英國高等教育定金系統(tǒng)的剖析

英國高等教育定金系統(tǒng)的剖析

一、高等教育財政管理研究財政資金作為高等教育的血液，在發(fā)展高等教育和培訓方面發(fā)揮著重要作用。正因如此,對于高等教育財政資金如何分配的研究一直受到學術(shù)界和政府教育部門、財政部門的重視。吸收和借鑒國外先進的教育管理方式和教育資源分配理念也已一直是許多研究人員關(guān)注的重點。目前國內(nèi)眾多的研究主要集中在以下兩個方面:(1)國外高等教育投資體制、機制的研究①;(2)國外高等教育財政撥款模式的研究②。研究人員通常通過對國內(nèi)外高等教育投資體制和撥款模式進行比較研究,發(fā)現(xiàn)我國高等教育財政管理過程中的不足,并給出相應(yīng)的改進建議。筆者通過研究發(fā)現(xiàn),雖然眾多的研究都集中在對于國外高等教育撥款模式的研究,但大部分研究都僅僅涉及到撥款模式的宏觀層面,對具體的撥款方法和撥款過程等微觀層面卻少有涉及。而這一部分既是高等教育財政撥款研究過程中必不可少的環(huán)節(jié),也是當前研究的薄弱環(huán)節(jié)。對此部分內(nèi)容詳細研究有利于加深對國外高等教育財政資金管理理念和撥款方法的理解和認識。對當前內(nèi)涵式發(fā)展思路下我國高等教育財政預(yù)算管理水平的改進和提高具有較高的參考價值。英國高等教育撥款委員會(HEFCE)作為英國高等教育財政經(jīng)費分配的執(zhí)行機構(gòu),在英國高等教育財政領(lǐng)域的研究中具有重要地位。其撥款理念和撥款模式在國內(nèi)眾多的研究中都有涉及。但很少有研究詳細地介紹和分析該機構(gòu)具體的撥款過程和撥款方法。本文將對HEFCE的撥款原理和撥款模型、撥款參數(shù)進行詳細解析。二、明確收款的依據(jù)HEFCE的撥款分為教學撥款、科研撥款和其他相關(guān)撥款①。其中教學和科研撥款占到撥款總額的80%以上,絕大部分撥款都是采用公式撥款的形式確定的。撥款的依據(jù)包括學生的數(shù)量和類型、專業(yè)的差異、科研工作量和質(zhì)量。一旦撥款數(shù)額確定,高校有權(quán)利在總的指導框架下自由支配資金的使用,同時也能夠自由地決策從其他渠道獲得的資金②。英國的學年是從每年的8月1日-次年7月31日。HEF-CE對一個學年的撥款工作從上年4月開始,一直持續(xù)到當年的3月。3月HEFCE將撥款決定通知各個高校。三、教學收款的分配教學撥款占總撥款的比例一般超過60%③。其中80%以上的教學撥款是通過HEFCE的主流撥款方法分配的。剩余的部分包括擴大參與度的撥款,定向撥款和其他周期性的教學撥款。(一)u3000上的標準資源1.基本原則主流撥款方法從1998-99學年開始沿用至今,期間由于歷史的原因出現(xiàn)過改變,但并非是出于教育本身的原因。撥款方法堅持兩個基本原則是:(1)相似的教育活動應(yīng)該得到相似的撥款;(2)高校想要擴大招生規(guī)模需要通過HEFCE,HEFCE將提供額外的資金項目的支持。2.撥款的步驟對于政府來說,高等教育成本的承擔者應(yīng)該包括公共資源和高等教育的直接受益者,因此HEFCE在撥款的時候考慮的教育總資源包括政府撥款和學費兩個部分。計算各個高校獲得的主流教學撥款數(shù)額經(jīng)過以下4個步驟:步驟1:基于各個高校學生的情況計算一項標準資源④,包括學生的人數(shù)、學科相關(guān)的因素以及倫敦權(quán)重,以下分別介紹。(1)學生的人數(shù)和教學工作量HEFCE對于給予撥款的學生種類有嚴格的規(guī)定。只有來自英國和歐盟的課程型學生才能給予教學撥款。其中還不包括有其他基金資助的本科生,研究型研究生等。