論雍正帝的耗壕歸公

論雍正帝的耗壕歸公

雍正二年7月，一些省長(zhǎng)提議對(duì)其進(jìn)行推廣，但多次受到一些官員的反對(duì)。自此之后,該政策氤氳作氣,蔓延開(kāi)來(lái),在大多數(shù)省份都開(kāi)花結(jié)果了。這個(gè)因一舉數(shù)得而頗受時(shí)人和后人稱道的政策就是耗羨歸公,它解決了自康熙后期以來(lái)懸而未決的問(wèn)題。一、耗嘆歸公:耗私家車是第一人火耗征收沿自明朝,數(shù)百年來(lái)一直是私征。從康熙中期開(kāi)始,官府對(duì)征收一定數(shù)額的火耗予以默認(rèn),屬于半合法性質(zhì)?；鸷牡恼魇沼幸欢ǖ暮侠硇耘c必然性,因?yàn)榈胤截?cái)政常處于入不敷出的窘境,而官員的薪俸由于地方公費(fèi)、軍需、災(zāi)賑等情況被捐扣得很嚴(yán)重。在此背景下,地方官征收耗羨,然后再以節(jié)禮、飯食費(fèi)、部費(fèi)等形式向上級(jí)官員和中央官員進(jìn)奉,以滿足實(shí)際需求。當(dāng)然,許多官員借此重耗私派累民、中飽私囊、虧空國(guó)帑、官員饋贈(zèng)敗壞吏治的情況屢見(jiàn)不鮮。雍正即位后,為了解決康熙遺留下來(lái)的虧空問(wèn)題而絞盡腦汁。他和大臣們認(rèn)識(shí)到了督撫收受節(jié)禮是造成虧空的一大原因,于是發(fā)上諭嚴(yán)禁督撫收受節(jié)禮、禁止部費(fèi)、禁止捐扣俸工,這樣就斷了地方官和京官的一個(gè)財(cái)路,但隨之而起的又一問(wèn)題是皇帝若不給這些官員們另辟財(cái)源,他們是不可能廉潔奉公的。為了解決這些頭痛的問(wèn)題,他和地方督撫通過(guò)在奏折中探討,最終將耗羨歸公政策推到前臺(tái)。早在順治元年,天津總督駱養(yǎng)性就疏請(qǐng)公開(kāi)征收火耗,攝政王多爾袞堅(jiān)決反對(duì)。雍正朝所見(jiàn)最早提出耗羨歸公用于養(yǎng)廉及彌補(bǔ)虧空的人是河南巡撫嵇曾筠,他于雍正元年三月初四日上折,雍正將他的奏折留中。同年六月二十五日、七月初十日,直隸巡撫李維均、山東巡撫黃炳都在奏折中提到耗羨歸公用于彌補(bǔ)虧空和養(yǎng)廉,雍正均未下朱諭。雍正正在考慮這一辦法的可行性。八月二十七日河南巡撫石文焯又提議“凡有虧空之州縣,應(yīng)限二年內(nèi)將所有羨余積累補(bǔ)缺,不許額外苛派”。雍正認(rèn)為“甚好”。但石文焯所說(shuō)的范圍是有虧空的州縣,他認(rèn)為若以全省各州縣的耗羨來(lái)彌補(bǔ)通省虧空存在著不合理之處,因?yàn)檫@對(duì)無(wú)虧空的州縣不公平,他最后建議以各州縣節(jié)禮來(lái)彌補(bǔ)虧空。雍正對(duì)此辦法的態(tài)度不明確,他說(shuō)他不能令督撫收受節(jié)禮,但又說(shuō)以節(jié)禮彌補(bǔ)虧空的辦法法可行,讓石文焯相機(jī)行事。雍正和石文焯對(duì)這一辦法都未下定決心付諸實(shí)踐。最終讓雍正敲定耗羨歸公政策的是山西巡撫諾岷的奏折。雍正元年十一月初二日,諾岷上折詳論晉省耗羨歸公的具體作法:減輕火耗,定火耗率,將火耗提解到司庫(kù);提解到庫(kù)的火耗銀主要用于三大項(xiàng):彌補(bǔ)無(wú)著虧空、地方公用及增設(shè)養(yǎng)廉銀。雍正對(duì)此大加贊賞,說(shuō)此法使“錢糧分厘皆有著落”,為此他稱諾岷是“天下?lián)岢贾兄谝徽咭病薄＠^諾岷之后,河南巡撫石文焯也于雍正二年三月提出了耗羨歸公的實(shí)施辦法,與諾岷的作法基本一致。