社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的路徑選擇

社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的路徑選擇

20世紀(jì)80年代，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府和社會(huì)之間的關(guān)系變化。原有什么都管、什么都能管的全能型政府已經(jīng)無(wú)力承擔(dān)所有社會(huì)公共事務(wù)的管理,這就需要把原本應(yīng)該由社會(huì)承擔(dān)的公共事務(wù)歸還給社會(huì)。因此,在這個(gè)時(shí)期,我國(guó)政府提出了開(kāi)展城市社區(qū)建設(shè)的思路。但是人們對(duì)于我國(guó)城市社區(qū)的具體所指沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的意見(jiàn)。有些人認(rèn)為,城市社區(qū)是以街道和居委會(huì)為單元的基層社區(qū);有些認(rèn)為企事業(yè)單位所轄的地域也可以稱為社區(qū);還有些人認(rèn)為只有西方意義上的社區(qū)才是真正的社區(qū),即一種具有高度認(rèn)同感的相互依存的自發(fā)性的地域共同體。這三種意見(jiàn)實(shí)際上代表的正是我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的三種路徑。前兩種路徑是我國(guó)建國(guó)以后的傳統(tǒng)社區(qū)管理的路徑,最后一種西方意義上的社區(qū)是我國(guó)當(dāng)前城市社區(qū)建設(shè)追求的目標(biāo)。本文試圖通過(guò)對(duì)這三種路徑的分析,探尋適合我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的路徑。一、“單位制”和“街居制”是我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)管理的一種特殊方式我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的歷史可以追溯到新中國(guó)建立之初。當(dāng)時(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)落后,人民生活水平低,人民生活的方方面面都要依賴各級(jí)政府的供給。為了有效地管理基層社會(huì),我國(guó)在社區(qū)管理上主要依靠的是各企事業(yè)單位。當(dāng)時(shí)的“單位”就是我國(guó)傳統(tǒng)意義上的社區(qū)。即一個(gè)單位一個(gè)社區(qū)。單位管理著本單位人員生活的各個(gè)方面。20世紀(jì)80年代,隨著改革開(kāi)放各項(xiàng)政策的實(shí)施與推進(jìn),我國(guó)的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了深刻的變化。隨之,國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系、政府與社會(huì)及公民的關(guān)系也發(fā)生了變化,基層社會(huì)因此也涌現(xiàn)出了許多新情況、新問(wèn)題。單個(gè)的單位已經(jīng)無(wú)法獨(dú)立地解決這些問(wèn)題,我國(guó)傳統(tǒng)管理社區(qū)的“單位制”在這時(shí)走向了瓦解?！皢挝恢啤钡耐呓獯偈拐揽孔陨淼牧α縼?lái)管理社區(qū),街道辦事處和居委會(huì)這兩個(gè)行政組織就應(yīng)運(yùn)而生,并開(kāi)始逐漸承擔(dān)起了單位體制下的許多社會(huì)管理功能,成為了我國(guó)基層社會(huì)管理的主體。無(wú)論是“單位制”還是“街居制”,它們的形成都與我國(guó)歷史傳統(tǒng)有著直接的聯(lián)系。我國(guó)在新中國(guó)建立以前,國(guó)家與社會(huì)是融為一體的,即“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”。這就使得我國(guó)傳統(tǒng)的基層社會(huì)管理工作在新中國(guó)建立之前的漫長(zhǎng)歲月里都主要是由政府或國(guó)家來(lái)承擔(dān),而社會(huì)卻沒(méi)有形成一個(gè)獨(dú)立的組織來(lái)管理自身的事務(wù)。這種歷史傳統(tǒng)給建國(guó)后的基層社會(huì)管理工作帶來(lái)了很大的影響。所以,“單位制”和“街居制”實(shí)質(zhì)上都是一種政府直接介入基層社會(huì)管理的方式。關(guān)于“單位制”和“街居制”是否屬于社區(qū)管理,學(xué)術(shù)界存在著很大的爭(zhēng)議。如果單從地域上來(lái)說(shuō),單位和街道所管轄的地域也可以稱之為社區(qū)。但是顯然社區(qū)的涵義沒(méi)有這么簡(jiǎn)單,因此我們首先要清楚社區(qū)的內(nèi)涵。學(xué)術(shù)界雖然在社區(qū)的具體所指上有所異議,但是社區(qū)內(nèi)涵是大家公認(rèn)的,即真正的社區(qū)應(yīng)該體現(xiàn)出民間性、自治性、參與性及高度的認(rèn)同感。