低碳經濟與歐盟碳市場結構的調整

低碳經濟與歐盟碳市場結構的調整

近年來，歐洲的氣候變化問題越來越受到重視，環(huán)境組織的問題已從環(huán)保組織的角度發(fā)展為一個重要的政治問題。在國際舞臺,歐盟還將氣候變化問題列為主要外交議程。歐盟在應對全球變暖的行動中一直以“領導者”自居,并在理論研究、政策設計、產業(yè)推廣等方面起著積極作用。隨著歐盟氣候變化政策的不斷推進,其內外經濟效應逐步顯現,將對世界經濟產生深遠影響。一、歐盟啟動eccpiii方案歐盟自1993年成立起就對全球氣候變化問題給予了特別關注,各成員國紛紛提出了本國的應對政策,歐盟層面也開始協(xié)調成員國政策,統(tǒng)一行動。從20世紀末開始,歐盟氣候變化政策圍繞《京都議定書》的不同發(fā)展階段不斷向前推進,在全球和歐盟兩個層面同時展開,其進程大致可分為三個階段。第一階段,從20世紀90年代末到2004年,歐盟積極推動《京都議定書》生效?！毒┒甲h定書》是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的“實施細則”,其目的是控制二氧化碳等溫室氣體排放量,抑制全球氣候變暖。歐盟對該《議定書》一貫持積極立場,并極力主張全部發(fā)達國家都加入這一全球性的制度承諾,希望以此約束各國基于高碳化石燃料的生產方式和生產力,從而扭轉全球氣候變暖趨勢。為此,歐盟在區(qū)域內通過統(tǒng)一認識,加緊協(xié)調各成員國限制和減少溫室氣體排放的立場和步調,以保證歐盟在國際氣候變化議程中的“一個聲音”。歐盟于1998年底舉行了環(huán)境部長理事會會議,出臺了《歐盟關于氣候變化的戰(zhàn)略》文件,以此表明歐洲對《京都議定書》的基本立場、態(tài)度和意見。為兌現京都會議的承諾,歐盟還在區(qū)域內為《京都議定書》生效做了政策準備。2000年,歐盟啟動歐洲第一個氣候變化方案(ECCPI)。在該框架下,歐盟及其成員國以及各利益相關集團都采取了一系列具有成本效益的減排措施,如鼓勵使用可再生能源發(fā)電、在交通部門推擴使用生物燃料、改善建筑物能效等。迄今為止,歐盟各方已實施了35個減排措施,其中包括建立歐盟排放交易體系和進行相關立法。2002年,歐盟通過了第六屆環(huán)境行動方案(6thEnvironmentalActionProgramme),該方案將應對氣候變化問題視為歐盟可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內容,并將它列為4個優(yōu)先環(huán)保行動領域的首位。1從此,減排要求開始納入歐盟農業(yè)、能源、區(qū)域和科研等政策領域。與此同時,歐盟在氣候變化國際談判中積極協(xié)調各方利益,推動達成全球氣候變化協(xié)議。由于溫室氣體第一排放大國美國的布什政府以“減少溫室氣體排放將會影響美國經濟發(fā)展”和“發(fā)展中國家也應該承擔減排義務”為借口于2001年3月退出《京都議定書》,隨后澳大利亞霍華德政府也宣布退出《京都議定書》,氣候變化國際談判陷入困境。為化解危機,歐盟運用了其所有的外交力量動員其他國家支持和參與《京都協(xié)議書》。一方面,歐盟在與以廣大發(fā)展中國家為主體的G77國+中國的談判中表現出較為靈活的態(tài)度,促成了“波恩政治協(xié)議”(2001年7月)和“馬拉喀什協(xié)定”(2001年11月)的達成;另一方面,歐盟以支持俄加入世貿組織為條件,拉俄參與《京都議定書》。在歐盟的積極推動下,《京都議定書》最終于2005年2月16日正式生效。