學生人數(shù)計量的標準采用全時約當數(shù)(Full-Timeu3000Equivalent,FTE)表示。根據(jù)全日制學生的教學活動工作量,將不同的類型的學生按照一定的系數(shù)折合成FTE。例如,一個學生如果這一學年將參加社會實踐,那么他在這一年的撥款公式中將只相當于0.5個FTE。(2)權(quán)重由于不同的教學因素會要求不同水平的資源。因此HEFCE在給不同的高校撥款的時候,會根據(jù)學科成本和學校是否在倫敦,給學生賦予不同的權(quán)重,分別稱為成本權(quán)重(Costu3000Weight)和倫敦權(quán)重(Lon-donu3000Weight)。通過成本中心的核算,HEFCE將所有的學科分成四組,根據(jù)教學成本的大小分別賦予不同的成本權(quán)重:成本權(quán)重之外,還有一種根據(jù)學校的坐落地點給予的權(quán)重,叫倫敦權(quán)重。在倫敦市中心的高校由于成本高于其他地區(qū),被賦予8%的權(quán)重,在倫敦郊區(qū)的高校權(quán)重為5%。(3)計算標準資源用可供分配的資金總數(shù)(包括公共資金用于教學的部分和預(yù)期能夠收取的學費收入)除以總的加權(quán)后的FTE學生數(shù),得到一個FTE的撥款數(shù)額,即D組學科FTE的撥款數(shù)。相應(yīng)的,A組、B組、C組學科的一個標準學生,分別相當于4個、1.7個和1.3個FTE。一所高校所獲得的撥款數(shù)=標準FTE撥款額*該部門同時賦予價格權(quán)重和倫敦權(quán)重后的FTE學生數(shù)-假設(shè)的學費步驟2:計算撥給高校的假定資源。這項數(shù)據(jù)是在前一年對于該高校的實際教學撥款數(shù)額的基礎(chǔ)上,考慮高校招生情況、通貨膨脹及假定的學生學費收入等因素調(diào)整得到。具體的調(diào)整因素包括兩大方面:(1)撥款調(diào)整A如果高校沒能實現(xiàn)上年撥款協(xié)議的要求(例如未能保持一定的學生規(guī)模),HEFCE就會相應(yīng)地調(diào)整該高校的撥款;B由于通貨膨脹而做出的撥款調(diào)增;C配合政府高等教育擴招政策做出的撥款調(diào)整;(2)自由調(diào)整根據(jù)假設(shè)學費收入的變化做出的調(diào)整。步驟3:將標準資源與假定資源相比較,得出二者的差異百分比。如果差異百分比沒有超過5%,HEFCE將不會對該校的撥款政策進行調(diào)整。撥款額為假設(shè)資源減去學費。這個百分之五的邊界稱之為容忍范圍,用來確保高校相似的活動能夠獲得相似的資源。對于那些超出容忍范圍的高校,他們的撥款或者學生數(shù)量需要作出調(diào)整,直到結(jié)果進入可容忍的范圍(置容忍范圍的好處在于增加了撥款的柔韌性,高?？梢源嬖谝欢ǖ膶W生人數(shù)的調(diào)整空間,而撥款委員也不必過于敏感地頻繁調(diào)整撥款)。(二)擴大招生規(guī)模的確定定向撥款根據(jù)政府政策的變化用于支持重點或者薄弱的高等教育項目。由于其獨立于主流撥款方法,因此,在一定的政策背景下,高校擴大招生規(guī)模無需考慮容忍范圍的限制,因為只要與國家政策保持一致他們就可以直接獲得定向撥款。定向撥款分為可變和固定兩種?？勺兊牟糠殖姓J教學活動規(guī)模等因素的不同帶來的成本差異。而固定的定向撥款則用于支持那些成本基本不變的項目。(三)其他日常教學費用除了主流撥款和定向撥款以外,HEFCE還提供少量的其他經(jīng)常性教學撥款。這些撥款支持的項目包括臨床學術(shù)咨詢,舞蹈和戲劇獎項,終生學習網(wǎng)絡(luò)等。