這樣看來(lái),我國(guó)的“單位制”和“街居制”都不具備這幾方面的內(nèi)涵,因此,它們都是一種社區(qū)管理的替代模式。20世紀(jì)90年代,隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化與社會(huì)的深刻變化,我國(guó)的“街居制”已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)日益增多的社會(huì)問(wèn)題,在這時(shí)我國(guó)啟動(dòng)了社區(qū)建設(shè)的步伐。同時(shí),我國(guó)的學(xué)術(shù)界和政府組織也進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到了社區(qū)的真正意義,并且我國(guó)的社會(huì)自治組織和中介組織也開(kāi)始形成并加入到了社區(qū)建設(shè)的隊(duì)伍中。但是關(guān)于如何建設(shè)與發(fā)展社區(qū),則成了學(xué)者、政府組織與基層社會(huì)面臨的難題。一種措施是在我國(guó)傳統(tǒng)的基層社會(huì)管理模式上進(jìn)行創(chuàng)新性變革;另一種是借鑒西方國(guó)家社區(qū)發(fā)展中的成功經(jīng)驗(yàn)。因此,我們有必要了解和分析一下西方國(guó)家社區(qū)發(fā)展的典型模式,為我國(guó)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展提供一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。二、社區(qū)治理的模式選擇:協(xié)商自治抑或具體管理當(dāng)代西方國(guó)家城市社區(qū)建設(shè)的路徑主要是社區(qū)治理模式。這種模式是在20世紀(jì)90年代治理理念影響下形成的。治理是一種公共部門(mén)、私人部門(mén)、非盈利組織以及公民共同互動(dòng)管理公共事務(wù)的過(guò)程。它的主要目標(biāo)是為了彌補(bǔ)國(guó)家和市場(chǎng)在社會(huì)資源配置過(guò)程中的失靈問(wèn)題。因此,社區(qū)治理模式強(qiáng)調(diào)的就是多元的主體來(lái)共同管理社會(huì)公共事務(wù)。社區(qū)治理的共性雖然都是強(qiáng)調(diào)多元化,但是,由于西方各個(gè)國(guó)家的政治文化傳統(tǒng)的差異,使得各國(guó)的具體模式也有所不同。本文通過(guò)對(duì)三種西方國(guó)家社區(qū)治理模式的分析,探尋社區(qū)治理模式對(duì)我國(guó)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的借鑒價(jià)值。第一種是以美國(guó)為代表的社區(qū)自治模式。它強(qiáng)調(diào)政府行為與社區(qū)行為的相對(duì)分離。政府通過(guò)制定各種法律、法規(guī)間接管理社區(qū)。而社區(qū)具體事務(wù)的管理實(shí)行自主自治,政府部門(mén)不得直接參與。因此,社區(qū)的主要管理職責(zé)是有獨(dú)立性很強(qiáng)的社會(huì)自治組織來(lái)承擔(dān)的。第二種是以英國(guó)為代表的實(shí)用主義模式。它強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化管理和政策管理。社區(qū)事務(wù)由政府出資,民間團(tuán)體和私營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)管理。非盈利性組織是這類模式的管理主體,政府的作用是資金支持、政策扶持,并且積極動(dòng)員社會(huì)各方力量來(lái)管理社區(qū)。第三種模式是以日本為代表的混合模式。它強(qiáng)調(diào)官方與民間自治相結(jié)合的管理。政府在社區(qū)有派出機(jī)構(gòu),但是它們的介入仍是間接的,主要作用體現(xiàn)在社區(qū)事務(wù)總體規(guī)劃上,而具體的管理是由社區(qū)組織完成的。從這三種模式中,我們可以發(fā)現(xiàn),大多數(shù)西方國(guó)家的社區(qū)具體事務(wù)的管理都不是由政府來(lái)直接操作,而是交給非盈利組織和私營(yíng)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行操作。政府的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:一是以政策的形式來(lái)總體規(guī)劃社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的藍(lán)圖;二是以法律、法規(guī)的形式規(guī)定社區(qū)管理各方的具體權(quán)責(zé);三是大力出資扶持非盈利組織的發(fā)展來(lái)支持社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展;四是直接出資支持社區(qū)建設(shè)與發(fā)展;五是監(jiān)督社區(qū)事務(wù)的具體管理。