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文檔簡介
論宅基地制度的歷史演變
一、財產(chǎn)繼承中的家庭住宅房子是家庭日常生活的固定場所。它是一個獨立的地方,有土地、建筑、輔助設施、花園等。1在現(xiàn)代財產(chǎn)法理論上,家宅不僅是不動產(chǎn),還是生存財產(chǎn)和人格財產(chǎn)。所謂生存財產(chǎn),指為維持所有人最低限度的生存所必要的財產(chǎn)。它對于人的重要性,遠高于所謂的奢侈財產(chǎn),即滿足這種最低限度的生存需要以外的財產(chǎn),如金項鏈、金耳環(huán)等。所謂“人格財產(chǎn)”(Personalproperty),指與人格(Personhood)緊密相連、其滅失造成的痛苦無法通過替代物補救的財產(chǎn)。相反的財產(chǎn)是可替代財產(chǎn)(Fungibleproperty),其中最典型的是金錢。2家宅作為家庭成員私生活的根據(jù)地,無疑應當歸屬于上述兩種財產(chǎn),應該享受遠高于對一般不動產(chǎn)的保護。西方國家為此設立了許多制度,如憲法上的住宅不可侵犯條款,3刑法上的非法侵入住宅罪,4民法上的住宅適住性擔保義務等。5但最典型的是發(fā)源于美國又為瑞士等國仿照的家宅制(又譯作家產(chǎn)制)。需要說明的是,通常所說的家宅制度有兩種:第一種是政府為開發(fā)荒地或落后地區(qū),規(guī)定移民所開墾的土地,在一定年限之后,賦予其所有權的制度。1862年美國林肯總統(tǒng)頒布的宅地法即屬此類。1891年美國頒布聯(lián)邦家產(chǎn)法(UnitedStatesHomesteadLaw),規(guī)定以一定條件,將國有土地交于移住人民,以之為不得扣押之物,而獎勵殖民。我國古代也曾有類似的制度。如在戰(zhàn)亂之后,土地荒蕪、人口稀少,為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),對在某些地區(qū)開荒的農(nóng)民授予所有權,并減免農(nóng)業(yè)稅數(shù)年,有的還贈與稻種、農(nóng)具和耕牛。6第二種為保護家庭住宅權的制度。根據(jù)《元照英美法詞典》的解釋,家宅“指某一家庭居住的住宅,包括附屬的土地和其上的建筑物,它是家庭的主要住所。在宅地豁免法(homesteadexemptionlaw)上,尤指享有免于被強制執(zhí)行特權的家庭住宅。亦作homesteadestate?!?本文考察的主要就是這種制度。二、其他家庭成員家宅法起源于美國的德克薩斯州(Texas)。在19世紀20年代,墨西哥為了吸引定居者,就頒布法律,賦予移民自由土地,免于美國債權人的追索。處在墨西哥治下的德克薩斯在1829年頒布了一項類似的法令。從墨西哥獨立出來之后,德克薩斯很快確立了給新兵免費土地和賦予家宅豁免權的法律(1839年)。當時該州還沒有加入美利堅合眾國。81841年,佐治亞(Georgia)和密西西比(Mississippi)成為首批追隨德克薩斯建立自己的家宅豁免法的美國州。到1848年,康涅狄格(Connecticut)、威斯康星(Wisconsin)和密歇根(Michigan),加上美國南部的一些州,都通過了類似的法令。到1864年,這個數(shù)字增加到31個州和地區(qū)。9有些州還在憲法中確立了家宅制度。如德克薩斯州1845年憲法特別授權議會制定家宅法。該州憲法還明確規(guī)定,屬于一個家庭的財產(chǎn)免于因為債務原因的強制拍賣。在家主逝世以后,其他家庭成員仍然享有居住權。威斯康星州1848年憲法也授權議會制定家宅法。