(四)在形成自律能力的情況下,把高校的樹立正確的教學目標,回歸形成形成一種新的形成格局,使他們樹立堅定的雙HEFCE和每一個接受撥款的高校簽訂協(xié)議。協(xié)議寫明了下一學年將要撥款的數(shù)額以及高校需要達到的教學目標。目標主要是圍繞不超過容忍范圍展開。高?？梢栽谌萑谭秶鷥?nèi)調(diào)整他們的招生計劃。包括調(diào)整全日制和在職學生的構(gòu)成,以及各專業(yè)之間的招生比例。如果高校的實際招生超出了容忍范圍,HEFCE將會采取措施使他們回歸到容忍邊界以內(nèi)。措施包括調(diào)整他們的招生人數(shù)和撥款數(shù)額。(五)f-ce學生數(shù)據(jù)分析HEFCE所依據(jù)的撥款數(shù)據(jù)來自于高校自身的兩項學生數(shù)據(jù)調(diào)查,成人高等教育學生情況調(diào)查(HEIFES)和高等學校學生早期統(tǒng)計調(diào)查(HESES)。鑒于學生數(shù)據(jù)對于撥款數(shù)額的決定性影響,HEF-CE對于撥款所依據(jù)的學生數(shù)據(jù)的準確性十分重視,主要采取兩項措施保證數(shù)據(jù)的準確。第一,HEFCE將高等教育統(tǒng)計局(HESA)和學習與技能委員會(LSC)的官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)與高校自身的調(diào)查數(shù)據(jù)對比。HEIFES和HESES的結(jié)果分別在每年的11月和12月產(chǎn)生,調(diào)查的是高校當年的學生情況。而官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計是在秋季完成,而且僅僅包括前一學年的學生情況。因此將兩種來源的數(shù)據(jù)相比較只能作為一種參考,有可能發(fā)現(xiàn)問題,但并不能得出絕對的結(jié)論。第二,HEFCE可以開展有選擇性的數(shù)據(jù)審計,以進一步發(fā)現(xiàn)問題。一旦發(fā)現(xiàn)高校有虛報數(shù)據(jù)的情況,HEFCE就會采取措施,核減這些機構(gòu)的撥款。四、u3000e計劃從2015-16歲開始采用專業(yè)的研究評估方案英國的公共研究基金是由HEFCE和研究委員會(Researchu3000Councils)組成的雙重體系提供的。研究委員會主要對特定的研究項目提供資金,而HEFCE提供的資金主要用于研究的基礎(chǔ)性支出。包括教學人員的工資、場地、圖書館和中心計算機的相關(guān)費用等。同時HEFCE的資金還用來支持基礎(chǔ)研究和一般性理論探索及訓練新的研究人員。這些前期工作往往是成為后期研究委員會、慈善機構(gòu)、工商業(yè)所支持的研究項目的基礎(chǔ)。HEFCE科研撥款根據(jù)高等院校的科研水平進行分配。撥款的依據(jù)是某高校的科研質(zhì)量是否達到一定的國家或者國際標準?？蒲匈|(zhì)量的評價是通過定期的研究評估(Researchu3000Assessmentu3000Exercise,RAE)來完成。2001年的RAE考核結(jié)果被一直沿用到2008-09學年的科研撥款中。隨后,HEFCE意識到這一問題,原本計劃從2011-12學年開始啟用新的研究評估框架(Researchu3000Excellenceu3000Framework,REF)代替RAE,但由于種種原因,REF推遲到2014年才能開始運作。因此,HEFCE只能計劃從2015-16學年開始采用REF的評估結(jié)果進行科研撥款?？蒲袚芸畎▋刹糠?科研質(zhì)量撥款(Quality-Relatedu3000Researchu3000Funding,QR)和科研能力撥款(Capabilityu3000Funding)。