西班牙國家公園管理體系研究

西班牙國家公園管理體系研究

2013年，中共中央第十八政治局強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)是未來工作的重點(diǎn)，國家公園的建立是環(huán)境保護(hù)的重要舉措。國家公園在我國自然保護(hù)領(lǐng)域中還是一個(gè)新名詞,相關(guān)研究工作處于空白期。在此背景下,國外國家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴,值得我國借鑒和學(xué)習(xí),以便于進(jìn)一步保護(hù)和改善我國的自然環(huán)境。西班牙是歐洲少數(shù)幾個(gè)最早根據(jù)美國黃石公園的模式建立國家公園的國家之一,在1916年就通過《國家公園法》,又根據(jù)環(huán)境保護(hù)的需要,陸續(xù)制定修改了一系列法律法規(guī),包括綠色法規(guī)(1957)、《自然空間保護(hù)法》(1975)和《自然空間和野生動(dòng)植物保護(hù)法》(1989)等重要法律,同時(shí)加強(qiáng)和規(guī)范國家公園的建設(shè)和管理。本文從西班牙國家公園的發(fā)展歷程、法律法規(guī)體系、管理機(jī)制和具體制度等方面,剖析西班牙通過健全國家公園的管理,促進(jìn)自然保護(hù)的經(jīng)驗(yàn),分析總結(jié)其國家公園建設(shè)對中國的借鑒和啟示。一、從作為非注重植物景觀,到以生態(tài)保護(hù)為主導(dǎo)的國家公園從1916年到現(xiàn)在,西班牙國家公園建設(shè)歷史可分為以下3個(gè)階段:(1)第一階段(1916—1956)共建立5個(gè)國家公園。1916年,西班牙通過《國家公園法》,盡管只有3條簡短的條款,卻為國家公園建設(shè)提供了法律依據(jù)。1918年,根據(jù)該法建立了Ordesa和Covadonga這兩個(gè)國家公園。另外3個(gè)國家公園在時(shí)隔30年后分別建立于1954年和1955年。在這個(gè)階段,歷史和景觀價(jià)值是選擇建立國家公園的主要標(biāo)準(zhǔn)。(2)第二階段(1957—1975)共建立4個(gè)國家公園。1957年頒布了一系列綠色法規(guī),允許國家征用國家公園內(nèi)的私有地產(chǎn),同時(shí)廢止《國家公園法》。這一規(guī)定對國家公園的建立提供了保證。生態(tài)保護(hù)已成為該階段國家公園的主要入選標(biāo)準(zhǔn)。(3)第三階段(1975年至今)共建立6個(gè)國家公園。1975年,西班牙政府頒布了《自然空間保護(hù)法》。該法于1989年被《自然空間和野生動(dòng)植物保護(hù)法》取代,進(jìn)一步明確了國家公園的保護(hù)范圍和領(lǐng)域,要求每個(gè)國家公園都要制定一個(gè)具體的保護(hù)法規(guī)。同時(shí),建立了國家公園網(wǎng)絡(luò),進(jìn)一步加強(qiáng)國家公園建設(shè)。在這一階段,入選國家公園的主要標(biāo)準(zhǔn)是自然文化價(jià)值與生態(tài)景觀的獨(dú)特性。二、土地利用情況截至2010年,西班牙共建有15處國家公園,其中10個(gè)在本土,5個(gè)在海島上。國家公園總面積達(dá)346654hm2,占國土面積的0.65%,占全國保護(hù)區(qū)面積的5.44%。所有國家公園都加入了西班牙國家公園網(wǎng)絡(luò)。在這個(gè)國家公園網(wǎng)絡(luò)體系中,公有土地占80.91%,包括國家公園管理署所管轄的土地和其他公有土地,私有土地占19.09%。各國家公園的土地權(quán)屬情況各不相同,總體而言,絕大部分國家公園以公有土地居多,超過50%。國家公園管理署在可能的情況下不斷征用私有土地,擴(kuò)大公有土地面積。