從內控管理視角分析基層街道如何構建內控體系

從內控管理視角分析基層街道如何構建內控體系基層社會治理是近年來國家大力提倡現(xiàn)代化治理的重要內容?；诋斍盎鶎咏值赖母母锾剿鲗嵺`，以各項現(xiàn)代管理手段為“嵌入式”管理，是基層街道參與社會治理的底層思維。其中，內部控制管理既能提升基層街道管理體制的逐步完善，又能極大提高基層街道共治水平與工作效率，所以，從內控管理視角分析基層街道的內控體系構建具有十分深刻的理論與實踐意義。

一、內控體系嵌入基層街道的根本原因

在基層街道治理體系構建中，確保黨工委在街道的核心領導地位，同時通過多方對話實現(xiàn)社會嵌入，才能使基層街道的社會治理主體地位穩(wěn)固，使社會職能更具發(fā)展空間。其中，加強基礎街道社會職能展現(xiàn)，要從街道本體內源發(fā)力，以內部架構、風險預警、信息交互與監(jiān)督管理為基調，強化自身內控力，才能全面發(fā)揮國家推進基層街道建設的核心主旨。除此之外，強化黨在國家治理體系建設中總攬全局、協(xié)調各方的核心領導作用，借助黨組織的凝聚力，實現(xiàn)社會動員的有效方式。譬如在本次抗疫活動中，基層街道始終處于前線隊伍之列，對社會各項物資資源、人力調配進行整合，協(xié)同治理，繼而實現(xiàn)對社區(qū)上下統(tǒng)籌領導和多項職能全面展現(xiàn)的社會支撐力。所以，基層街道在基層治理中，一直肩負著“共駐共建共治共享”社區(qū)治理使命。因此，各基層街道從內部建設出發(fā)，厘清現(xiàn)狀，認知形式，通過多方溝通獲取多元主體支持，并從所轄社區(qū)價值出發(fā)，促進各基層街道內控職能與社會支撐的全面展現(xiàn)，才是強化基層街道現(xiàn)代治理能力提檔升級的主要路徑。

二、基層街道內控體系完善的關鍵阻力分析

目前，很多基層街道都在不斷完善自身的內控體系，健全內控機制，以更好的發(fā)揮基層街道的職能作用，服務于老百姓。但是在內控建設推進過程中，還是存在一定的阻力因素，比如控制環(huán)境、管理觀念、經營管理方式等，制約著基層街道的服務管理水平。具體來說，有以下幾個方面的阻力因素：

（一）內部控制環(huán)境方面

基層街道的內部控制制度稍顯滯后，重形式而輕內容的現(xiàn)象普遍存在，“打在紙上，掛在墻上”的實例繁多，使內控制度建設內容不具體，執(zhí)行無結果，評價缺獎懲，因此，不能有效規(guī)范工作人員日常行為。同時，內控建設主體較為單一。相關通知文件僅下達至財務部，并本著“誰收文誰負責”的辦事經驗，使內控制度變成一項財務部主導，紀檢部配合的執(zhí)行任務，除此之外，其他部門參與力不足。另外，基層街道雖不直接參與生產經營活動，但仍存在財政赤字無法緩解、職權濫用、貪污腐敗等各類風險問題，而其內控建設中，風險預警與評估機制缺位，技術手段與人才支撐不足；加之基層街道全員對內部控制存在片面認知，缺乏主動自覺學習意識，尤其是“一把手”與領導小組全面推進內控建設緊迫感不強烈，導致基層街道內部管控常失去制衡作用，較易形成營私舞弊違法孳生。

（二）業(yè)務活動控制方面

以預算管理舉例，全面預算管理是身為各級政府財務與業(yè)務部門重點職能履行之一。但在基層街道中，預算編制常由財務部進行，執(zhí)行則是業(yè)務部之事，一旦雙方溝通不善，則極易滋生預算與實際脫節(jié)風險，從而使預算管理失去存在意義。尤其是基層街道預算涉及民生、綜合治理等多項繁雜事務，而財務人員較少接觸具體事項，業(yè)務部門對預算收支范圍存在理解偏差，上報時五花八門；核算時脫離實際，因此，預算職能浮于表面，難以執(zhí)行。另外，除了預算資金編制有遺漏之外，預算程序不規(guī)范，績效管理有缺失也是預算執(zhí)行嚴肅性不高的主要誘因。而對于預算支出，很多基層街道表示“難以遇見的開支”較多，追加預算形成常態(tài)，執(zhí)行效果缺乏跟蹤，串項、超支問題頻現(xiàn)，致使預算執(zhí)行與編制脫節(jié)。另外，基層街道經費支出主要為基本支出，為滿足基層街道運作和各項工作順利推進，很多經費不是量入為出，而是沒有節(jié)制，因此，支出更顯失科學合理性，使得基層街道的預算內控管理力明顯不足。