10民國時期學者孟普慶曾對美國家宅法的內(nèi)容和目的做了如下概括:“是以一定面積或一定價格之土地及家產(chǎn)牲畜之類,為一家之財產(chǎn)登記法律,許其有不可侵權,置之于債權人訴追之外,使其家產(chǎn)得繼續(xù)存在之制度。北美諸州家產(chǎn)法之目的,在使定住農(nóng)村農(nóng)民所有地設家產(chǎn)權,借以防止其分割,使之為農(nóng)民一家之生活維持?!?1這個歸納基本上是正確的。美國人自己也認為,這個法律的目的就是“為了保護家庭免于貧困和無家可歸”。有位州法官在1864年還指出:“這部法律就像一個仁慈的天使,在我國家庭之上徘徊并保佑著它們?!彼€被認為是與20世紀福利國家(welfarestate)的觀念有些相似的制度。12家宅法的主要內(nèi)容包括如下幾個方面:第一,申請作為家宅的土地及其建筑物要屬于設立人(homesteader),不允許在別人的土地上設立家宅。而且家產(chǎn)總值不得超過一定數(shù)額,如田納西(Tennessee)州憲法就明確宣布,家宅總值不得超過1000美元。13其次,必須經(jīng)過法定的登記和公示程序;再次,必須以家主為核心的一家人確實將此居所作為他們的家(hisfamilymustmakeithishome),即定居(occupied)于此。因此,得到這一制度利益的是家主的家庭(thefamilyofthehomesteader),而不僅是家主個人。第四,在家主有生之日,其能以此對抗所有債權人的要求,即所謂的家宅豁免(homesteadexemption)。但這一權利僅僅屬于家主,而不能分割或轉讓給家主的親屬如妻子或兒女。14但是這并不意味著家主可以獨自決定放棄家宅,而不必征求其他成員的同意。對此法律上也有相應的限制。如果還有未成年子女且缺乏必要的生存保障的話,是不允許家長放棄或終止家宅權的。15第五,在家主逝世以后,只有直系親屬如鰥夫、寡婦和未成年子女可以繼續(xù)居住于家宅,并可以對抗債權人和法定繼承人。1871年德克薩斯州曾發(fā)生了一個案例:一位被解放的奴隸(LettieMarshall)向法院起訴,請求承認其對前主人家產(chǎn)的權利。她的理由是自己已經(jīng)被視為主人的家庭成員,而不是奴隸,并舉了許多證據(jù)。這給該州法院出了難題,因為該州憲法上沒有明確家庭(family)的含義。當時的法官為此進行了激烈的辯論。但這種情況是不多的,因為大部分的州都明確規(guī)定了家庭成員限于丈夫、妻子和兒女等直系親屬。例如田納西(Tennessee)州憲法就明確宣布,在家主有生之日,以及寡婦以及孩子未成年的時候,可以免于債務執(zhí)行。像LettieMarshall這樣的前奴隸是不能宣稱有權利的。16到19世紀下半葉,美國法學界基本確定了核心家庭的概念,“丈夫,妻子和兒女”成為主流看法。有關爭論也因此終結。但還要指出的是,在19世紀的美國法律史中,此類案件的上訴率居于前列。17三、《產(chǎn)權之法》下的動產(chǎn)交付進入20世紀,家宅制走進了歐洲大陸。一些大陸法系國家陸續(xù)采用了這一制度。首先是一些國家的憲法確認了這一制度。如最早規(guī)定住宅權的德國《魏瑪憲法》(1919年)第155條規(guī)定:“土地之分配及利用,應由聯(lián)邦及州加以監(jiān)督,以防止其濫用。且使所有德國人均獲健康之住居,所有德國家庭,尤其子女眾多之家庭,均得應其需要,獲得住居,及家庭所需要之家產(chǎn)。將來制定之家產(chǎn)法,應特別顧及出征軍人?!?8丹麥1922年5月頒布的《憲法》第111條也規(guī)定:“務使每個家庭有建立家宅之可能,或有家庭工場,以為職業(yè)上之訓練。