其中,科研質(zhì)量撥款占到九成以上。(一)科研質(zhì)量保證1.社會資金支持根據(jù)資助對象和資助方式的不同,科研質(zhì)量撥款由一攬子撥款構(gòu)成。包括:主流科研撥款,研究學位課程監(jiān)督基金,慈善配套撥款,商業(yè)研究配套撥款等。其中主流科研撥款反映了某機構(gòu)的科研工作規(guī)模和科研水平,其數(shù)額占到科研質(zhì)量撥款60%以上。2.高校各學科重、難點的關(guān)系(1)總體思路主流科研質(zhì)量撥款方法的總體思路是根據(jù)各學科的科研工作規(guī)模和成本權(quán)重確定每個學科所獲得的撥款份額。然后根據(jù)科研工作規(guī)模和科研質(zhì)量將每一個學科的撥款金額在各個高校之間分配。以下通過表3、4、5、6、7進行進行具體說明。(2)根據(jù)科研成本給學科賦權(quán)主流撥款基金需要分配給68個學科,每個學科都是獨立的科研質(zhì)量評估單元①。所有的學科根據(jù)其運行成本賦予三種不同的權(quán)重:(3)計算每所高校每個被評估學科的科研工作規(guī)?？蒲泄ぷ饕?guī)模的測定由三個獨立的部分組成:活躍的教學人員數(shù),研究助理數(shù)和研究人員數(shù)。其中活躍的教學人員數(shù)的貢獻占到90%以上。(4)根據(jù)各學科的科研工作規(guī)模和成本權(quán)重確定每個學科所獲得的撥款份額。(5)根據(jù)RAE對每個高校各學科的評估結(jié)果,給各高校的學科賦權(quán)。學評估等級和相應(yīng)的撥款權(quán)重如下表。評估等級為1、2、3a和3b的學科權(quán)重為0,等級越高,權(quán)重差距越大,這也體現(xiàn)了科研撥款差異化的思想。(6)根據(jù)科研工作規(guī)模和科研質(zhì)量將每一個學科的撥款金額在各個高校之間分配。(二)新興學科的數(shù)量科研能力撥款用來支持一些目前研究基礎(chǔ)相對薄弱的新興學科。撥款依據(jù)的參數(shù)是評估等級為3b或者3a的學科賦權(quán)后的活躍的教學人員數(shù)量。為獲得這部分撥款,高校必須提交該學科三年的發(fā)展戰(zhàn)略。五、u3000上、u3000美國專利政策的構(gòu)成其他相關(guān)撥款包括緩沖調(diào)節(jié)撥款(Moderation),對于高成本學科和薄弱學科的額外撥款(Additionalfundingu3000foru3000veryu3000highu3000costu3000andu3000vulnerableu3000scienceu3000subjects)以及專項撥款(Specialu3000fundingu3000andu3000earmarkedcapital)。(一)緩沖區(qū)調(diào)整輸入這筆資金用來緩沖由于教學和科研撥款的大幅波動對一所高校的直接影響。只有當波動幅度超過10萬英鎊時,HEFCE才會動用這種調(diào)節(jié)工具。(二)各學科的重要性這部分資金用來支持一些成本很高的學科,這些學科往往在戰(zhàn)略上對經(jīng)濟和社會發(fā)展很重要,但同時又很脆弱,因為他們大部分都屬于冷門專業(yè)。例如:化學、物理、采礦、冶金、材料工程等專業(yè)。(三)專項資助的內(nèi)容專項撥款用來支持以上一攬子核心撥款未能覆蓋的領(lǐng)域。專項撥款的用途與HEFCE的戰(zhàn)略目標相一致。專項撥款在HEFCE撥款中的比重一般不超過20%。其中80%左右的的專項撥款都用于教學資本性投資和科研資本性投資。絕大部分的專項撥款都是以機構(gòu)基金或國家項目的形式下達。