從以上分析,我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)代西方國(guó)家社區(qū)治理模式對(duì)于我國(guó)社區(qū)建設(shè)最大的啟示在于以下幾個(gè)方面:首先是這種模式明確了政府的角色;其次是它實(shí)現(xiàn)了社區(qū)管理的自治化與公眾化;再次是它實(shí)現(xiàn)了社區(qū)治理的法制化與規(guī)范化;最后是它發(fā)展出了一種創(chuàng)新管理機(jī)制,即社會(huì)機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)合。三、對(duì)中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)的啟示當(dāng)前,我國(guó)各大、中、小城市的社區(qū)建設(shè)有兩種現(xiàn)狀:一種是大多數(shù)的中、小城市的社區(qū)仍然依靠傳統(tǒng)的“單位制”和“街居制”來(lái)進(jìn)行管理;另一種是我國(guó)一些大、中城市的社區(qū)發(fā)展出了具備自身特點(diǎn)的管理模式。如:上海模式、沈陽(yáng)模式、江漢模式、深圳鹽田模式等。這些創(chuàng)新型管理模式雖然都強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治、民間參與,但仍然是政府主導(dǎo)型模式。這是因?yàn)橐环矫嫠鼈冸m然都強(qiáng)調(diào)改革“街居制”,但是都沒(méi)有放棄街道辦事處和居委會(huì)這兩個(gè)行政組織;另一方面它們雖然都強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治組織的介入,但是都沒(méi)有把具體事務(wù)的管理權(quán)完全交給社會(huì)自治組織。形成目前這兩種現(xiàn)狀的原因有很多,但是主要是與我國(guó)的歷史傳統(tǒng)和當(dāng)前社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件有關(guān)。一方面,在我國(guó)的歷史傳統(tǒng)中國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系沒(méi)有分離,政府主導(dǎo)一切社會(huì)事務(wù)的思想主宰著大多數(shù)基層政府組織、官員以及人民群眾的觀念。這使得很多城市,尤其是中、小城市不愿意放棄對(duì)政府的依賴;另一方面,我國(guó)的社會(huì)自治組織與中介組織還處于發(fā)展的初期,它們?nèi)狈ψ銐虻馁Y源與權(quán)威承擔(dān)基層社會(huì)事務(wù)的管理。從我國(guó)社區(qū)發(fā)展的現(xiàn)狀可以看出,社區(qū)自治是我國(guó)社區(qū)未來(lái)發(fā)展的主導(dǎo)方向。但是鑒于我國(guó)歷史傳統(tǒng)的深遠(yuǎn)影響與復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)條件,所以我國(guó)社區(qū)自治的道路不能一蹴而就,而是需要一個(gè)過(guò)渡階段,即我國(guó)當(dāng)前社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的路徑應(yīng)該是由政府主導(dǎo)型模式逐步過(guò)渡到自治型模式。目前關(guān)于社區(qū)自治我國(guó)缺乏自身的成功經(jīng)驗(yàn),仍處于探索階段。因此,我們可以考慮借鑒西方國(guó)家社區(qū)自治的成功經(jīng)驗(yàn)。而西方國(guó)家社區(qū)自治主要的成功在于政府、社會(huì)、公民三方共同發(fā)揮作用。由此我們認(rèn)為,我國(guó)當(dāng)前發(fā)展社區(qū)的路徑應(yīng)該是在政府主導(dǎo)下,同時(shí)發(fā)揮社會(huì)以及公民等多種力量共建社區(qū),從而最終達(dá)到社區(qū)自治的目標(biāo)。為此,本文提出以下幾點(diǎn)建議:首先,我國(guó)政府在社區(qū)未來(lái)的建設(shè)中不是要減弱其影響力,而是要進(jìn)一步加強(qiáng)其影響力。但是這并不意味著政府要直接介入到具體的社區(qū)事務(wù)管理,而是要像西方國(guó)家政府那樣發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用。因此,我國(guó)政府的作用一方面體現(xiàn)在對(duì)社區(qū)發(fā)展的總體規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持以及法律保障上;另一方面的作用是主動(dòng)下放權(quán)力,并且積極培育社會(huì)自治組織與中介組織。其次,從社會(huì)層面來(lái)說(shuō),社會(huì)自治組織與中介組織要在政府政策的鼓勵(lì)與支持下,不斷地規(guī)范自身,發(fā)展與壯大自身的力量,獲取政府與社區(qū)居民的信任,最終獨(dú)立承擔(dān)起社區(qū)事務(wù)管理的責(zé)