清朝養(yǎng)廉銀制度探析

清朝養(yǎng)廉銀制度探析

永連銀制度是清朝雍正時期為懲罰腐敗而制定的經(jīng)濟調(diào)整機制。有關(guān)清朝養(yǎng)廉銀制度,學(xué)術(shù)界在諸多方面都進行了很有價值和較為深入的探討,對于制度的基本內(nèi)容亦有較為深刻的認(rèn)識。因之本文的探討,于其受益的對象而言,在京官、武官、外官中側(cè)重外官,于具體內(nèi)容而言,側(cè)重的是對于制度本身的認(rèn)識存在某些含糊方面的問題,進而對養(yǎng)廉銀制度作為一種懲貪機制何以未能至始至終發(fā)揮其整肅吏治的根本原因進行仔細(xì)地分析,以期能有裨于當(dāng)今的廉政建設(shè)。一養(yǎng)廉銀制度的確定養(yǎng)廉銀制度是清初統(tǒng)治者為消除因?qū)嵭械唾赫咴斐晒賳T養(yǎng)贍不足、吏治糜爛的困境而采取的一種經(jīng)濟調(diào)整機制,也即其出臺的原因于其研究者中已經(jīng)形成一致的看法,筆者無庸贅言。對于其確立的具體時間,有清一代官方記載互有抵牾:《清朝文獻通考》卷九十《職官考》、《清史稿》卷二九四《諾岷傳》皆載為雍正二年,而《清會典事例》卷二六二《戶部俸餉·外官養(yǎng)廉》言為雍正五年。因當(dāng)初諾岷奏請施行的原折未見公布,故當(dāng)今學(xué)者的研究,也沒有形成令人信服的一致結(jié)論1,筆者因之通過耙梳相關(guān)人員的奏折,以期能進行更加可信的分析。雍正三年二月初八,山西布政使高成齡奏折,其有言:謹(jǐn)奏為奏明雍正元年耗羨銀兩事,伏查晉省州縣征收錢糧,向來火耗最重,每正項一兩竟加耗三四錢及四錢五六分不等。雍正元年五月十二日撫臣諾岷到任后,仰體皇上軫念民瘼至意,酌議裁減,如原來未及加二者,照舊征收。加二以外者,盡行裁去,止以加二為率,通省耗銀約計五十萬兩。經(jīng)撫臣奏明,除應(yīng)給各官養(yǎng)廉并通省公費等項需銀三十萬兩外,扣存銀二十萬兩彌補無著虧空,統(tǒng)俟收齊耗銀之日,準(zhǔn)收除實在數(shù)目造冊奏聞等因,遵照在案……再各官養(yǎng)廉因本年耗銀有參革各員虧空不敷,經(jīng)前署司田文鏡與撫臣議定,俱以撫臣諾岷五月十二日到任清查之后算給,合并聲明。據(jù)此折,可以基本確定其實施的時間應(yīng)為雍正一年,于此折外,筆者復(fù)行梳理,據(jù)雍正三年八月初十日伊都立奏,有“今以通省之耗羨而定為通省之公用,上不累官,下不累民,誠為兩便,況奉行兩年,俱屬相安”等語,雍正三年言耗羨歸公已歷兩年,當(dāng)為雍正元年事無疑;又據(jù)雍正六年七月初一田文鏡折言“迄今歸公五年,各上司俱得有足用養(yǎng)廉”。因此可以確定,養(yǎng)廉銀制度確系發(fā)端于雍正元年。養(yǎng)廉銀絕大部分源于地丁錢糧的耗羨歸公,雍正二年,河南巡撫石文焯奏“州縣既無耗羨,上司革去規(guī)禮,知府以下各官皆于耗羨內(nèi)分別給以養(yǎng)廉”。這是外官養(yǎng)廉的基本來源,隨著經(jīng)濟的發(fā)展及形勢的變遷,鹽稅、茶稅等耗羨相繼歸公,養(yǎng)廉銀也部分取給于此。雍正五年諭“著動用兩浙鹽課余銀一萬兩,兩淮鹽課余銀二萬四千兩,分給八旗都統(tǒng)以至參領(lǐng)等”養(yǎng)廉(1085頁),至于京官,雍正十一年奏準(zhǔn),“各省照例應(yīng)解之飯銀”,“為戶部養(yǎng)廉之用”(1085頁)。在特殊情況下,甚至于從正項中給以解決,乾隆七年十一月諭言“然通天下計之,耗羨敷用之處,不過二三省,其余不足之處,仍撥正供以補之”(冊11.299頁)。耗羨歸公的銀兩,俱著提解布政使司庫?！奥?wèi){大吏分撥,以公眾之耗羨,為公眾之養(yǎng)廉”,以防自收自支之弊。當(dāng)然,這也并非刻板不變的鐵律,乾隆二年奏議,“道府以上養(yǎng)廉,仍就藩庫支給,州縣以至佐貳或雜職養(yǎng)廉,在于各屬庫坐支”(1101頁)。此外,有些佐雜養(yǎng)廉,如離省較遠(yuǎn),可“由府赴司領(lǐng)回支給”(1108頁),又據(jù)《宜賓縣志》:“嘉慶五年奉文,除府、縣養(yǎng)廉銀由司核給外,其各官應(yīng)食俸、廉銀兩由縣征收地丁銀內(nèi)扣支”(52頁)。