第二階段,從2005年到2007年底,歐盟積極推動《京都議定書》各項條款措施的落實。在區(qū)域內部,歐盟的政策重點是在《京都議定書》的第一個承諾期內找到減少溫室氣體排放的最有效成本-效益解決方法。為此,2005年10月,歐盟啟動了第2個歐洲氣候變化方案(ECCPII),其主要提議包括:從2011年起將航空業(yè)納入歐盟排放交易體系,制訂降低新車二氧化碳排放量的相關法律,審核現行歐盟排放交易體系并在2013年修訂,制定安全運用碳埋存技術的立法框架等。2007年3月,歐洲理事會提出了一項能源和氣候一體化決議,該決議在歐盟氣候和能源政策方面具有里程碑意義,其核心內容是“20-20-20”行動,即承諾到2020年將歐盟溫室氣體排放量在1990年基礎上減少20%,若能達成新的國際氣候協(xié)議,歐盟則將承諾減少30%;設定可再生能源在總能源消費中的比例提高到20%的約束性目標,包括生物質燃料占總燃料消費的比例不低于10%;將能源效率提高20%。此外,歐盟委員會還建議各成員國應加大能源外交的力度。歐盟的最終目標是“把歐洲改造成高能效、低二氧化碳排放的經濟,催生新的工業(yè)革命”。在全球層面,歐盟倡導以多邊方式推動各國積極參與應對氣候變化的行動。比如,歐盟強調通過規(guī)則和標準,以雙贏和伙伴關系形式解決各方分歧和矛盾;強調與各戰(zhàn)略伙伴在可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境、能源和其他資源領域加強接觸;主張對新興大國和發(fā)展中國家采取更開放的態(tài)度,根據不同約束力的規(guī)范標準整合共同利益,確定各方都可行的解決方法,等等。第三階段,2008年以后,歐盟為后京都談判積極準備?！毒┒甲h定書》的第一承諾期截止于2012年,如何構建之后的國際氣候制度成為當前國際社會面臨的重要課題。根據2007年《巴厘行動計劃》及相關安排,國際社會應該在2009年12月丹麥《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第15次締約方會議上達成新的國際協(xié)定。2008年1月23日,歐盟委員會提出了“氣候行動和可再生能源一攬子計劃”的新立法建議,也被稱為歐盟氣候變化擴展政策。22008年12月12日,歐盟首腦會議通過了一攬子計劃,12月17日,歐盟議會正式批準這項計劃。歐盟氣候行動的一攬子計劃既是2007年決議的具體落實,也被認為是全球通過氣候和能源一體化政策實現減緩氣候變化目標的重要基礎。與之前的政策相比,歐盟能源氣候一攬子計劃更為積極:其一,擴展了歐盟排放交易體系,加大溫室氣體控制范圍。2005年1月1日正式啟動的歐盟溫室氣體排放交易體系(EUETS)是歐盟實現《京都議定書》目標的主要基礎和途徑,它覆蓋了歐盟當時25個成員國,包含近1.2萬個排放實體,占歐盟地區(qū)溫室氣體排放量的一半以上。現在該體系正處于第二階段(EUETS-II,2008-2012年),包含了10個部門的二氧化碳排放(電站及其他燃燒設施、煉油、煉焦、鋼鐵、水泥、玻璃、石灰、制磚、陶瓷、紙漿和造紙)。EUETS-III(2013-2020年)行業(yè)覆蓋范圍擴展到石油化工、制鋁業(yè)和制氨業(yè)。其二,突出了可再生能源的重要性。通過對成員國設定約束性目標(提高可再生能源在總能源消費中的比例至20%),歐盟委員會將可再生能源置于歐洲發(fā)展低碳經濟的中心地位。歐盟認為,發(fā)展可再生能源不僅有助于改善氣候變化問題,而且還具有豐厚的經濟收益和重要的社會意義以及可靠安全的能源供給。