西班牙國家公園的主要類型包括以下5種:(1)山岳型國家公園,主要分布在西班牙北部地區(qū),如歐洲之尖國家公園;(2)觀鳥型國家公園,主要分布在中部和南部地區(qū),如Do1ana國家公園;(3)火山遺跡型國家公園,主要分布在加納利群島,如提曼法亞國家公園;(4)原始森林型國家公園,如加納利群島上的Garajonay國家公園;(5)濱海型國家公園,如北部地區(qū)的亞特蘭大群島國家公園。三、西班牙國家公園管理系統(tǒng)(一)法律法規(guī)體系西班牙是最早頒布國家公園法的歐洲國家之一。《國家公園法》(1916)、綠色法規(guī)和《自然空間保護(hù)法》為國家公園的建設(shè)和發(fā)展提供了法律依據(jù)和保障。目前,為推動(dòng)國家公園發(fā)展,建立了三級(jí)法律法規(guī)體系:第一級(jí)是國家大法,即《自然遺產(chǎn)和生物多樣性法》(2007),該法架構(gòu)了自然保護(hù)區(qū)的政策體系,并專設(shè)條款要求制訂國家公園法;第二級(jí)是國家公園行業(yè)性法律法規(guī)和行政指令,主要包括《國家公園網(wǎng)絡(luò)法》(2007)、《自然空間和野生動(dòng)植物保護(hù)法》(1989)等,從運(yùn)行管理、規(guī)劃、組織機(jī)構(gòu)、資金投入、公眾參與等方面完善國家公園的管理,并提出了具體的法律要求;第三級(jí)是各國家公園制定的法律和行政命令,根據(jù)法律要求,各國家公園必須制定符合自身情況的保護(hù)法規(guī),根據(jù)實(shí)際情況加強(qiáng)管理,促進(jìn)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。(二)國家公園管理權(quán)限及職能西班牙在中央政府、大區(qū)政府和國家公園建立了三級(jí)管理體系。各級(jí)均指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國家公園的管理工作。此外,由于西班牙正在逐步向地方政府移交國家公園的管理權(quán)屬,因此整個(gè)管理框架還處于調(diào)整適應(yīng)過程中。在中央政府層面,國家公園管理署主管全國國家公園的監(jiān)督管理工作。該署隸屬于環(huán)境、農(nóng)村和海洋部,由部長兼任署長。國家公園管理署通過國家公園網(wǎng)絡(luò)管理全國國家公園,其主要職責(zé)包括協(xié)調(diào)和推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、制定基本指導(dǎo)大綱、組織規(guī)劃工作、保證各國家公園協(xié)調(diào)發(fā)展、發(fā)布國家公園信息等。此外,國家公園管理署還管理尚未移交到大區(qū)的國家公園。在大區(qū)層面,根據(jù)2006年憲法法院的判決,國家公園的管理權(quán)限逐步移交到所屬大區(qū),由大區(qū)環(huán)境相關(guān)部門負(fù)責(zé)國家公園的管理。但由于國家公園移交進(jìn)程不盡相同,因此各大區(qū)的國家公園管理機(jī)構(gòu)也各有不同。還沒移交的國家公園,仍由國家公園管理署管理。部分移交的國家公園,由環(huán)境、農(nóng)村和海洋部部長牽頭,聯(lián)合國家公園管理署、大區(qū)政府和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)共同組建聯(lián)合管理委員會(huì),國家公園管理署和大區(qū)政府輪流擔(dān)任委員會(huì)主席單位,派駐相同數(shù)量的代表。全部移交的國家公園,大區(qū)根據(jù)其組織管理結(jié)構(gòu)建立相關(guān)管理機(jī)構(gòu)。有些大區(qū)成立公園管理理事會(huì),由大區(qū)環(huán)境部長、政府部門代表、當(dāng)?shù)乜h市代表和中央政府代表組成;有些大區(qū)指定主管部門直接管理,向國家公園派駐負(fù)責(zé)人或執(zhí)行官。國家公園橫跨兩個(gè)及以上大區(qū)的,由各大區(qū)自行協(xié)商,建立合作管理機(jī)構(gòu)。在各個(gè)國家公園內(nèi)部,管理體制大體相同,一般由公園負(fù)責(zé)人、行政管理部門和管護(hù)部門組成。