣候變化進(jìn)行評(píng)估時(shí)發(fā)現(xiàn)全球氣溫自1860年以來(lái)整體呈增長(zhǎng)趨勢(shì)(見(jiàn)圖1),2007年公布的最新評(píng)估指出最近12a中有11a位列1850年以來(lái)最暖的12個(gè)年份之中,近50a平均線性增暖速率(每10年增0.13℃)幾乎是近100a的2倍。現(xiàn)有的預(yù)測(cè)表明,未來(lái)50~100a全球氣溫升高還將持續(xù),而這一增溫對(duì)于全球自然生態(tài)系統(tǒng)和人類(lèi)社會(huì)來(lái)說(shuō)可能會(huì)造成難以彌補(bǔ)的危害??梢哉f(shuō),全球氣候變化已經(jīng)成為關(guān)乎人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的重要國(guó)際議題。國(guó)際社會(huì)自1970年代以來(lái)一直致力于尋找如何緩解全球氣候變化的方案,并也取得了一定成果,其中最重要的成果就是《京都議定書(shū)》。這是人類(lèi)歷史上首次以國(guó)際法律文件的形式對(duì)每一個(gè)締約方發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)定了具體量化的溫室氣體減排指標(biāo)和減排時(shí)間表,它為促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)對(duì)氣候變化問(wèn)題的重視、加強(qiáng)國(guó)際合作、推動(dòng)溫室氣體減排等方面起到的積極作用,對(duì)全球范圍內(nèi)減緩溫室氣體排放具有重要意義。然而《京都議定書(shū)》并沒(méi)有給世界環(huán)保主義者帶來(lái)自信,同時(shí)也沒(méi)有讓反對(duì)者、批評(píng)者就此偃旗息鼓。尤其是在京都會(huì)議之后的多次全球峰會(huì)上,對(duì)議定書(shū)所作的多項(xiàng)妥協(xié)性修改(如在COP6,COP7上允許加拿大、日本和俄羅斯用森林面積換減排量),以及美國(guó)、澳大利亞單方面宣布退出《京都議定書(shū)》等一系列事件,使得議定書(shū)對(duì)緩解全球氣候變暖起到的實(shí)際效應(yīng)比預(yù)計(jì)的要低很多,甚至被看作是微弱的效應(yīng)[*,3]。2006年初,加拿大作為支持議定書(shū)的表率國(guó)家,又宣布很可能完不成溫室氣體減排目標(biāo),無(wú)法履行這份國(guó)際協(xié)議,這進(jìn)一步令人們對(duì)議定書(shū)的有效實(shí)施表示擔(dān)心。為何在各國(guó)經(jīng)過(guò)博弈形成了這份具有較大妥協(xié)性質(zhì)的國(guó)際協(xié)議后,仍然有許多締約國(guó)不斷對(duì)《京都議定書(shū)》進(jìn)行質(zhì)疑甚至否定呢?這主要是因?yàn)樽h定書(shū)在內(nèi)容以及制定和實(shí)施過(guò)程中存在諸多缺陷。目前有很多國(guó)際組織和學(xué)者在議定書(shū)的缺陷上分析和探討。在對(duì)他們的研究進(jìn)行整理和分析的基礎(chǔ)上,筆者認(rèn)為《京都議定書(shū)》存在的最關(guān)鍵的問(wèn)題在于它缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制。這一重要缺陷主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。1成本效益分配從成本效益角度來(lái)看,《京都議定書(shū)》面臨著三大困境。首先議定書(shū)的實(shí)施所需花費(fèi)會(huì)隨著減排行動(dòng)的開(kāi)展而累計(jì)增加,但由于減排而帶來(lái)的效益相比成本則具有較大的滯后性,需要十幾年甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能顯現(xiàn)出來(lái),而且效益的計(jì)算很難準(zhǔn)確量化,不確定性較高。其次溫室氣體減排成本的高低不僅決定于減排的范圍,還在于減排的速度。Wigley等認(rèn)為,相比議定書(shū)規(guī)定的減排量,將降低溫室氣體濃度作為更為長(zhǎng)期的計(jì)劃,并先從較低的減排量開(kāi)始逐漸增量將節(jié)省更多的費(fèi)用。在此基礎(chǔ)上,Manne和Richels指出采用長(zhǎng)期減排戰(zhàn)略比這種在短時(shí)間內(nèi)快速降低污染濃度所節(jié)省的成本超過(guò)后者減排成本的50%。