優(yōu)化民辦高校財(cái)務(wù)控制機(jī)制研究

20世紀(jì)90年代初，江蘇省教育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，在民營資本的推動下，江蘇南京創(chuàng)辦了第一家民辦高校：三江學(xué)院，標(biāo)志著江蘇省民辦高校發(fā)展的啟動，近三十年時(shí)間，江蘇民辦高校先后經(jīng)歷了恢復(fù)與促進(jìn)階段、規(guī)范與改革發(fā)展階段以及分類與轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，致使民辦高校逐漸成為江蘇省高等教育事業(yè)的重要組成部分，為江蘇高等教育規(guī)模投入、普通民眾高等教育入學(xué)比例及高等教育普及化率等方面的提高做出了突出的貢獻(xiàn)，有力地推進(jìn)了江蘇省教育體制的改革創(chuàng)新，形成了更高水平的人才培養(yǎng)體系。隨著民辦高校規(guī)模的擴(kuò)大，民辦高校的舉辦者、國家和地方教育主管部門意識到質(zhì)量提升和風(fēng)險(xiǎn)防范必須提上議事日程，其科學(xué)化管理及內(nèi)涵式發(fā)展也日趨重要與緊迫。為了促進(jìn)與規(guī)范民辦教育的發(fā)展，國家在2002年頒布民辦教育促進(jìn)法，分別在2013年及2016年對民辦教育促進(jìn)法進(jìn)行了二次修訂，并于2021年頒布了民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例，指明了民辦教育今后的發(fā)展方向。由于民辦高校自身?xiàng)l件不足，再加上外部環(huán)境影響，在發(fā)展過程中出現(xiàn)機(jī)遇與風(fēng)險(xiǎn)并存的狀況，甚至財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過大，無法持續(xù)經(jīng)營。為此，運(yùn)用特定的方法、措施和程序，通過規(guī)范化的控制手段，加強(qiáng)民辦高校財(cái)務(wù)活動的控制和監(jiān)督，使其化解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，在創(chuàng)建或完善民辦高校財(cái)務(wù)控制體系方面具有十分重要的意義和現(xiàn)實(shí)作用。一、民辦高校財(cái)務(wù)控制的內(nèi)涵(一)民辦高校財(cái)務(wù)控制目標(biāo)根據(jù)財(cái)務(wù)控制理論研究，財(cái)務(wù)控制總體目標(biāo)是在確保法律法規(guī)和規(guī)章制度貫徹執(zhí)行的基礎(chǔ)上，優(yōu)化企業(yè)整體資源綜合配置效益，厘定資本保值和增值的委托責(zé)任目標(biāo)與其他各項(xiàng)績效考核標(biāo)準(zhǔn)來制定財(cái)務(wù)控制目標(biāo)。在實(shí)踐中，民辦高校的財(cái)務(wù)控制目標(biāo)分為基本目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)及相關(guān)利益者目標(biāo)三項(xiàng)內(nèi)容。基本目標(biāo)就是通過自身的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，獲取并科學(xué)合理的安排資金，用以保障民辦高校教育教學(xué)、科研及社會服務(wù)活動的正常進(jìn)行。在經(jīng)濟(jì)目標(biāo)方面，同公辦高校相比，民辦高校在具體的管理活動中，除了需完成基本目標(biāo)外，還需要實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)收益。同時(shí)在實(shí)際辦學(xué)過程中除了完成基本目標(biāo)及經(jīng)濟(jì)目標(biāo)外，需兼顧平衡政府主管部門、舉辦者、經(jīng)營者及教職員工等相關(guān)利益者之間的關(guān)系。(二)民辦高校財(cái)務(wù)控制的特征民辦高校財(cái)務(wù)控制的特征有以下四點(diǎn)：一是涉及面廣，財(cái)務(wù)控制工作對內(nèi)涉及學(xué)校教育教學(xué)科研等各個(gè)環(huán)節(jié)，學(xué)校各部門都要受到財(cái)務(wù)管理部門的監(jiān)督與約束；對外財(cái)務(wù)控制工作會受到行政主管部門、業(yè)務(wù)合作單位及舉辦者的關(guān)注；目前大多數(shù)民辦高校由于缺少政府公共資金的投入，為保證各項(xiàng)經(jīng)營管理活動的正常進(jìn)行，需要多渠道的籌措資金，民辦高校在經(jīng)營發(fā)展過程中對舉辦者的依賴程度較高，國家和地方政府給予民辦高校的財(cái)政支持力度普遍較低。二是綜合性強(qiáng)，財(cái)務(wù)控制工作的有效開展，能合理調(diào)配學(xué)校人、財(cái)、物等資源，確保教學(xué)科研活動按輕重緩急等既定目標(biāo)有序順利開展。三是靈敏度高，財(cái)務(wù)控制管理工作能及時(shí)為行政主管部門，舉辦者及利益相關(guān)者提供財(cái)務(wù)狀況及收支情況。