負(fù)責(zé)人由大區(qū)主管部門指派。由負(fù)責(zé)人組建公園管理團(tuán)隊(duì),團(tuán)隊(duì)人員多少與公園規(guī)模直接相關(guān),主要負(fù)責(zé)具體的管護(hù)工作。(三)管理系統(tǒng)1.對農(nóng)業(yè)、環(huán)保、法律的支持為保護(hù)西班牙生態(tài)環(huán)境和景觀的多樣性,維護(hù)和傳承自然和人文價(jià)值,改善自然資源的管理,促進(jìn)所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,提高全社會(huì)對保護(hù)自然環(huán)境必要性的認(rèn)識(shí),西班牙成立國家公園網(wǎng)絡(luò),由國家公園管理署主管,對全國的國家公園統(tǒng)一管理,從資金投入、人員培訓(xùn)、資源保護(hù)、土地管理等方面予以支持。要成立國家公園并申請加入國家公園網(wǎng)絡(luò),必須滿足相關(guān)法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn),主要包括:(1)在物種類型和自然特點(diǎn)方面具有典型性;(2)擁有當(dāng)?shù)鬲?dú)有物種和種群或西班牙境內(nèi)瀕危物種,或具備保證所在地區(qū)物種和種群一定比例的生態(tài)保護(hù)能力;(3)公園覆蓋范圍應(yīng)連綿成片,具有連續(xù)性;(4)自然風(fēng)貌保持完整,沒有大量人類干擾活動(dòng),能保持其自然和生物特點(diǎn)并保證自然演替進(jìn)程。此外,西班牙還建立了一套國家公園準(zhǔn)入和退出機(jī)制。要成立國家公園,須滿足法定標(biāo)準(zhǔn)的要求,并符合法定審批程序。首先,應(yīng)通過所在大區(qū)的審批,然后經(jīng)公眾咨詢之后沒有異議的情況下,才能提交中央政府,經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)之后成立。國家公園若出現(xiàn)長期違反相關(guān)法律要求、不能完成公園成立的目標(biāo)等情況,將失去國家公園資格,退出國家公園網(wǎng)絡(luò)。此外,改變國家公園的邊界也必須按照法律要求,經(jīng)過各級(jí)政府的審批后才能實(shí)施。2.公園網(wǎng)絡(luò)利用管理總體規(guī)劃西班牙重視國家公園規(guī)劃工作,要求各級(jí)層層制定規(guī)劃,并按規(guī)劃要求管理公園,保護(hù)自然資源。為確保規(guī)劃工作的有效進(jìn)行,成立了國家公園利用管理規(guī)劃委員會(huì),監(jiān)督國家公園的規(guī)劃制定和實(shí)施。最基本、最重要的規(guī)劃是國家公園網(wǎng)絡(luò)利用管理總體規(guī)劃,對國家公園保護(hù)、科研、公眾使用、培訓(xùn)和宣傳工作等方面進(jìn)行規(guī)劃。除非出臺(tái)了新的總體規(guī)劃方案,該總體規(guī)劃的有效性是無限期的。其次,每個(gè)國家公園應(yīng)制定公園利用管理總體規(guī)劃。該規(guī)劃是每個(gè)國家公園的戰(zhàn)略性、根本性文件,應(yīng)在公園成立之前制定,說明成立國家公園的必要性及局限性。最后,在公園利用管理總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,每個(gè)國家公園還應(yīng)制定不同類型的管理實(shí)施計(jì)劃,如公眾利用計(jì)劃、自然資源保護(hù)計(jì)劃、林火管理計(jì)劃、物種及其棲息地管理計(jì)劃等。這些計(jì)劃有的經(jīng)國家公園利用管理規(guī)劃委員會(huì)的批準(zhǔn),有的僅是技術(shù)性文件,不必經(jīng)過任何一級(jí)組織的批準(zhǔn)。公園管理部門按照規(guī)劃保護(hù)自然資源,開展森林災(zāi)害的防治,促進(jìn)公眾使用和旅游。3.