最后從成本、效益的承擔(dān)者出發(fā),減排費(fèi)用主要由附件B中的締約方國(guó)家承擔(dān),而減排治理所獲得的收益則由所有國(guó)家共同享有。面臨實(shí)施協(xié)議所帶來(lái)的成本效益分配在時(shí)間和承擔(dān)者等方面的差異,很多國(guó)家都難以采取積極主動(dòng)的態(tài)度參與到減排任務(wù)中去。當(dāng)然,在議定書(shū)成本效益有效性的討論中,專(zhuān)家學(xué)者們至今仍存在不同甚至完全對(duì)立的觀點(diǎn),但無(wú)可置疑的是,很多都是持懷疑或悲觀態(tài)度的。最典型的例子是Nordhaus和Boyer在1999年通過(guò)RICE(RegionalIntegratedmodelofClimateandtheEconomy)模型對(duì)溫室氣體減排的經(jīng)濟(jì)有效性進(jìn)行分析得出的3個(gè)重要結(jié)論**:(1)是否實(shí)施溫室氣體減排對(duì)于世界不同國(guó)家的影響是極為不同的。例如,對(duì)于俄羅斯、加拿大等處在高緯度且人民收入較高的國(guó)家來(lái)說(shuō),可以從氣候適度變暖中獲益;相反對(duì)于印度、非洲等貧困國(guó)家來(lái)說(shuō),則對(duì)氣候變化異常敏感,很容易受到負(fù)面影響。(2)《京都議定書(shū)》在盡可能高效實(shí)施的情況下,需要全球花費(fèi)共約8000億~1.5萬(wàn)億美元,而當(dāng)前所能獲得的收益僅為1200億美元,約為成本的十分之一。更甚者Tol的研究認(rèn)為,若按照議定書(shū)實(shí)施減排,當(dāng)前凈支出則會(huì)超過(guò)2.5萬(wàn)億。(3)最優(yōu)的碳稅價(jià)格應(yīng)設(shè)置為USD5~10/t碳,但京都議定書(shū)規(guī)定的減排目標(biāo)則會(huì)造成碳稅達(dá)到近USD100/t。因此他們認(rèn)為該議定書(shū)是缺乏經(jīng)濟(jì)性戰(zhàn)略考慮的協(xié)議,無(wú)法使溫室氣體減排的收支達(dá)到平衡。以美國(guó)為例,其決定退出議定書(shū)的1個(gè)關(guān)鍵因素就是從成本效益上考慮,認(rèn)為遵循議定書(shū)的規(guī)定將對(duì)美國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重的負(fù)面影響的同時(shí),對(duì)美國(guó)環(huán)境起到的積極作用卻是微弱的。2發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)減排義務(wù)的限制這里參與國(guó)問(wèn)題不僅包括參與國(guó)數(shù)量眾多、性質(zhì)復(fù)雜,還包括關(guān)鍵國(guó)的缺失問(wèn)題。這些是影響《京都議定書(shū)》談判過(guò)程和實(shí)施過(guò)程中激勵(lì)效應(yīng)的又一重要原因,也是妨礙議定書(shū)制定和談判效率的原因之一。Perman等認(rèn)為,參與到協(xié)議中的國(guó)家數(shù)量越多,實(shí)現(xiàn)國(guó)際合作的道路就越艱巨和復(fù)雜。不僅如此,參與國(guó)所處利益團(tuán)體的復(fù)雜性更會(huì)拖長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)協(xié)議談判的過(guò)程,使得協(xié)議的談判更加艱巨和低效。這可以通過(guò)《京都議定書(shū)》與《蒙特利爾議定書(shū)》之間的比較分析得出。《蒙特利爾議定書(shū)》是旨在消除CFCs等消耗臭氧層物質(zhì)排放的國(guó)際合作產(chǎn)物。與前者相比,它被普遍認(rèn)為能夠順利并有效實(shí)施的三大原因之一就是參與締約的國(guó)家數(shù)量較少,參與締約國(guó)家性質(zhì)的相對(duì)統(tǒng)一。由于占世界消耗臭氧層物質(zhì)排放總量的85%來(lái)自少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家,發(fā)展中國(guó)家所占比例相當(dāng)少,《蒙特利爾議定書(shū)》最早是由24個(gè)發(fā)達(dá)的工業(yè)化國(guó)家進(jìn)行談判,并較為順利的簽署并生效的。在生效后才陸續(xù)有更多的國(guó)家,包括發(fā)展中國(guó)家參與進(jìn)來(lái)。