雍正認(rèn)為“妙不可言”。讓他象諾岷一樣,放手去做,落到實(shí)處。至此,雍正對(duì)諾岷耗羨歸公的作法已經(jīng)欣可并且打算在各省推行開(kāi)來(lái)。地方督撫的實(shí)踐推動(dòng)了全面耗羨歸公政策的出臺(tái),然而這個(gè)新生事物的登場(chǎng)并不是一帆風(fēng)順的。早在雍正元年,給事中崔致遠(yuǎn)就以山東等省加耗等理由反對(duì)以火耗彌補(bǔ)虧空議給養(yǎng)廉的作法。雍正二年御史劉燦也以州縣加征累民、貪吏敲剝百姓等情上折反對(duì)山西的耗羨歸公。針對(duì)此奏,山西布政使高成齡上折逐條批駁,替諾岷辯解,他又進(jìn)一步闡述了耗羨歸公的必要性及種種益處。高成齡上折后,雍正讓九卿廷議,九卿建議先在山西試行。雍正對(duì)此廷議結(jié)果很不滿意,他認(rèn)為天下的事只有可行與不可行兩條路而已,如果以為可行,那就應(yīng)該在全國(guó)實(shí)行;如果以為不可行,那就用不著在山西試行了。雍正要在各省推行耗羨歸公的態(tài)度很強(qiáng)硬,但仍有一些大臣堅(jiān)決反對(duì)。雍正也認(rèn)識(shí)到了實(shí)行該政策的復(fù)雜性,他考慮到廷議結(jié)果與自己的想法不合,如令再議,九卿必會(huì)按他的諭議去實(shí)行,而他也不能保證這種辦法將來(lái)沒(méi)有弊端,所以最后表態(tài)說(shuō)各省能實(shí)行的就實(shí)行,不能實(shí)行的也不必勉強(qiáng),讓各省自行選擇實(shí)行與否。耗羨歸公政策就這樣出臺(tái)了。雖然雍正說(shuō)“各省能行者聽(tīng)其舉行,不行者亦不必勉強(qiáng)”,多數(shù)省份還是付諸于實(shí)踐了。本文試以直隸一省為鏡,管窺耗羨歸公的實(shí)行。二、空糧的收耗在雍正的大力支持下,山西于雍正元年首先開(kāi)始實(shí)行耗羨歸公,二年年初,河南也開(kāi)始實(shí)行。地方督撫看清了雍正的態(tài)度,遂繼晉、豫二省,迅速仿行起來(lái),并在實(shí)踐中解決耗羨重和養(yǎng)廉銀等問(wèn)題。直隸也于雍正二年八月后開(kāi)始正式實(shí)行。耗羨歸公的出發(fā)點(diǎn)是為了彌補(bǔ)虧空,特別是無(wú)著虧空。雍正元年五月六日,直隸巡撫李維均上折奏陳清查通省虧空的情況,他說(shuō)各道府虧空錢糧的情況比較普遍,除宣化府外,順天、永平、保定、河間、正定、順德、廣平、大名府都有虧空,全省共虧銀四十一萬(wàn)三千余兩。為了彌補(bǔ)虧空,李維均提議除讓原署撫臣趙之垣代為完補(bǔ)外,用州縣歲之所余來(lái)彌補(bǔ)虧空,雍正在李維鈞的奏折上朱批說(shuō)這一辦法不可行。六月二十五日李維均在奏折又提到直隸一省的耗羨原輕于他省,現(xiàn)在令官府照舊征收,道府州縣量留養(yǎng)廉,其余用于“彌補(bǔ)以往之虧空”,提出在直隸實(shí)行具有耗羨歸公性質(zhì)的建議。雍正未下批諭。直隸各道府廳州縣征收的耗羨如下:直隸津軍一廳、涿州、良鄉(xiāng)、昌平、順義、懷柔、通州、三河、薊州等八州縣以及臺(tái)頭、營(yíng)界、嶺口等關(guān)營(yíng)不征耗羨。遵化豐潤(rùn)二州縣、張家口獨(dú)石二口同知每?jī)墒蘸奈宸?房山、正定二縣每?jī)墒蘸牧?香河、武清二縣每?jī)墒蘸陌朔?贊皇縣每?jī)墒蘸木欧?