四是特殊性明顯，民辦高校資本的逐利性及民辦高校財(cái)務(wù)控制的外在需要，這一特殊性決定了民辦高校財(cái)務(wù)控制新的內(nèi)涵和發(fā)展方向，即通過加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制，進(jìn)行多方共同治理，處理好民辦高校相關(guān)利益者的主體所形成的內(nèi)、外部財(cái)務(wù)關(guān)系、財(cái)產(chǎn)權(quán)利及降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保證民辦高校可持續(xù)發(fā)展。二、當(dāng)前民辦高校財(cái)務(wù)控制的現(xiàn)狀(一)民辦高校治理結(jié)構(gòu)不完善我國自2002年頒布了民辦教育促進(jìn)法以來執(zhí)行了將近20年，雖然按照法律的規(guī)定，民辦高校設(shè)置了董事會(理事會)，對外宣傳其治理結(jié)構(gòu)是董(理)事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，但由于民辦高校由個(gè)人獨(dú)資或絕對控股的居多，造成具有公益性的民辦教育與逐利性資本共存的混亂局面始終存在，最終結(jié)果是舉辦者有絕對的控制權(quán)，民辦高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)先天缺失，校長負(fù)責(zé)制流于形式，沒有實(shí)現(xiàn)到位。其表現(xiàn)為舉辦者一股獨(dú)大的局面，董(理)事會集決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)于一體，最后決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)均由董(理)事長(舉辦者)單方面行使。這樣，民辦高校沒有完善的財(cái)務(wù)控制機(jī)制，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致董(理)事會不能履行職責(zé)、發(fā)揮實(shí)際作用或民辦高校演變成家族企業(yè)，使得民辦高校的重大財(cái)務(wù)決策與財(cái)務(wù)管理均由舉辦者所控制。民辦高校聘請的校長、財(cái)務(wù)經(jīng)理等高級管理人員的財(cái)務(wù)管理功能嚴(yán)重受限，財(cái)務(wù)管理只能發(fā)揮核算與部分管理職能，而財(cái)務(wù)投資決策、財(cái)務(wù)融資決策及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范等方面的財(cái)務(wù)管理核心功能，在實(shí)際管理工作中無法開展，學(xué)院管理層的合理建議被排斥、忽視，甚至有些管理層建議權(quán)也沒有，只能聽之任之，校董之間矛盾突出。(二)民辦高校預(yù)算管理不到位民辦高校預(yù)算管理是財(cái)務(wù)控制的重要手段和保障。目前，民辦高校對財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識不夠，其管理層一般都會將工作重點(diǎn)放在提高民辦高校知名度和擴(kuò)大招生規(guī)模等方面。沒有意識到預(yù)算管理是財(cái)務(wù)控制的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)民辦高校辦學(xué)目標(biāo)的重要手段，尤其預(yù)算管理未能在各管理層、職能部門及基層范圍內(nèi)形成硬性預(yù)算約束的共識。從目前現(xiàn)狀來看，沒有實(shí)行預(yù)算管理的民辦高校所占比例較大，部分民辦高校財(cái)務(wù)控制環(huán)節(jié)雖然采用了預(yù)算管理方式，但對財(cái)務(wù)預(yù)算管理的各流程存在簡單化，削弱了預(yù)算管理的積極作用。由于民辦高校管理層缺少沒有預(yù)算管理理念或?qū)嵤┙?jīng)驗(yàn)不足，再加上內(nèi)部各職能部門配合度、參與度低，導(dǎo)致編制的預(yù)算科學(xué)性差，與業(yè)務(wù)活動關(guān)聯(lián)性弱。預(yù)算執(zhí)行過程中剛性不足，不能很好地體現(xiàn)預(yù)算的權(quán)威性和導(dǎo)向性。存在隨意調(diào)整和增加預(yù)算項(xiàng)目，甚至發(fā)生超預(yù)算行為。另外，民辦高校對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的績效考核評價(jià)沒有納入綜合考核范圍，這也在一定程度上削弱了預(yù)算的重要性和關(guān)注度。(三)民辦高校校園信息化建設(shè)滯后根據(jù)調(diào)查，目前，民辦高校在校園信息化建設(shè)方面投入少，缺乏整體統(tǒng)籌規(guī)劃。為了減少投入，在財(cái)務(wù)管理、人事管理、學(xué)生管理等各職能部門僅通過與其本部門業(yè)務(wù)相關(guān)的管理軟件來進(jìn)行開展業(yè)務(wù)輔助管理，這樣就會造成各職能部門的信息資源各自為政，形成信息孤島現(xiàn)象，不能更好地實(shí)現(xiàn)全域信息資源共享，在一定程度上大大限制了財(cái)務(wù)控制的作用發(fā)揮。