相比之下,《京都議定書(shū)》的談判由于參與國(guó)數(shù)量眾多,發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家共同參與,從而復(fù)雜和漫長(zhǎng)得多。其中一個(gè)關(guān)鍵的矛盾是:是否應(yīng)該讓發(fā)展中國(guó)家也參與到承擔(dān)減排任務(wù)中來(lái)。因?yàn)殡m說(shuō)發(fā)達(dá)國(guó)家一直都是全球溫室氣體排放的主要貢獻(xiàn)者,但由于他們已達(dá)到較高的發(fā)展水平,對(duì)能源需求的增加較為有限,并因?yàn)榧夹g(shù)進(jìn)步,溫室氣體排放強(qiáng)度在逐漸降低,而發(fā)展中國(guó)家溫室氣體排放量則隨著發(fā)展?jié)摿Φ牟粩嘣龃蠖掷m(xù)上升(見(jiàn)圖2)。在發(fā)展中國(guó)家為尋求發(fā)展機(jī)會(huì)所作長(zhǎng)時(shí)間努力后,議定書(shū)最終沒(méi)有把發(fā)展中國(guó)家納入到減排義務(wù)中,僅要求附件B中39個(gè)發(fā)達(dá)以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家承擔(dān)該義務(wù)。由于發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家間,以及發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家間不斷的經(jīng)濟(jì)利益紛爭(zhēng)和政治較量,議定書(shū)經(jīng)過(guò)了7年艱苦的協(xié)商,以向許多國(guó)家妥協(xié)為條件換回了議定書(shū)的正式生效,這在一定程度上打擊了部分參與國(guó)的積極性。而更重要的是,美國(guó)這一關(guān)鍵國(guó)家,也是二氧化碳排放量最大的國(guó)家,在2001年單方面宣布退出協(xié)議,這使得在一段時(shí)間內(nèi)無(wú)法對(duì)全球溫室氣體的排放做出有效控制,大大降低了議定書(shū)的效用,降低了締約國(guó)減排的動(dòng)力。據(jù)預(yù)測(cè),以1999年各發(fā)達(dá)國(guó)家碳排放量為基準(zhǔn),倘若協(xié)議不包括美國(guó)的參與,剩余附件B國(guó)家的碳排放總量比目標(biāo)排放量低4億公噸。也就是說(shuō),在協(xié)議規(guī)定的第一承諾期內(nèi),即2008~2012年間,具有減排義務(wù)的國(guó)家的碳排放基本上無(wú)需進(jìn)行過(guò)多控制即可達(dá)到減排目標(biāo)。由于考慮到其發(fā)展權(quán)優(yōu)先,另外一些關(guān)鍵國(guó)家,即發(fā)展中國(guó)家沒(méi)有被納入到第一承諾期的減排義務(wù)中,這也成為影響協(xié)議有效實(shí)施的重要因素,因?yàn)橛纫灾袊?guó)、印度為主的發(fā)展中國(guó)家,隨著發(fā)展空間的不斷延伸,在溫室氣體排放問(wèn)題上對(duì)全球氣候變化也造成了不可忽視的影響。中國(guó)目前已經(jīng)是溫室氣體世界第二大排放國(guó),僅次于美國(guó),其排放量占據(jù)了世界總排放量的1/7(2000年美國(guó)比例為20.6%,中國(guó)則為14.8%)。據(jù)預(yù)測(cè),中國(guó)將極有可能在20a內(nèi)趕超美國(guó),成為世界第一大排放國(guó)。同時(shí),預(yù)計(jì)到2025年,發(fā)展中國(guó)家碳排放總量將超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家*。發(fā)展中國(guó)家在減排義務(wù)中的缺位成為了美國(guó)以及其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家退出協(xié)議或消極對(duì)待減排工作的理由之一。因此議定書(shū)在未來(lái)的承諾期內(nèi)倘若仍保持原政策不變的話(huà),不但將導(dǎo)致更加低效的溫室氣體控制,還會(huì)進(jìn)一步打擊參與到協(xié)議中的國(guó)家在減排上的積極性。而對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),議定書(shū)將面臨著它們是否在2012年第一承諾期結(jié)束后發(fā)展到一定程度,即脫貧致富,有經(jīng)濟(jì)實(shí)力接受減排任務(wù),以及在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí),多大規(guī)模的減排是合理的并使其產(chǎn)生減排積極性等一系列問(wèn)題。