其三,在國際舞臺上的立場表現出一定靈活性,以此推動全球氣候變化進程向前發(fā)展。歐盟跳出了美國與中國、印度等國在減排責任方面的沖突困境,大膽提出“捆綁目標”方案:歐盟承諾,若其他發(fā)達國家以及排放相對較少、經濟較發(fā)達的發(fā)展中國家“根據自己的責任和各自的能力對全球的努力做出足夠的貢獻”,歐盟則將自己的減排目標提高到30%。歐盟這一立場一方面給發(fā)展中國家提供了一定的調整行動空間,另一方面對美國等國施加了政治壓力。二、歐盟:“美”已成為歐盟的主要產業(yè)歐盟氣候變化政策的不斷推進對其傳統(tǒng)的基于化石燃料的經濟增長模式構成了挑戰(zhàn),但從長遠看,它也為歐盟經濟發(fā)展帶來了更大機遇,尤其推動了歐盟低碳經濟的發(fā)展。所謂低碳經濟,實質上是通過制度創(chuàng)新與技術創(chuàng)新改變現有的基于化石燃料的社會經濟發(fā)展模式,追求以低碳或零碳能源為支撐的可持續(xù)發(fā)展。歐盟國家中最早提出這個概念的是英國。2003年2月24日,英國發(fā)表了題為《我們未來的能源——創(chuàng)建低碳經濟》的白皮書(DTI2003),宣布到2050年英國能源發(fā)展的總體目標是從根本上把英國變成一個低碳經濟的國家。白皮書指出,不能讓氣候變化對環(huán)境產生重大的破壞性影響;英國應該發(fā)展可靠的能源供應,這是實現總體經濟增長和可持續(xù)發(fā)展的基礎。此后,低碳經濟概念在歐盟國家得到廣泛推廣,同時歐盟把低碳經濟作為未來發(fā)展方向,將其視為一場“新的工業(yè)革命”。目前,歐盟區(qū)域內這場革命正在悄悄進行,具體表現在以下幾方面。第一,歐盟國家經濟結構出現了低碳轉型趨勢,尤其是傳統(tǒng)產業(yè)的升級和轉移,以及新能源產業(yè)的迅猛發(fā)展。歐盟為推進應對氣候變化行動,采取了“蘿卜與大棒”政策,既強調外部性約束又強調通過經濟手段來推動產業(yè)部門升級和轉型。前者主要通過相關管制政策實現排量“達標”,如2007年2月,歐盟委員會通過了修訂《燃料質量指令》的立法動議,為用于生產和運輸的燃料制定了更嚴格的環(huán)保標準;后者主要借助歐盟碳排放交易體系、碳稅等政策工具,幫助企業(yè)建立碳排放成本管理機制。32007年底,歐盟還推出了《戰(zhàn)略能源技術計劃》,為企業(yè)提供了未來技術發(fā)展和技術創(chuàng)新思路。在此形勢下,歐盟傳統(tǒng)產業(yè)部門采取措施積極應對,或加大低碳技術和能效改善技術的投資力度(見表1),或將產業(yè)向碳排放成本低的領域轉移。4在能源結構方面,歐盟氣候變化政策推動了新能源和可再生能源產業(yè)以及潔凈能源服務業(yè)的發(fā)展。新能源和可再生能源產業(yè)現已成為歐盟的支柱性產業(yè),在國際上處領先地位,也是歐盟最有能力與美國競爭的領域之一。據統(tǒng)計,在全球前十大風力設備生產企業(yè)中,歐盟國家的企業(yè)占了8個;歐盟生物柴油產業(yè)近年來也得到了迅速發(fā)展,該行業(yè)生產商現在幾乎遍布全歐洲,其總生產能力在2006年達到了70億升/年。另外,歐盟氣候變化政策刺激了企業(yè)對清潔能源解決方案的需求,作為發(fā)電設備供應商的電氣公司和作為基礎設施供應商的工程公司開始積極轉型,向客戶提供清潔能源解決方案。第二,歐洲碳交易市場獲得長足發(fā)展。歐盟為幫助其成員國履行《京都議定書》的溫室氣體減排承諾,于2005年正式啟動了歐盟排放交易體系。