社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響區(qū)西班牙注重國家公園的生態(tài)保護(hù),為了緩減對國家公園的環(huán)境影響,在國家公園內(nèi)外部劃分了不同區(qū)域,根據(jù)不同區(qū)域功能分別進(jìn)行管理。在國家公園外部建立了兩級(jí)緩沖區(qū):外圍保護(hù)區(qū)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響區(qū)。外圍保護(hù)區(qū)是國家公園外的區(qū)域,其邊界及法律地位應(yīng)在國家公園成立文件和規(guī)劃文件上標(biāo)明。有些國家公園以同名自然公園作為外圍保護(hù)區(qū)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響區(qū)是外圍保護(hù)區(qū)之外的地區(qū),主要由為國家公園和外圍保護(hù)區(qū)提供土地的市(縣)組成,其管理活動(dòng)和生活方式必須與國家公園成立目標(biāo)保持一致,保證公園的可持續(xù)發(fā)展。在國家公園內(nèi)部,則根據(jù)不同生態(tài)環(huán)境的受保護(hù)程度和易受破壞的程度劃分不同區(qū)域,分別為:(1)一級(jí)區(qū),即絕對保護(hù)區(qū),該區(qū)不對公眾開放,只允許自然環(huán)境管理人員和科考人員進(jìn)入;(2)二級(jí)區(qū),即有限使用區(qū),允許一般人員在取得特許后進(jìn)入,但必須沿著有路標(biāo)的小路行進(jìn);(3)三級(jí)區(qū),即一般使用區(qū),允許人員車輛進(jìn)入,可進(jìn)行戶外休閑活動(dòng);(4)四級(jí)區(qū),即特殊使用區(qū),為公園管理人員和游客等參觀人員提供必要服務(wù)的區(qū)域;(5)五級(jí)區(qū),即傳統(tǒng)居住區(qū),允許公園內(nèi)少數(shù)原住居民繼續(xù)在此居住,可建立或維系其生活服務(wù)區(qū)和文化活動(dòng)區(qū),但是要求必須保持傳統(tǒng)生活方式,不得過度發(fā)展現(xiàn)代生活方式。4.政府投資的財(cái)政投資西班牙國家公園主要依賴國家財(cái)政的投入,主要來源于中央和大區(qū)兩級(jí)政府:中央對國家公園的財(cái)政投入主要通過國家公園管理署來投入。對于已移交的國家公園,管理署主要通過管理項(xiàng)目投入資金,并通過社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響區(qū)補(bǔ)貼項(xiàng)目、科研項(xiàng)目、監(jiān)測項(xiàng)目等橫向項(xiàng)目向公園投入資金。對于沒有移交的公園,管理署還負(fù)責(zé)撥付和管理全部預(yù)算。管理署每年預(yù)算的56%用于投資和項(xiàng)目活動(dòng),包括土地征用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響區(qū)的補(bǔ)貼、監(jiān)測管理、宣傳出版、培訓(xùn)和環(huán)境教育、西班牙經(jīng)濟(jì)促進(jìn)計(jì)劃(E計(jì)劃)等,18%撥付給下屬公園,24%用于行政管理和人員支出。隨著國家公園逐步移交到各大區(qū),國家公園管理署的預(yù)算在逐年減少。由于國家公園管理權(quán)正逐漸從中央下放至各大區(qū),國家公園所在大區(qū)負(fù)責(zé)這些公園的財(cái)政投入,中央政府每年通過轉(zhuǎn)移支付方式向大區(qū)撥款。大區(qū)撥付給國家公園的預(yù)算主要用于投資(42%)、補(bǔ)貼社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響區(qū)(14%)及人員和行政管理費(fèi)用(44%)。5.國家公園管理委員會(huì)《國家公園網(wǎng)絡(luò)法》(2007)規(guī)定,應(yīng)推動(dòng)公眾參與國家公園管理,在國家公園設(shè)立管理委員會(huì),公眾可通過委員會(huì)參與國家公園的管理。