3我國(guó)碳許可證符合美國(guó)等國(guó)對(duì)外資企業(yè)資國(guó)際排污交易許可證機(jī)制(EmissionTrading,ET)是《京都議定書(shū)》提供的用以減排的市場(chǎng)三機(jī)制之一,旨在通過(guò)國(guó)家間許可證交易的靈活機(jī)制降低減排成本,從而有效激勵(lì)各國(guó)減排工作的實(shí)施。但這種機(jī)制至少在兩方面的不盡完善使其無(wú)法如預(yù)計(jì)的那樣有效。首先,該機(jī)制的實(shí)施造成國(guó)家間財(cái)富的大量轉(zhuǎn)移的同時(shí),還會(huì)增加溫室氣體減排邊際成本的不確定性。交易必然伴隨著財(cái)富轉(zhuǎn)移,而當(dāng)相對(duì)有限的財(cái)富越多地配置在某個(gè)特定領(lǐng)域,也就意味著在其他領(lǐng)域內(nèi)財(cái)富配置量的減少。例如在美國(guó),以二氧化碳當(dāng)量計(jì)算,1990年排放了13.4億噸碳,而溫室氣體的排放量隨時(shí)間推移也在不斷增加。假設(shè)到2010年,美國(guó)需要進(jìn)口相當(dāng)于1990年排放量的20%的許可證,即2.68億噸碳排放許可。另外,由于國(guó)家間政治經(jīng)濟(jì)多方面影響而導(dǎo)致國(guó)際碳許可證的價(jià)格具有較大的不穩(wěn)定性,所以在可預(yù)測(cè)的范圍內(nèi)假設(shè)國(guó)際碳許可證的價(jià)格為USD100~200/t。那么在這個(gè)價(jià)位上,美國(guó)各有關(guān)企業(yè)將花費(fèi)270~540億美來(lái)購(gòu)買(mǎi)許可證。這個(gè)價(jià)格超過(guò)了1994年美國(guó)工業(yè)界運(yùn)作所有控污設(shè)備的總費(fèi)用,同時(shí)也相當(dāng)于美國(guó)在2000年用于人道主義援助等國(guó)際發(fā)展項(xiàng)目的資金被壓縮了80億美元。復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境下,巨大的財(cái)富轉(zhuǎn)移和減排成本的不確定性都使得該機(jī)制的實(shí)施難以起到預(yù)計(jì)的激勵(lì)效果。同時(shí),許可證國(guó)際交易制度也會(huì)給國(guó)際貿(mào)易帶來(lái)巨大壓力。畢竟各國(guó)外匯儲(chǔ)備有限,總購(gòu)買(mǎi)力有限。在此限制下,許可證的出現(xiàn)就相當(dāng)于一種新商品的出現(xiàn),那么購(gòu)買(mǎi)許可證的資金越多,就意味著購(gòu)買(mǎi)其它物品的資金越少,而進(jìn)口許可證的國(guó)家其它進(jìn)口商品購(gòu)買(mǎi)力會(huì)隨之下降,出售許可證的國(guó)家在其它貿(mào)易領(lǐng)域的出口相應(yīng)受到打擊。原有的貿(mào)易平衡因此會(huì)被打破。在《京都議定書(shū)》中僅規(guī)定在附件B中的國(guó)家間可進(jìn)行許可證交易,而將發(fā)展中國(guó)家排除在外的原因之一就是后者對(duì)國(guó)際許可證交易機(jī)制的積極意義持懷疑態(tài)度。但由于各種不確定因素影響,僅在附件B國(guó)家間交易也很難有效降低減排成本。當(dāng)然通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的共同實(shí)施和靈活運(yùn)用,還是可以互為補(bǔ)充,一定程度上提高實(shí)施效率。4減量基準(zhǔn)時(shí)后強(qiáng)制機(jī)制的缺失成為一個(gè)影響減刑效果的因素《京都議定書(shū)》激勵(lì)機(jī)制的欠缺更體現(xiàn)在議定書(shū)沒(méi)有制定有效的獎(jiǎng)罰制度,獎(jiǎng)勵(lì)不夠到位,懲罰不夠有約束力,就難以激勵(lì)和保證各國(guó)積極遵守協(xié)議,實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。一部具有強(qiáng)大約束力的國(guó)際法律文件,對(duì)違反規(guī)定的行為必須具備嚴(yán)厲的懲罰措施。但為了讓更多的國(guó)家加入進(jìn)來(lái),議定書(shū)在最初的制定過(guò)程中就缺乏相關(guān)內(nèi)容,并對(duì)許多細(xì)節(jié)沒(méi)有進(jìn)行確定。