比如，學(xué)年初在校學(xué)生人數(shù)，類似于這種最重要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，會出現(xiàn)不同版本的數(shù)字，無法真實(shí)反映學(xué)生規(guī)模。由于校園信息化系統(tǒng)不完善，組織架構(gòu)設(shè)置及管理層級的冗余復(fù)雜成為全域范圍內(nèi)傳遞信息，內(nèi)部溝通障礙之一，會造成學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)指令傳遞不暢，出現(xiàn)信息的失真和傳遞時(shí)滯，導(dǎo)致財(cái)務(wù)控制管理存在盲點(diǎn)和漏洞，嚴(yán)重影響財(cái)務(wù)控制的作用發(fā)揮。同時(shí)也會造成各部門責(zé)任不清，工作中出現(xiàn)相互推諉。(四)財(cái)務(wù)監(jiān)督有待完善民辦高校數(shù)量逐年增加，辦學(xué)規(guī)模較以前也有提升，在市場環(huán)境影響下，不少民辦高校開始注重財(cái)務(wù)控制和管理，對于會計(jì)監(jiān)督這一職能的意義、作用有了更明確的理解和認(rèn)知，重視程度逐步提升。但由于民辦高校先天條件的限制，造成會計(jì)監(jiān)督作用發(fā)揮不出來，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)：會計(jì)人員的綜合素質(zhì)往往限制了財(cái)務(wù)監(jiān)督的作用發(fā)揮。從經(jīng)濟(jì)角度考慮，為了減少人員開支，民辦高校沒有設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門作為內(nèi)控機(jī)構(gòu)，對經(jīng)濟(jì)活動加以監(jiān)督，這樣就失去了財(cái)務(wù)控制的一項(xiàng)重要環(huán)節(jié)；有些民辦高校領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為財(cái)務(wù)部門屬于服務(wù)單位，會計(jì)監(jiān)督會制約業(yè)務(wù)活動的開展，忽視財(cái)務(wù)部門的管理地位，不配合建立內(nèi)部財(cái)務(wù)控制體系。三、優(yōu)化民辦高校財(cái)務(wù)控制機(jī)制的建議措施(一)健全法人治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造良好的財(cái)務(wù)控制內(nèi)部環(huán)境通過健全和完善其法人治理結(jié)構(gòu)，民辦高校真正實(shí)現(xiàn)董(理)事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，民辦高校董(理)事會不同于企業(yè)，雖然一定程度上代表經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，但更多代表的是一種責(zé)任，其組成結(jié)構(gòu)直接影響民辦高校的發(fā)展戰(zhàn)略決策。董(理)事會構(gòu)成的多元化、合理的結(jié)構(gòu)，對于增強(qiáng)其獨(dú)立性和決策的專業(yè)性有著深遠(yuǎn)意義。其一，董事會成員除舉辦者或授權(quán)代表外，應(yīng)充分吸收教職工等不同利益的相關(guān)者，甚至可以將民辦高校黨組織負(fù)責(zé)人納入范圍，防止舉辦者一家獨(dú)大，作為利益共同體的董事會也能了解不同利益相關(guān)者的聲音和需求，民辦高校最高決策機(jī)構(gòu)才能從不同層次的群體利益考慮民辦高校的發(fā)展規(guī)范，從而保證重大決策的正確性和方向性。其二，設(shè)置獨(dú)立董事，首先獨(dú)立董事與舉辦者二者之間不存在密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、家庭和其他裙帶關(guān)系，其次獨(dú)立董事與所任職的民辦高校也不存在會影響其作出獨(dú)立判斷的任何關(guān)系，這樣民辦高校獨(dú)立董事對董事行使職權(quán)的制衡作用才可以有條件發(fā)揮。(二)建設(shè)民辦高校全面預(yù)算管理體系，確保財(cái)務(wù)控制環(huán)節(jié)完整首先，民辦高校管理層、決策層應(yīng)該高度重視全面預(yù)算工作，把預(yù)算管理工作與民辦高校自身的戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)資源緊密聯(lián)系起來，納入民辦高校的日常管理范疇，創(chuàng)建與其自身發(fā)展相適應(yīng)的全面預(yù)算管理體系。優(yōu)化和調(diào)整預(yù)算組織架構(gòu)，建立學(xué)校層面的預(yù)算管理委員會，安排專業(yè)化人員具體負(fù)責(zé)預(yù)算編制、控制、考核等工作，這樣，確保預(yù)算管理工作的效率、程序化和制度化。