二者皆受保證,永達目的。應特別注意有多數(shù)子女之家庭及殘疾勞工?!?9先后頒布家宅法的有法國、德國和瑞士。法國于1909年公布《家產(chǎn)法》,大體仿照美國之家宅制。其具體內(nèi)容如下:(一)立法目的在維持小地主之存在;(二)其方法在以法律禁止已編入家產(chǎn)之財產(chǎn)扣押;(三)在繼承時,依一定條件,使免家產(chǎn)之分割,當事人得自由設定家產(chǎn);(四)家產(chǎn)設定之范圍為家產(chǎn)及附屬物,或家產(chǎn)及其附屬土地或附近之土地,其價格以八千法郎為限;(五)得為家產(chǎn)設定者:甲,為夫對于自己之所有財產(chǎn),夫婦之共有財產(chǎn),及依妻子之同意,對于妻之特有財產(chǎn),而屬于其管理之物,亦得為之;乙,為妻無須夫之同意,對于自己之特有財產(chǎn),由自己保有其管理權之物,得以設定家產(chǎn);丙,為鰥夫寡婦及離婚之配偶,有未成年之子女者,得以自己之特有財產(chǎn)為家產(chǎn)。既登記為家產(chǎn),其財產(chǎn)及孳息雖于破產(chǎn)或倒閉營業(yè)時,不得扣押之,因此亦不得為抵押權之標的,更不得以買回條件而出賣。又:家產(chǎn)所有人不得為拋棄、扣押之禁止之利益,所有權得轉讓家產(chǎn)之全部或一部,并得廢止家產(chǎn),但所有人已結婚或有未成年之子女時,應得妻或親屬會之同意。關于家產(chǎn)之繼承,所有人有未成年子女而死亡時,于末子達于成年前應遲延繼承之分割。20德國在1920年公布《家產(chǎn)法》,全文為38條,規(guī)定了關于家產(chǎn)制度之原則,其詳細規(guī)定則委諸各邦。21該家產(chǎn)法內(nèi)容之要點:(一)家產(chǎn)之種類,分為住宅家產(chǎn)及農(nóng)場家產(chǎn)二種。前者為附有菜園之住宅,后者為一家人口不雇勞工而自行耕種之農(nóng)業(yè)地。各邦最高官署得限制家產(chǎn)土地之最高額及其最低額面積。(二)家產(chǎn)之設定,分交付設定與自己設定二種。交付設定者,依國家各邦地方自治團體及受各邦特許之其他公共組合及公益企業(yè)者之交付為之,即取得可為家產(chǎn)之土地,以交付于個人而為家產(chǎn)之設定。此交付原則上為所有權之轉讓,然得為地上權或永佃權之設定。此種家產(chǎn)之性質及交付者名稱應登記于土地登記簿。其登記之性質,應于第一次序為之。自己設定因為家產(chǎn)之登記而成立。然自己設定之形式,亦應依交付設定之形式,即應以交付契約,定土地之價格而為登記及登記上為交付之人對其家產(chǎn)有先買權之二點,與交付設定相同。有家產(chǎn)交付資格者,為設定及擴張家產(chǎn),得依法請求征收土地。(三)為家產(chǎn)適用及處分之限制。家產(chǎn)所有人應常住于家產(chǎn)而為適當之經(jīng)營,否則家產(chǎn)交付人有買回其家產(chǎn)之權利,而家產(chǎn)交付人亦得以交付契約,就其他情形保留買回權。家產(chǎn)所有人得家產(chǎn)交付人之同意,得以家產(chǎn)與其他土地結合而擴張家產(chǎn),但應登記其土地之價格。家產(chǎn)所有人轉讓家產(chǎn)之全部,或依強制執(zhí)行出賣或破產(chǎn)管財人出賣時,家產(chǎn)交付人有先買其家產(chǎn)之權,但家產(chǎn)所有人轉讓其家產(chǎn)于配偶或其他一定之近親屬時,不在此限。家產(chǎn)交付人所買回家產(chǎn)支付之代價,不得超過于土地登記價格加算建筑物及土地改良時價之總額;但土地價格低落時,則應減去其差額。