2000年海牙會(huì)議確定的協(xié)議補(bǔ)充規(guī)則上又稱(chēng):倘若締約國(guó)在第一承諾期內(nèi)沒(méi)有完成指定減排量,將在下一個(gè)承諾期予以補(bǔ)足,并同時(shí)增加一定數(shù)量的處罰性消減量(在2001年柏林會(huì)議上將其定為30%,并規(guī)定該國(guó)在恢復(fù)到遵約狀態(tài)前不得參加排放交易),如果仍然未能完成,將在接下來(lái)的承諾期內(nèi)繼續(xù)補(bǔ)足并承擔(dān)處罰性消減量。在該承諾期所違反的行為不被懲罰,而被累計(jì)到下個(gè)階段,這種規(guī)定使得懲罰措施可以被無(wú)限制延長(zhǎng)下去。隨著未完成的以及處罰性消減量不斷積累,“滾雪球效應(yīng)”的最終結(jié)果很可能就是協(xié)議難以實(shí)施。而且為了保護(hù)本國(guó)利益最大化,議定書(shū)無(wú)法指望締約國(guó)因?yàn)樽陨頉](méi)有完成指定義務(wù)而自我懲罰,同時(shí)也沒(méi)有形成這樣的懲罰機(jī)制,即對(duì)那些未完成減排任務(wù)而又無(wú)法自我實(shí)施懲罰措施的國(guó)家進(jìn)行懲罰。更重要的是,議定書(shū)只規(guī)定了在第一個(gè)承諾期間的各締約國(guó)減排量,而缺少對(duì)未來(lái)的減排規(guī)定。假如一國(guó)由于缺乏努力或其他原因而不愿意完成減排義務(wù)時(shí),它很可能會(huì)在制定下一階段任務(wù)的過(guò)程中采用經(jīng)濟(jì)、政治等各種手段與其它國(guó)進(jìn)行博弈以減少自己所承擔(dān)的義務(wù),從而減少懲罰性消減量和下一階段承擔(dān)的消減總量。另外議定書(shū)二十七條規(guī)定,締約方在議定書(shū)對(duì)其生效之日起3年后可隨時(shí)退出議定書(shū),這意味著一旦有締約國(guó)不愿繼續(xù)承擔(dān)減排義務(wù)而選擇單方退出,它將不受到任何懲罰,這樣寬松的約束機(jī)制是難以起到有效激勵(lì)作用的,因此自動(dòng)退出而不承擔(dān)任何責(zé)任的規(guī)定至少應(yīng)改為承擔(dān)一定的責(zé)任和懲罰,或者與未完成期限內(nèi)減排義務(wù)受到同樣的處罰,這樣目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)才可能有所保證。由于《京都議定書(shū)》起初就沒(méi)有確立有效的強(qiáng)制機(jī)制,而當(dāng)上百個(gè)國(guó)家加入進(jìn)來(lái)后再進(jìn)行強(qiáng)化就不容易了,畢竟要牽扯到各國(guó)更多的政治和經(jīng)濟(jì)利益。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,也印證了強(qiáng)化的困難性,多次修正案經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論而確定,但在強(qiáng)制機(jī)制方面并沒(méi)有質(zhì)的提高。因此只能期待在第二承諾期有所改變。在對(duì)違反規(guī)定的締約國(guó)無(wú)法實(shí)施有效處罰的同時(shí),議定書(shū)對(duì)積極減排的國(guó)家也缺乏有效的獎(jiǎng)勵(lì)政策,甚至?xí)a(chǎn)生負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。最關(guān)鍵的問(wèn)題就是議定書(shū)規(guī)定了1個(gè)上限減排量。也就是說(shuō)只要達(dá)到規(guī)定的減排上限即可,即便多減排的數(shù)量可累計(jì)到下一承諾期以抵消部分同期減排義務(wù),可當(dāng)某些締約國(guó)面對(duì)較弱約束力的議定書(shū)而選擇消極怠工時(shí),恐怕沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家會(huì)在完成規(guī)定義務(wù)后花費(fèi)更多的成本積極減排,來(lái)容許其它國(guó)家的“免費(fèi)搭車(chē)(freerider)現(xiàn)象”,讓這些國(guó)家和自己共同享受自己努力換來(lái)的減排成果。更何況新一輪承諾期的協(xié)議制定如京都

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