（三）風險防范意識薄弱

基層街道的風險防范意識不強，認知不清。在各項業(yè)務開展中，僅將風險管理簡單看作財務管理問題，而全面性、敏感度與責任制落實考慮不周；加之風險本身兼具可變性，縱然制度在逐步完善、高度適配，可實際業(yè)務的執(zhí)行也可能不盡人意。再加上基層街道的負責人在潛意識里常會受經驗主義影響，將自身職責范圍內的主要工作放于第一位，而基層街道事務性工作更為繁雜，考核任務較重，所以管理層常重發(fā)展而輕管控。更有甚者，在基層街道工作開展中，不乏有人對內部控制產生質疑，認為某些時候內部控制不僅不能提升效率，還會成為一種束縛，何況多年前沒有內部控制，基層街道亦照常運作，所以，常將內部控制、風險防范等同于務虛工作，致使不法人員違法違紀問題沒有在萌芽中被遏制。

（四）信息交流對接斷層

很多時候，基層街道工作環(huán)境相對較差，內部溝通渠道不暢，上傳下達信息不實等問題無法解決。加之基層街道在完成自主內部控制建設時，鑒于薪資待遇等方面限制，造成任職人員年齡老化、聘任制人員學歷不高、人員流動頻繁等客觀現(xiàn)象。尤其在財務管控上，很多基層街道的財務人員多為半路出家，一人多崗現(xiàn)象仍然存在，一人要應對上級財政的幾個股室，可謂是分身乏術，更難有精力做好財政資金監(jiān)管。另外，編控和資金管控較緊，不能給基層街道提供信息平臺和新鮮血液持續(xù)補充。所以在基層街道的業(yè)財管控中，常會出現(xiàn)監(jiān)督責任意識薄弱、信息孤島、軟硬件設施缺乏支撐等現(xiàn)象，導致信息不對稱問題頻生，從而給舞弊提供一定機會。

（五）內部監(jiān)督機制不完善

內部監(jiān)督作為內控管理機制中的重要一環(huán)，是內控發(fā)揮重要作用的保障，內部監(jiān)督能有效起到管理作用，保障各項經營管理工作的開展。但是，現(xiàn)階段基層街道因受制于各因素的制約，內部監(jiān)督機制并不完善，導致內控管理處于薄弱狀態(tài)，主要體現(xiàn)在基層街道管理層沒有意識到內部監(jiān)督的重要性，認為此崗位可有可無；受制于基層街道成本控制的影響，內部監(jiān)督管理崗位長期處于缺失狀態(tài)；部分基層街道按要求設置了內控監(jiān)督流程，但是執(zhí)行起來流于形式，難以發(fā)揮監(jiān)督的作用；缺乏考核機制的匹配，內部監(jiān)督在發(fā)現(xiàn)問題后如何進行整改和追責也是基層街道面臨的大問題。所以，基層街道內部監(jiān)督的作用和流程體系受制于各因素的制約，需要更加的重視內控管理的此項職能，才能從閉環(huán)上實現(xiàn)內控的全過程管理。

三、從內控管理視角分析基層街道構建內控體系的優(yōu)化路徑

現(xiàn)階段，基層街道應將厘清職能作為推動職能轉變的關鍵突破口，集中精力抓內控，有效解決基層街道內控環(huán)境松散等內控執(zhí)行力不足問題，進而推動基層街道賦權擴能，激發(fā)基層街道治理新動力。

（一）建立健全良性內控氛圍

基層街道應積極主動分類歸納各部門有效涉及的全部經濟與業(yè)務活動，梳理活動流程，按照事項的時間展期順序與內在邏輯，明確各環(huán)節(jié)職責分工。針對內部管控環(huán)節(jié)，制定與之相適應的防范措施，健全內控管理制度，開展內控報告編報，總結評價工作實質，彌補不足，有效規(guī)劃，打通內部控制力，更好實現(xiàn)各項業(yè)務控制管理目標。同時，在認知層面要刷新認知，基層街道由上至下重新學習內部控制應用管控效能，以變革為核心強化流程再造，如有必要可將傳統(tǒng)職能型組織向過程型結構轉變，并從頂層設計著手，開展全員宣貫、風險預警、內審監(jiān)督等，繼而形成內控各模塊的通力合作，提高基層街道各組織內控效率。