家產(chǎn)所有人分割家產(chǎn)或為家產(chǎn)之一部之讓與時,應得家產(chǎn)交付人之同意;但分割部分為獨立之家產(chǎn)或為家產(chǎn)之一部為合法之經(jīng)營,而無害家產(chǎn)之經(jīng)濟的獨立時,家產(chǎn)交付人不得拒絕同意。于家產(chǎn)設定負擔時,應得交付人之同意,但為合法之經(jīng)營且不害于家產(chǎn)經(jīng)濟的獨立程度之負擔設立,成為家產(chǎn)之取得費、建筑費或設備費之償還,或為家產(chǎn)之改良,或對于共同繼承人之繼承,而設定抵押權或土地債務時,交付人不得拒絕同意。家產(chǎn)于繼承時,非得家產(chǎn)交付人之同意,不得分割。故不為一子繼承時,如交付人不同意于家產(chǎn)之分割,不得出賣其家產(chǎn)而分受其代價,或以家產(chǎn)為繼承人之共有。家產(chǎn)設定后所生對人的債務,不得對家產(chǎn)為強制執(zhí)行,關于家產(chǎn)設定前之債權,家產(chǎn)設定一年內(nèi),依強制執(zhí)行為保全;抵押之登記,于登記后五年內(nèi),不為清償時,得拍賣之。(四)家產(chǎn)之廢止。家產(chǎn)廢止,除應得交付人之同意外,應得各邦最高官署之許可;該官署得命以本法所定之價格,移轉于指定之第三人。(五)為家產(chǎn)之獎勵,對于家產(chǎn)設定及擴張行為之程序,免除一切稅捐。22德國民法學者認為,《家宅法》的出臺,是為了迎合“小民之居住需求與經(jīng)濟需求”,而將“帶有園地的單戶住宅”,或者小型農(nóng)地和園地(“經(jīng)濟型住宅”),合并成法律上的統(tǒng)一體,即家宅。其社會目的,是為了對中下收入社會階層進行殖民與安置。這和前述美國式家宅法的出臺是類似的。但在德國,可能由于土地不如美國廣闊,家宅制度并未得到廣泛推行,并已于1993年廢除。23瑞士可能是移植家宅法最有誠意的國家。1907年通過的《瑞士民法典》規(guī)定了家宅制度,施行至今。其內(nèi)容和德國很接近。根據(jù)史尚寬先生1973年在臺灣出版的《親屬法論》一書中的介紹,24以及大陸近年翻譯出版的《瑞士民法典》,25其主要內(nèi)容如下:(一)基本原則由民法典規(guī)定,關于家產(chǎn)的設定等具體內(nèi)容由各州制定,但必須經(jīng)聯(lián)邦會議承認,始生效力。(二)申報程序。申報的時候,必須將供農(nóng)業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)使用的不動產(chǎn)或住宅及其附屬物一同申報,并由主管官署審查。其審查項目包括:一是申報為家宅的財產(chǎn),不得較維持家屬通常生計或供其居住之用所必要者為大。二是財產(chǎn)是否存在權屬爭議。在申報之后、認定之前,應以公告對于債權人或因家產(chǎn)之設定可認為其權利受侵害之人,催告其為異議之提出。對于抵押權人,應特別通知其有前項之公告。如債權人提出異議,自不得設定家產(chǎn)。在公告期間結束且沒有異議的,該管官署認可其設定。在登記于不動產(chǎn)登記簿之后發(fā)生效力,其登記以職權公示之。(三)家產(chǎn)的使用。家產(chǎn)設定成立之后,所有人的家屬應自己耕種土地,經(jīng)營產(chǎn)業(yè)或居住其房屋,但因重要事由經(jīng)主管官署一時許可例外時,不在此限。對于為家產(chǎn)的土地或房屋,不得新設定抵押權。所有人對于家產(chǎn)不得讓與、出租或出佃。對于家產(chǎn)及其從物,不得為強制執(zhí)行,但強制管理不在此限。