通常委員會(huì)由大區(qū)政府代表、地區(qū)和當(dāng)?shù)貐f(xié)會(huì)組織代表、地方院校科研機(jī)構(gòu)代表、社團(tuán)代表、土地所有者等利益方組成。有些國家公園管理委員會(huì)還吸納其他國家公園代表參加,以促進(jìn)相互交流。在人員構(gòu)成比例上,政府方面的代表通常占50%,環(huán)保協(xié)會(huì)代表和院校科研機(jī)構(gòu)代表各占10%,社團(tuán)代表、土地所有者等其他人員占30%。委員會(huì)職責(zé)包括:保證滿足國家公園相關(guān)法律要求、促進(jìn)采取適當(dāng)措施加強(qiáng)公園保護(hù)、批準(zhǔn)和修訂公園內(nèi)部法律法規(guī)、制定標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)公園生態(tài)價(jià)值、批準(zhǔn)公園年度報(bào)告、發(fā)布使用和管理計(jì)劃等報(bào)告。有5個(gè)國家公園還成立了工作組,負(fù)責(zé)處理特別重要和復(fù)雜的問題。四、然保護(hù)區(qū)概況中國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)進(jìn)展很快,截至2010年,我國共有各級(jí)各類自然保護(hù)區(qū)2588個(gè),總面積達(dá)1.4944億hm2,約占陸地國土面積的14.9%。但中國國家公園的建設(shè)正在起步階段,西班牙國家公園建設(shè)時(shí)間近100年,其國家公園管理體制對我國具有以下幾點(diǎn)啟示。(一)國家公園法律法規(guī)體系完整我國自然保護(hù)區(qū)相關(guān)法律法規(guī)與自然保護(hù)區(qū)快速發(fā)展之間有一定的滯后性,即先有自然保護(hù)區(qū),后有法律法規(guī)。不但近半數(shù)的國家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)沒有任何相關(guān)管理?xiàng)l例(辦法),而且還存在沒有執(zhí)法權(quán)或執(zhí)法不力等問題。西班牙國家公園建設(shè)歷程顯示,國家公國發(fā)展的每一步都得到法律支持和保障,即先有法律,后有國家公園的建立和發(fā)展。國家公園相關(guān)法律體系完整,針對國家公園建立了國家、行業(yè)和國家公園三級(jí)法律法規(guī)體系。國家大法對國家公園的建立、運(yùn)行、管理、投入、公眾參與管理等方面作出了總體規(guī)定。行業(yè)自行制定的法律則是針對自身情況對上位法的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化,在遵從國家大法的同時(shí)又突出了自身的特點(diǎn)。由于法律賦權(quán)國家公園制定頒布法律法規(guī),各個(gè)國家公園有權(quán)根據(jù)自身情況的變化,在不違反上位法的同時(shí),先制定法律,后改變管理措施。這些法律具有很強(qiáng)的操作性和可行性。因此,國家公園所有管理活動(dòng)都有法可依。這在法律層面上保證了國家公園的有序管理和發(fā)展,并且,賦予每個(gè)國家公園一定的執(zhí)法權(quán),配備了森林警察和監(jiān)察員,對違法行為進(jìn)行罰處。(二)成立國家公園管理委員會(huì)我國實(shí)施綜合管理與分部門、分類型和分級(jí)管理相結(jié)合的自然保護(hù)區(qū)管理方式,不同部門參與管理。各個(gè)部門競相建設(shè)發(fā)展本部門管理的保護(hù)區(qū),有的甚至與現(xiàn)行的分級(jí)分類管理體制相悖。相較而言,西班牙國家公園實(shí)施單一部門管理,管理體制明晰清楚。國家公園由西班牙國家公園管理署通過國家公園網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)一管理。