其次，加強(qiáng)預(yù)算管理宣傳，優(yōu)化預(yù)算編制流程，落實(shí)“自上而下、自下而上、上下結(jié)合、分級編制、逐級匯總”的編制流程，提高教職員工的參與度，增強(qiáng)預(yù)算管理意識。最后，強(qiáng)化預(yù)算管理績效評價(jià)和考核，與各經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，通過制定科學(xué)的預(yù)算考核管理制度以及有效的激勵機(jī)制，提升考核的有效性，確保預(yù)算管理的權(quán)威性，不能讓預(yù)算管理流于形式或被領(lǐng)導(dǎo)“人情”所左右，將預(yù)算管理的效率發(fā)揮到最大限度。(三)建立業(yè)、財(cái)融合環(huán)境下的民辦高校校園信息化管理系統(tǒng)由于民辦高校信息化建設(shè)投入少，造成業(yè)務(wù)流程和財(cái)務(wù)流程在各自管理系統(tǒng)中運(yùn)行，從而信息溝通還是基于人工傳遞，做不到財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)一體化管控，整個(gè)管理環(huán)節(jié)盲點(diǎn)較多。通過建立有效的信息化管理體系，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算、收入支出、資產(chǎn)管理、采購管理、基建管理等業(yè)務(wù)層面的信息全覆蓋，真實(shí)的運(yùn)作信息能實(shí)時(shí)、動態(tài)、全面地反映，做到全域業(yè)務(wù)協(xié)同的數(shù)據(jù)共享，“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓人不跑路”，最大程度地降低簡單重復(fù)勞動的工作量，避免出現(xiàn)信息孤島現(xiàn)象，提供更加有價(jià)值的信息資源，確保財(cái)務(wù)控制有的放矢，發(fā)揮財(cái)務(wù)控制作用，為全生命周期財(cái)務(wù)控制奠定基礎(chǔ)。校園信息化建設(shè)資金投入大，前期準(zhǔn)備工作千頭萬緒，為了確保信息化作用，創(chuàng)造業(yè)財(cái)融合環(huán)境，必須提高民辦高校各管理層和各職能部門人員對信息化建設(shè)的認(rèn)識和重視程度，需要自上而下總體設(shè)計(jì)。(四)完善民辦高校財(cái)務(wù)監(jiān)督制度體系首先，民辦高校管理層應(yīng)認(rèn)識到風(fēng)險(xiǎn)控制與財(cái)務(wù)監(jiān)督職能的重要性，需要根據(jù)《會計(jì)法》《民辦教育促進(jìn)法》及實(shí)施條例等相關(guān)政策法規(guī)，完善財(cái)務(wù)控制制度建設(shè)，實(shí)行科學(xué)、專業(yè)的財(cái)務(wù)管理措施。建議采用《政府會計(jì)制度》對民辦高校業(yè)務(wù)進(jìn)行會計(jì)處理，同時(shí)通過財(cái)務(wù)會計(jì)和預(yù)算會計(jì)兩種模式核算，保證了舉辦者的經(jīng)濟(jì)利益需求，同時(shí)預(yù)算會計(jì)核算也加強(qiáng)了財(cái)務(wù)控制管理。建設(shè)適合民辦高校自身特點(diǎn)，基于民辦高校戰(zhàn)略目標(biāo)的績效考核體系。同時(shí)績效考核與激勵措施相呼應(yīng)，這樣，可以最大化發(fā)揮財(cái)務(wù)控制的作用。其次，民辦高校應(yīng)從組織架構(gòu)方面設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)審部門，賦予其獨(dú)立性、客觀性職能，委派專業(yè)素質(zhì)高的人員從事相關(guān)工作，實(shí)施全域、全過程監(jiān)督，這樣，對財(cái)務(wù)控制起到了事先預(yù)防效果，通過內(nèi)審對相關(guān)人員也起到了警示作用。另外，民辦高校需要通過引進(jìn)高素質(zhì)、專業(yè)性強(qiáng)的財(cái)務(wù)人員，提高財(cái)務(wù)核算和財(cái)務(wù)控制水平。(五)政府主管部門從宏觀政策方面給予民辦高校財(cái)務(wù)控制良好的外部環(huán)境政府主管部門應(yīng)該立足民辦教育是國家教育事業(yè)重要組成部分，將民辦高校納入規(guī)范管理范圍，賦予公辦高校同等法人地位，在治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)控制方面出臺更多符合民辦高校特點(diǎn)的法規(guī)政策，來指導(dǎo)民辦高校加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督。如董事會組成方面，引入獨(dú)立董事，加強(qiáng)決策機(jī)構(gòu)內(nèi)部制衡。要求加強(qiáng)民辦高校黨組織建設(shè)，通過黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用，為民辦高校的財(cái)務(wù)控制創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境。政府主