主管官署對于所有人得課以收容其尊親屬及卑親屬之血親及兄弟姊妹于家產(chǎn)內(nèi)之義務,但以其收容有迫切需要、而其人并非不適于收容時為限。所有人為支付無能力時,于其土地房屋置特別管理人。管理人應在維持家產(chǎn)目的之下,保護債權人之利益。對于債權人之清償,依不足證書之年月日先后及破產(chǎn)法上之順序為之。(四)家產(chǎn)的繼承和廢止。所有人死亡時,以依遺囑將家產(chǎn)有效移轉于繼承人時為限,得使家產(chǎn)繼續(xù)存在。無前項遺囑,土地登記簿之登記,于所有人死亡后涂銷之。所有人可以于生前廢止家產(chǎn)。所有人為此目的,應向主管官署聲請土地登記簿上登記之涂銷,其聲請應公示之。如無有權的異議之提出時,應涂銷之。加拿大的魁北克(《魁北克民法典》第401條及以下各條)也規(guī)定了家產(chǎn)制度。26四、提出并闡釋“耕者有其田”的政策我國1930年代起草民法典的時候,仿照日本民法,沒有規(guī)定家宅制。27但民國時期已有學者注意到并介紹了美國、德國等的家宅制度(當時稱為家產(chǎn)法),并認為只有這一制度才能有效保障農(nóng)民的土地和住房權益。前面提到的民國學者孟普慶就認為,各國家產(chǎn)法的基本目的是“保證耕者有其田,確立自耕農(nóng)制度”。但是,“土地法(指國民政府1930年頒布的舊土地法)最小面積單位之規(guī)定,絕非同于各國家產(chǎn)法之作用。故于土地所有權之分配問題,毫無關系”。而根據(jù)孫中山先生民生主義理論,“將來民生主義,真是達到目的,農(nóng)民問題真是完全解決,是要耕者有其田”?!案哂衅涮铩笔恰稗r(nóng)民問題最后之歸宿”?!氨就恋胤橐罁?jù)中山先生民生主義而制定,則一面固應限制國民有最高額土地所有權,一面更應確定國民有最低額土地所有權,一般過小農(nóng)及佃農(nóng)得以維持最低之生活,而實現(xiàn)耕者有其田之政策。顧現(xiàn)在如第一百四十條之規(guī)定,純在確立土地最小單位之適用面積,并非確立土地最小單位之所有面積,實未合中山先生民生主義之本旨。”因此,孟普慶認為,“將來不欲真正解決民生問題則已,如欲解決之,則非從確立土地最低額所有權之分配,以創(chuàng)立自耕農(nóng)制度不可,其最和平之政策,則非有頒行類似德美法諸國所定家產(chǎn)法之律令,不足以補偏救弊也?!?8著名民法學家史尚寬先生晚年在臺灣出版的民法教科書里對瑞士的家宅法也有詳細的介紹,但對是否引進沒有明確意見。291949年之后,在我國大陸長期沒有人對此進行研究,直到徐國棟先生主編的《綠色民法典草案》的出版。徐先生主張在我國民法典中設立這一制度。其理由是:“家宅作為家庭的基本生活條件,對每個家庭成員意義重大。特別是對未成年人而言,由于其依賴父母居住和生活,父母對作為家宅的房屋的處分,事關他們的未來。近幾年發(fā)生若干起父母作為所有人隨意出讓、出租家宅,造成未成年子女無屋可居甚至流落街頭的極端事件,足以說明家宅是共居人共有的利益,不能由所有人不負責地處置。也有所有人隨意出讓作為家庭居所的房屋后,將金錢揮霍一空,制造社會救濟對象,給國家或社會增添了負擔。因此,本民法典草案專門規(guī)定家宅為特殊的財產(chǎn)?!?0徐氏草案的規(guī)定主要仿照《瑞士民法典》,這和本文的主張有很大的差別。五、對宅基地流轉的態(tài)度本文認為,家宅制對我國法制建設的最大意義是對宅基地制度的改造。在我國的土地制度史上,宅基地有著獨特的地位和悠久的歷史。32當前,宅基地取代稅費成為農(nóng)村的首要問題。