在管理權(quán)下放之前,國家公園管理署負(fù)責(zé)各個(gè)國家公園的具體管理。隨著國家公園管理權(quán)逐漸下放,國家公園管理署更多地實(shí)施國家公園網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管和總體規(guī)劃等事務(wù),大區(qū)政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)國家公園的管理,以加強(qiáng)地方政府對國家公園建設(shè)的參與度和積極性。但是,不論是各大區(qū)成立國家公園管理委員會(huì)還是指定專門部門進(jìn)行管理,國家公園還必須滿足國家公園網(wǎng)絡(luò)的基本要求,不得任意改變其保護(hù)屬性和自然保護(hù)基本要求。各大區(qū)也不得因?yàn)樽非蠼?jīng)濟(jì)效益而促成國家公園的成立。這對我國自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)行的管理體制很有借鑒意義。(三)根據(jù)總體規(guī)劃設(shè)計(jì)管理總體規(guī)劃根據(jù)西班牙《國家公園網(wǎng)絡(luò)法》和《自然空間和野生動(dòng)植物保護(hù)法》的規(guī)定,國家公園的建設(shè)和保護(hù)必須開展兩級(jí)總體規(guī)劃:國家公園網(wǎng)絡(luò)利用管理總體規(guī)劃和國家公園利用管理總體規(guī)劃。國家公園網(wǎng)絡(luò)利用管理總體規(guī)劃對國家公園的規(guī)劃提出要求,國家公園在成立之前,必須根據(jù)國家公園網(wǎng)絡(luò)利用管理總體規(guī)劃的要求,針對本國家公園的特點(diǎn)制定利用管理總體規(guī)劃,說明國家公園的范圍、目標(biāo)、成立的必要性、局限性、外圍保護(hù)區(qū)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響區(qū)的劃定和法律地位、公園內(nèi)部的區(qū)劃等情況。該總體規(guī)劃是國家公園的成立之根本,在保障國家公園的有序管理、防止國家公園的無序發(fā)展方面發(fā)揮著根本性的重要作用。此外,國家公園還必須根據(jù)自己的總體規(guī)劃制定不同方面的實(shí)施規(guī)劃,如公園保護(hù)規(guī)劃、物種管理規(guī)劃等。這些規(guī)劃涉及到國家公園管理和保護(hù)的方方面面,對保障國家公園的有序健康發(fā)展起到了促進(jìn)作用。(四)公園保護(hù)的范圍我國大多自然保護(hù)區(qū)地處“老少邊窮”地區(qū),在管理過程中普遍存在著重經(jīng)濟(jì)開發(fā)、忽視自然保護(hù)的現(xiàn)象,有的自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)都向公眾開放。西班牙國家公園也是處于偏遠(yuǎn)及山區(qū)地區(qū),旅游、公眾利用也是國家公園開發(fā)利用的主要領(lǐng)域。為了保護(hù)好國家公園的生態(tài)環(huán)境,在公園開發(fā)和保護(hù)之間,作出了以保護(hù)為主的選擇,在公園內(nèi)外部劃分了不同類型和功能的區(qū)域。在外部設(shè)立外圍保護(hù)區(qū)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響區(qū),在內(nèi)部根據(jù)保護(hù)程度劃分了五級(jí)區(qū)域。此外,相關(guān)法律對進(jìn)入國家公園參觀的人員及其行為作出了明確的規(guī)定。對一、二級(jí)區(qū)嚴(yán)格保護(hù),不允許或嚴(yán)格限制進(jìn)入。對于世代生活在當(dāng)?shù)氐木用?允許在五級(jí)區(qū)、外圍保護(hù)區(qū)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響區(qū)生活,但在五級(jí)區(qū)內(nèi),居民必須保持傳統(tǒng)生活方式,不得破壞公