該體系是近年推動歐洲乃至全球碳市場迅猛發(fā)展的主要動力。據挪威點碳咨詢公司(PointCarbon)統(tǒng)計,2006年全球碳市場交易量為16億噸,2007年增加到27億噸,增長了64%。歐盟一直是世界最大的碳交易市場,年交易量占全球總量的62%,交易金額占全球的70%。2007年,歐洲碳交易量達16億噸,交易金額為280億歐元,相比2006年分別增長了62%和55%。5年歐洲碳市場繼續(xù)保持領先地位,交易量達到26億噸,交易金額為630億歐元。6(參見圖1)歐盟排放交易體系在其氣候變化政策中占有重要地位,該體系運行4年來已取得較好成效。從目前情況看,企業(yè)的履約率較高,其中英國企業(yè)的履約率超過99%。在國家層面上,除愛爾蘭、西班牙、奧地利、葡萄牙和丹麥外,其他歐盟國家都已基本完成目標。英國斯特恩爵士2008年4月提出的《氣候變化全球協(xié)議的關鍵要素》報告和英國前首相布萊爾2008年6月提出的《我們低碳未來的全球協(xié)議》報告都充分肯定了碳交易在推動歐盟低碳經濟轉型中起的關鍵作用,并指出歐盟下一步應考慮將世界上現有的碳市場進行對接,形成未來的全球碳市場。第三,歐洲碳金融服務體系初步形成,并迅速發(fā)展。資金是全球應對氣候變化行動的關鍵要素之一,也是低碳經濟轉型的“血液”。碳金融是基于碳交易而衍生出來的金融服務,目前還沒有明確統(tǒng)一的概念界定,一般泛指所有服務于限制溫室氣體排放的金融活動,包括直接投融資、碳指標交易和銀行貸款等。歐盟為推動低碳經濟轉型,建立了多渠道、多市場的“造血”機制,積極推動各類資金(包括私有部門的和公有部門的)進入低碳產業(yè)。(見表2)三、國際社會低碳經濟發(fā)展的歷史回顧環(huán)境氣候問題是全球性問題,歐盟早就意識到僅其在全球氣候保護行動和發(fā)展低碳經濟進程中唱獨角戲是遠遠不夠的,“歐盟不能單獨達到能源和氣候變化的目標”7,這些目標必須通過國際合作來實現。歐盟在氣候變化國際合作上的思路是基于功能多邊主義,在一個松散機制化的伙伴關系中,將歐盟與世界其他地域的政治意愿轉變?yōu)橛屑s束力的跨地區(qū)政策機制。其具體做法是“輸出”,包括推廣其法規(guī)性合作的成功經驗、低碳產業(yè)結構轉型經驗,追求低碳能源需求外溢效應,加強碳交易規(guī)則及碳市場管理的國際合作,加強碳金融服務的全球滲透等。歐盟在環(huán)境氣候問題上的積極行動將對世界經濟產生長遠影響。首先,推動國際社會積極響應低碳經濟倡議。歐盟是低碳經濟模式的積極倡導者,英國和德國分別在2005年和2007年利用擔任歐盟和G8集團雙輪值主席國之機,不遺余力地推進氣候與環(huán)境保護國際合作,積極呼吁全球各國向低碳經濟轉型。英國2006年10月30日發(fā)布的《斯特恩報告》預測2050年全球低碳產品市值將達每年5000億美元,該報告呼吁各國迅速采取切實可行的行動,盡早向低碳經濟轉型。在具體行動上,歐盟倡導以多邊方式在歐盟與工業(yè)化國家、工業(yè)化進程中國家及發(fā)展中國家的雙邊關系中確定有關氣候變化問題的實施目標8:與俄、中、印等重要雙邊伙伴制定共同行動計劃,將能源及氣候變化問題列入雙邊對話議題;進一步推廣歐盟法律框架至歐盟鄰近地區(qū);在G8集團內部達成一致針對氣候變化的目標;在全球氣候變化聯(lián)盟內發(fā)展非洲-歐洲能源伙伴關系,幫助非洲低碳技術發(fā)展,使非洲大陸成為可持續(xù)的能源供應者,進而打破氣候變化談判中的南北僵局等。與歐盟的積極立場相呼應,國際社會近年開始廣泛關注低碳經濟轉型問題。