承德府、灤平、豐寧、建昌、平泉等五府州縣,霸州、保定、文安、達(dá)城、固安、永清、東安、宛平、大興、密云、平谷、寶坻、寧河、臨榆、安肅、定興、新城、完縣、雄縣、安州、任邱、景州、天津青縣、靜海、滄州、井陘、獲鹿、元氏、欒城、阜平、新樂(lè)、延慶、保安、宣化、萬(wàn)全、懷安、西寧、赤城、龍門、懷來(lái)、淶水、玉田等四十三州縣并鎮(zhèn)邊路每?jī)墒蘸囊诲X;又蔚州改征折色,歸并蔚縣地糧,每?jī)墒蘸囊诲X;唐縣、廣平、安平三縣每?jī)墒蘸囊诲X一分;滿城、博野、望都、平山、晉州、邢臺(tái)、邯鄲、成安、雞澤、開(kāi)州、元城、深州、武強(qiáng)、饒陽(yáng)、易州等一十五州縣每?jī)墒蘸囊诲X二分;昌黎、清苑、蠡縣、束鹿、高陽(yáng)、河間、靈壽、行唐、無(wú)極、藁城、沙河、永年、肥鄉(xiāng)、大名、南樂(lè)、清豐、東明、長(zhǎng)垣、蔚州、趙州、定州、曲陽(yáng)、深澤、廣昌等二十四州縣每?jī)墒蘸囊诲X三分;容城、寧津、南皮、曲周、威縣、南宮、棗強(qiáng)、武邑、衡水、寧津等十縣每?jī)墒蘸你y一錢四分;灤州、盧龍、遷安、撫寧、樂(lè)亭、祁州、新安、獻(xiàn)縣、阜城、肅寧、交河、故城、吳橋、東光、鹽山、慶云、南河、平鄉(xiāng)、廣宗、鉅鹿、唐山、內(nèi)邱、任縣、清河、磁州、冀州、新河、柏鄉(xiāng)、隆平、臨城、高邑等三十一州縣每?jī)墒蘸囊诲X五分。直隸永平、宣化二府屬暨,易州屬?gòu)V昌縣,每石收耗米一斗。李維均于雍正二年三月二十三日上折請(qǐng)示降低火耗,他說(shuō)直隸省的火耗一向比別的省低,北五府納銀一兩,止有耗銀七、八分至一錢不等,現(xiàn)令照舊征收;南四府納銀一兩,耗銀一錢至一錢四、五分不等,“今已量減二、三分”。雍正批諭李維鈞酌量均平而為之。雍正二年八月初六日,李維均上“酌議火耗恭請(qǐng)圣訓(xùn)”折,他說(shuō)已在邸抄中閱讀了有關(guān)山西布政使高成齡提解耗羨的奏折和九卿的議復(fù),并表態(tài)說(shuō)提解火耗彌補(bǔ)虧空是“各省督撫所當(dāng)遵行之良法也”。直隸一省共虧缺銀四十一萬(wàn)三千余兩,如用火耗來(lái)彌補(bǔ),可望于二年內(nèi)完補(bǔ)清楚。他又匯報(bào)說(shuō)自雍正元年九月在全省通行這一辦法以來(lái)至二年六月已經(jīng)完補(bǔ)了二十萬(wàn)兩,其余二十一萬(wàn)三千余兩計(jì)于雍正三年奏銷時(shí)補(bǔ)清。直隸一省的耗羨較其他省而言最輕,而順天、永平、宣化三府的錢糧火耗更輕,李維鈞建議應(yīng)免其提解;保定、正定、河間、順德、廣平、大名、趙州、深州、冀州、晉州、定州這六府五直隸州所屬錢糧凡在五千兩以下的,因耗羨沒(méi)有多少,所以應(yīng)免其提解,留為地方官作養(yǎng)廉之資。通計(jì)六府五直隸州所屬額征糧銀二百一十九萬(wàn)六千三百六十兩有奇,其耗銀共計(jì)二十三萬(wàn)二百七十一兩有奇。關(guān)于這些耗銀的用途,李維均建議用六萬(wàn)兩彌補(bǔ)虧空,五萬(wàn)兩留為地方公用;其余的十二萬(wàn)二百七十一兩全部用于道府各廳、同知通判、州縣衛(wèi)養(yǎng)廉之用。對(duì)于未提解耗羨的順天、永平、宣化三府以及霸昌、通永、口北三道,永宣二府廳州縣聽(tīng)其沿革,對(duì)于守道巡道天津道,因?yàn)槠渥陨砭绅B(yǎng)廉,所以均不撥給養(yǎng)廉銀。