雖然,獲得經(jīng)常性教學和科研撥款的高校都能獲得一定的專項撥款,但是相比較專項撥款,HEFCE更傾向于盡可能多地以一攬子教學和科研撥款的形式分配資金。因為他們認為,過多的專項撥款會占用更多的行政資源,同時增加高校的負擔。六、hefd項目的發(fā)展趨勢和澄清(一)規(guī)范資金使用,加強對潛在教育機構(gòu)的重視HEFCE的教學撥款方法從1997-98學年開始在總體框架上一直保持穩(wěn)定。從2009-2010學年開始,HEFCE組織了一次對撥款方法的審議。組織這次審議的原因包括(1)教育模式發(fā)生了較大改變。(2)財政和政治環(huán)境與最初相比已經(jīng)大不相同,資金緊張,學生人數(shù)受到控制。(3)外部因素的變化使得模型必須具備做出迅速調(diào)整的能力。(4)由于撥款參數(shù)不斷增加,撥款模型變得越來越復雜,導致教育機構(gòu)不能很好地理解撥款模型輸入與輸出之間的關(guān)系。(5)數(shù)據(jù)收集工作的不斷完善使得一些重要的影響因素加入撥款模型成為可能。根據(jù)HEFCE的最初計劃,該審議在2009年到2012年的4年間分為兩個階段開展①。第一階段探索未來撥款方法的原理和特征;第二階段探討具體到撥款操作層面的技術(shù)因素。HEFCE認為未來的撥款方法應(yīng)遵循以下三個原理:第一,未來的撥款方法必須賦予教育機構(gòu)極大的自主性,以便能夠?qū)W生、雇主和社會的要求做出及時響應(yīng);第二,未來的撥款方法應(yīng)該能夠刺激教育機構(gòu)做出有利于公眾利益的積極改變;第三,未來的撥款方法需要具有較強的靈活性,以適應(yīng)不斷變革的教學模式。HEFCE認為未來的撥款方法應(yīng)具備以下三個基本特征,第一,未來的撥款方法應(yīng)盡可能的簡單易懂;第二,未來的撥款方法應(yīng)該能夠及時響應(yīng)環(huán)境的變化;第三,未來的撥款方法能夠使得資金的使用更有效益,并且繼續(xù)將學費收入和雇主的影響考慮在內(nèi)。(二)高等教育發(fā)展的規(guī)律根據(jù)以上對英國高等教育撥款委員會(HEFCE)的撥款過程,包括撥款周期、撥款結(jié)構(gòu)、撥款模型、撥款協(xié)議、數(shù)據(jù)監(jiān)控和未來發(fā)展的全面剖析,可以認識到英國的高等教育撥款管理具有如下特點并值得我國的高等教育管理部門、財政部門借鑒:第一,撥款的運作過程具有較強的透明性:撥款相關(guān)的各個環(huán)節(jié),包括HEFCE的運作模式、資金總量、分配方法、撥款模型、撥款參數(shù)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、撥款結(jié)果等全過程,均有詳細的公示,并能夠接受外部審計。同時,由于撥款方法的透明,教育機構(gòu)可以通過撥款的方法和參數(shù)評估和調(diào)整各自的發(fā)展戰(zhàn)略。第二,撥款思路和方法具有較好的科學性。具體體現(xiàn)在(1)公平性:充分考慮了不同類型的高校、不同學科、不同的地理位置、不同的學生構(gòu)成等因素造成的成本差異,任何單位之間的撥款差異都要有正當?shù)睦碛?(2)差異性:不同的科研質(zhì)量評估等級對應(yīng)的權(quán)重差距很大,選擇性地重點支持科研能力強的高校和學科。(3)靈活性,撥款方法能夠適應(yīng)外部政策的變化,特別是HEFCE自身政策的調(diào)整。第三,撥款方法和撥款過程具有較高效率性:HEFCE力爭撥款過程給各個教育部門帶來的行政負擔最小化。相比專項撥款,HEFCE更傾向于盡可能多地以一攬子教學和科研撥款