（二）落實預算活動實際效能

基層街道的預算管理建設是一項系統(tǒng)工程，涉及各經濟單位內部活動的方方面面。在預算編制中，首先應建立“一把手”工程，并重視各部門領導的責任落實，使之成為本單位各部門全員參與的一項工作。同時為了強化內控預算管理的貫徹執(zhí)行，基層街道應單獨設置職能部門或確定牽頭部門，全盤負責組織協(xié)調預算管理工作的開展。另外，現(xiàn)階段的固定增長比例編制方法固然有一定成效。但為了全面應對基層街道靈活機動的職能體現(xiàn)，可在編制方法上適度創(chuàng)新，對于基本財政支出類，采用原有方式進行編制，同時適度匹配零基預算管理辦法，釋放靈活預算資金空間。除此之外，在預算執(zhí)行中，要注意審批的剛性要求，并切實做到預算增量審批的權限、緣由、流程合理合規(guī)管控，以此為基，將績效評價工作貫穿預算全流程管理之中，獎罰并行，提升基層街道建設的預算維度內控管理，以點帶面，全面發(fā)揮其他各項業(yè)務流管控的執(zhí)行效力。

（三）強化風險導向防范管理

基層街道應構建科學有效的風險防范機制，并定期展開內部控制風險環(huán)節(jié)評估管理，以提升基層街道各項經濟事務的風險防范能力?；鶎咏值里L險管控意識薄弱的主要原因還是基于風險預期認知差異的固有觀念限制。相關管理人一般常認為只有頻繁參與生產經營的組織單位才有可能存在經營與財務風險，而基層街道做好本職工作即可，資金靈活機動數(shù)額較小，因此幾乎不存在資金安全等風險問題。但實際上，風險問題無處不在?；鶎咏值莱艘Ｕ献陨斫洕顒拥暮戏ê弦?guī)，還要注重資產安全、財務信息真實完整，舞弊和腐敗問題有效防范，公共服務效率效果有效提升等諸多控制目標的實現(xiàn)，所以，風險防范涉及單位層面與業(yè)務活動層面各項維度。故基層街道應轉變原有傳統(tǒng)思維理念，以業(yè)財融合為出發(fā)，以人才支撐為基點，以全員認知為扶持，在各業(yè)務重點環(huán)節(jié)或自身特色領域中重點關注，在日常業(yè)務流程整合中敏銳洞察，進而全面提升基層街道的風險防范能力，助力基層街道健康發(fā)展前行。

（四）人才引進信息建設并舉

信息溝通乏力主要取決于通訊主體的意愿與通信途徑兩大方面。其中，人才建設是本，信息支撐是源。在日常崗位流程聘任中，不能沿用按資排輩的傳統(tǒng)思想，要知人善用，在合適的崗位上排兵布陣，踐行“以人為本”導向的切實落實。具體的，對內要定期組織培訓教育工作，對外應引進復合型人才。同時，在信息化時代，應采用現(xiàn)代手段，依賴信息建設，尋求效率與控制間的平衡發(fā)展。利用信息平臺，整合繁瑣的內控程序，可改善過多內控抑制員工創(chuàng)造性，針對性不強會降低信息交互性與內控有效性的現(xiàn)實問題。所以，基層街道應依賴信息化建設將制度具體為業(yè)務流程，實現(xiàn)自動化控制的切實應用與人為因素的盡量規(guī)避，使相關管理人逐步從繁雜日常管理中走出來，集中精力思考更高附加值的工作進行，進而真正提高基層街道內控管理水平和公共服務成效。

（五）完善的內控監(jiān)督機制

基層街道在內控管理上的最后落腳點必須是內部監(jiān)督管理上，從自身的管理實際情況出發(fā)，建立科學健全的內控管理監(jiān)督機制，采取有效的措施實現(xiàn)管理效率的提升：一是必須提升管理層對內控監(jiān)督管理的重視，牽頭設置內部監(jiān)督崗位職責，從根本上保障內部監(jiān)督者的權利和工作的開展；二是內部監(jiān)督者的權利和職責也要明確，如何開展工作，對發(fā)現(xiàn)的問題如何處理，充分發(fā)揮內部監(jiān)督的作用，防止內