李維均稱耗羨歸公后,有三大好處:其一是不用再對(duì)上司饋遺,這樣通省地方經(jīng)費(fèi)又有一項(xiàng)來(lái)源;其二是大小官員各有養(yǎng)廉銀,其三是虧空之患可以永除。雍正在朱批上讓他大膽去實(shí)行。自此,耗羨歸公政策開(kāi)始在直隸正式實(shí)行。耗羨歸公后,直隸一省的火耗率為15%。以雍正二年為例,直隸征收錢糧二百一十九萬(wàn)兩,提取火耗二十三萬(wàn)兩。耗羨歸公后,主要用于以下幾項(xiàng)開(kāi)支:彌補(bǔ)地方虧空;給官員養(yǎng)廉銀;留作地方公用。(一)彌補(bǔ)當(dāng)?shù)氐某嘧诌@一項(xiàng)用途在上文中已經(jīng)有詳細(xì)說(shuō)明,不再多述。(二)養(yǎng)廉銀的數(shù)額所謂“養(yǎng)廉銀”,是給官員生活、辦公的補(bǔ)助費(fèi),以此不許他們貪污,保持廉潔奉公。以前州縣官私征的耗羨是半合法的。耗羨歸公后,耗羨就完全合法了,但收入不歸州縣官,而屬省政府,這樣就絕了地方官一個(gè)財(cái)路,皇帝又不增加薪俸,若不給他們另辟財(cái)源,他們很難做到廉潔奉公,不可避免會(huì)苛索百姓。因此雍正在提解耗羨的同時(shí),即從耗羨銀中提取一部分,發(fā)給從督撫到知縣巡檢各級(jí)官員以一定的銀兩做養(yǎng)廉費(fèi)用。養(yǎng)廉銀的數(shù)目,主要視官職高低而定,各省之間,由于政務(wù)繁簡(jiǎn)及賦稅多少的不同,也有若干區(qū)別。隨著各地錢糧虧空彌補(bǔ)清楚,用于養(yǎng)廉銀的費(fèi)用不斷增加。雍正十二年(1734年),直隸省各級(jí)官員的養(yǎng)廉銀是:總督一萬(wàn)五千兩;布政使九千兩;按察使八千兩;學(xué)政四千兩;道員二千兩;首府二千六百兩;各府知府二千兩;各同知七百兩到一千兩、通判五百兩到八百兩不等;各縣知縣為六百兩到一千二百兩不等;各縣縣丞為八十兩。武職養(yǎng)廉銀比文官低,綠營(yíng)武職各官的養(yǎng)廉銀為:提督二千兩;總兵一千五百兩;副將八百兩;參將五百兩;游擊四百兩;都司二百六十兩;守備二百兩;千總一百二十兩;把總九十兩;經(jīng)制、外委、千把總每員十八兩;直省額外外委、經(jīng)制只給糧餉,不發(fā)養(yǎng)廉銀。直隸各標(biāo)營(yíng)及河營(yíng)武職員弁共歲需養(yǎng)廉銀一十一萬(wàn)一千四百八十八兩,于耗羨項(xiàng)下額撥銀一萬(wàn)一千四百八十八兩,其余銀十萬(wàn)兩于當(dāng)雜稅等項(xiàng)內(nèi)支給,再有不敷,或須動(dòng)用正項(xiàng)撥補(bǔ)。各級(jí)官員的養(yǎng)廉銀數(shù)量,從十幾兩到幾萬(wàn)兩,相差懸殊。各官養(yǎng)廉銀同他們的俸祿相比,高出十幾倍、幾十倍以至上百倍,比俸餉優(yōu)厚得多。在解決了經(jīng)濟(jì)上的后顧之憂后,官員們?yōu)槌⑥k事的熱情和效率也大大提高。(三)耗嘆歸公:地方公用經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充地方每年修理城垣衙署、標(biāo)賞兵制、興修水利、散工食、賑恤災(zāi)傷、請(qǐng)幕僚、各衙門心紅紙張、監(jiān)獄燈油、馬匹草料并倒斃牛馬、義學(xué)束修、供給窮員、供給書(shū)院生儒、刊刷書(shū)籍、科場(chǎng)供應(yīng)、發(fā)給舉人盤費(fèi)、日用交際等項(xiàng)的費(fèi)用從耗羨銀中支出一部分充作公用,