一方面,由于國家規(guī)定,農(nóng)業(yè)用地屬于集體所有,農(nóng)民只享有一定期限的承包使用權,而宅基地則可永遠占有和使用,在土地征收和房屋拆遷的時候也會得到更多的賠償。因此有些地區(qū)的農(nóng)民家庭就想方設法占用超標的宅基地或者蓋上盡可能多的房子(改革開放之初的1980年代就出現(xiàn)過這個問題)。33這導致一些地區(qū)農(nóng)業(yè)用地急劇減少,嚴重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國家的糧食安全。另一方面,在一些地區(qū)的土地征收、房屋拆遷和“新農(nóng)村”建設、房地產(chǎn)開發(fā)中,農(nóng)民的宅基地被迫以很低的價格轉讓,其財產(chǎn)權益遭到粗暴的侵犯,嚴重影響了農(nóng)民的居住權益和生產(chǎn)生活的安寧。34因此,不少地區(qū)(特別是大城市郊區(qū))的農(nóng)民群眾要求改變農(nóng)村宅基地不得直接上市交易和流轉、必須按照法定途徑轉變?yōu)閲杏玫睾蟛拍苌鲜械膫鹘y(tǒng)政策,放開農(nóng)村宅基地的自由交易,讓農(nóng)民獲得更多的直接利益(如房租)。35其中最突出的就是在宅基地上建設的小產(chǎn)權房的合法化問題。36還有學者指出,現(xiàn)在農(nóng)民進城務工甚至定居的越來越多,其在農(nóng)村的宅基地有許多處于閑置的狀態(tài)。從地盡其用的原則出發(fā),也應該允許宅基地的流轉。而有的學者則認為,宅基地制度的形成,是因為在城鄉(xiāng)分治的戶籍制度下,農(nóng)民沒有獲得與城市居民同等的衣、食、住、行、醫(yī)等方面的社會保障,因此國家允許農(nóng)民無償占有和使用宅基地(即使在土地全部收歸公有之后,這一政策也沒有改變)。作為農(nóng)民社會保障的主要手段,宅基地發(fā)揮了重要的歷史作用。如果允許宅基地流轉,將影響農(nóng)民的生活和農(nóng)村穩(wěn)定。因此應該堅持傳統(tǒng)的政策。37本文認為,宅基地問題的日益復雜化與在解決思路上的重大分歧,一方面是因為當前農(nóng)村土地制度還不完善,對農(nóng)民的土地權益保障不力,這要期待整體土地制度的變革和《物權法》的落實;另一方面,則是一些農(nóng)民群眾和學者對宅基地的定位和作用認識不清楚,因此才會主張宅基地上市。首先,按照國家和有關省市的規(guī)定,宅基地作為農(nóng)民的社會保障,其面積始終都是有限的。38指望通過郊區(qū)宅基地的上市解決大城市的住房問題,既于法無據(jù),也不切實際。一些大城市郊區(qū)的小產(chǎn)權房都是占用大量耕地建造的。小產(chǎn)權房的禁而不止,根本原因是當前土地使用制度不完善,農(nóng)業(yè)用地轉為建設用地中存在諸多侵害農(nóng)民權益之處,以及城市房價過高,中低收入群體買不起市場上的房子,導致小產(chǎn)權房有著強烈的需求。而某些地方政府和開發(fā)商為牟取高額利潤,以“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”或“居住郊區(qū)化”的名義,聯(lián)手在宅基地上進行的房地產(chǎn)開發(fā),更惡化了這一局勢。39其次,盡管宅基地的形成有著復雜的歷史原因,其實際發(fā)揮的作用前后也有很多的變化,但在保障農(nóng)民的居住權益以及基本生活需要上的確發(fā)揮了不可替代的作用。特別是在三年自然災害和割資本主義尾巴的“文革”時代,許多地區(qū)的農(nóng)民正是依靠
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