發(fā)達國家和發(fā)展中國家都根據自身的發(fā)展模式和資源稟賦提出了行動方案。日本前首相安倍晉三在2007年5月提出將低碳社會作為日本未來發(fā)展方向;同年6月日本內閣通過《21世紀環(huán)境立國戰(zhàn)略》,正式將低碳社會作為日本政府在2050年前的重點發(fā)展目標;2008年7月日本內閣會議通過了《低碳社會行動計劃》。一直在氣候變化問題上不愿作為的美國在2007年7月由參議院提出了《低碳經濟法》草案。澳大利亞于2008年7月由其氣候變化與水資源部長黃英賢在《推動澳大利亞進入低碳經濟》中提出了減少碳污染、擴展可再生能源的行動建議。印度總理辛格在2008年6月30日公布了印度第一部《氣候變化國家行動計劃》,該計劃包括8個核心的“國家使命”(在2017年前),主張發(fā)展低碳經濟。中國在《氣候變化國家評估報告》中明確提出中國要走低碳經濟發(fā)展道路。此外,一些國際非政府組織也紛紛提出對低碳經濟的展望,世界經濟論壇與世界可持續(xù)發(fā)展工商理事會2008年6月20日發(fā)布了《首席執(zhí)行官對2008年7月八國集團領導人的氣候政策建議》,對未來低碳經濟前景進行了詳盡闡述。其次,促進新能源、可再生能源等低碳能源的國際需求。歐盟氣候變化行動和低碳經濟發(fā)展,不僅擴大了歐洲國家對低碳產業(yè)的需求,而且由于政策的溢出效應,刺激了各國特別是發(fā)展中國家對可再生能源投資的需求。挪威點碳咨詢公司2007年1月、4月及2008年1-3月的調查表明,全球至少2/3的被調查企業(yè)已經采取了降低排放的措施,這些措施主要集中在燃料替代或提高能效方面。據21世紀可再生能源網絡公司估計,全球可再生能源投資需求不斷攀升,其主要表現:一是可再生能源裝機投資擴大,2007年全球新能源及可再生能源裝機容量投資約達710億美元,其中投資額最大的國家是德國、中國、美國、西班牙、日本和印度;二是新建可再生能源工廠及新設備的投資增加,2007年,全球太陽能光伏生產廠商和設備制造商的投資額達100億美元,生物燃料生產投資超過40億美元;三是相關研發(fā)投資逐年增加,2006年的研發(fā)投資額為160億美元,2007年超過了這一水平。9從總體看,低碳產業(yè)投資需求呈國際性趨勢,盡管目前主要集中于歐盟、美國和中國,但新興市場的需求正不斷增長(特別是巴西和印度)。第三,占據碳交易領域的“制高點”。作為碳交易量與交易金額的雙料冠軍,歐盟將很可能在未來形成的全球碳市場中取得競爭優(yōu)勢,特別是在市場份額方面以及歐元對碳排放交易的定價權方面。目前,世界上的碳排放市場主要有歐盟排放交易體系、日本自愿排放交易體系、澳大利亞的新南部威爾士州溫室氣體減排體系、挪威體系、英國體系、美國的區(qū)域溫室氣體倡議和加拿大的亞伯達省氣候變化和排放管理法等。10這些碳排放交易體系仍處區(qū)域級、國家級或省(州)級,相互間尚未實現對接,整體呈群雄紛起狀態(tài)。盡管各市場的交易對象和規(guī)則不盡相同,但它們交易單位的最基本要素都是碳排放權,因此未來各交易體系的競爭焦點也將集中在碳排放權上。這種競爭現已出現一些端倪,如近來全世界大量金融機構開始積極進入碳交易市場,美國的對沖基金似乎對期權和長期經核證減排量(CER)具有偏好;2007年底,全球最大的實物期貨及期權交易所美國紐約商業(yè)交易所(NYMEX)宣布將發(fā)行其自身的二氧化碳排放產品。相較而言,歐盟排放交易體系最為令人矚目,它是世界上第一個跨國界的排放交易體系,并在交易規(guī)則設計及市場管理方面相對完