其發(fā)放周期系“按季給發(fā)”。養(yǎng)廉銀的具體數(shù)目,據(jù)雍正諭言酌定浙省官員養(yǎng)廉銀數(shù)目時規(guī)定:從雍正六年起,“令該撫酌量官職之大小,府州縣地方之繁簡,秉公派定數(shù)目奏聞”。該原則是派定養(yǎng)廉銀的最一般原則,各級官員養(yǎng)廉銀的具體數(shù)目,謹(jǐn)以雍正十二年各官員的養(yǎng)廉銀數(shù)額見表:雍正在四年六月曾言,諾岷將耗羨歸公后,分作三項支用:一為“補無著之虧空”;二為“各官定養(yǎng)廉之資”;三為“公事留辦理之費”(冊10.1037頁)。養(yǎng)廉銀與公費是分開的,可是,養(yǎng)廉銀在實際支用上,公私界線并不明晰。雍正二年正月,河南巡撫石文焯奏言:“惟向例有臣衙門一分火耗,臣晉以為養(yǎng)廉。除臣家口衣食及一切用度外,臣有修理化魚溝工程借用官庫尚有未完銀一萬六千余兩,得以積湊還庫”。養(yǎng)廉銀沖抵應(yīng)屬公用留下的積欠,實際上是化私為公。又,雍正七年四月初一,山西巡撫伊都立言,其“一年養(yǎng)廉銀三萬一千七百兩”,“衙門一切日用等項共用銀九千七十二兩”。衙門的日用開支本屬政府的財政行為,卻也須用養(yǎng)廉銀支付。愈至后期,養(yǎng)廉銀與地方公費的界線愈為模糊,嘉慶二十五年諭直省大小官員,“自雍正議設(shè)養(yǎng)廉,由督撫以至州縣藉以為辦公之資”。從一定角度而言,正是界線的不明晰,其實際功效方與理想中的設(shè)計出現(xiàn)嚴(yán)重偏離。二“以貪腐為主要內(nèi)容之一”,是以“皇權(quán)”為主的,是導(dǎo)致腐敗的根本原因養(yǎng)廉銀制度實施之初,確使“吏治稍得澄清”,但在專制時代,即便是再好的制度,行之長久,也會扭曲其本來面目,其能否成為真正能夠運行的制度而非僅為紙面規(guī)則,是依統(tǒng)治者的意志而轉(zhuǎn)移的。創(chuàng)制之初,雍正進行了大刀闊斧的吏治整頓與財政改革,養(yǎng)廉制度的運行相對來說尚有實效。其后的乾隆,進而以后的幾代王朝,或在制度推行上呈軟弱之態(tài),或因社會制度本身所孳生的制度腐敗造成不可逆轉(zhuǎn)之勢而有心無力,面臨漫漫一片的貪江欲海,也只有望之興嘆而已,“自乾隆中世,至道、咸間,清代吏治之腐敗,達(dá)于極度”(761頁)。正如嘉慶諭言,即非干貪求者,“勢不得不取給陋規(guī)以資挹注,而不肖者,則以為少取多取均干吏議,轉(zhuǎn)恣意征求,除辦公之外,悉以肥其私橐,上司心知,通省官員莫不皆然,豈能概行糾劾,遂陽禁而陰縱之,于是箕斂溢取之風(fēng)日甚一日,而閭閻之蓋藏概耗于官司之削,民生困敝”。道光二年十月,有奏稱:“外省遇奏銷地丁,則向州縣提取奏銷部費,報銷錢糧則提取報銷部費,并有首府首縣用印文催提者,甚至調(diào)一缺、題一官、請一議,敘及辦理刑名案件,皆以部費為詞,有打點、招呼、翰旋等名目,河工、軍需、城工賑恤諸務(wù),則曰講分頭,所需部費自五六萬三四十萬不等,此等銀兩,非事先于公項提存,即事后于各屬攤派,上司既開通融之門,屬員遂多浮濫之用,克扣侵欺,弊端百出……而外省司書幕友局面串通京師奸猾,藉各部費,詐騙分肥者,尤居十之七八”。光緒三十二年八月,御史吳鈁奏言:“京曹則仰給于食鬼遺印結(jié),外吏則取償于漏規(guī)平余,苞苴公行,簋不飭,吏以貪敗,歲有所聞”(417頁)?！柏澒倌?投貲一倍而來,挾貲百倍而去,吏治愈不可問矣”(536頁),整個官場無異于一大貪污受賄場,養(yǎng)廉制度不復(fù)養(yǎng)廉矣。低俸并非是官吏貪黷的根本原因,在專制時代,促成腐敗的根本原因是皇權(quán)主義及其運作下的官僚制度,養(yǎng)廉銀制度只是一味并不對癥、無法根治的藥方。因此,作為遏制腐敗而欲使官場大法小廉的具體制度,不可能從根本上解決腐敗問題,其功能的最終弱化乃至喪失是其不可避免的命運,因為具體制度不可能解決根本制度必然伴生的問題。我國古代的政治權(quán)力體制具有典型的一元化特征,撇開少數(shù)君權(quán)羸弱的時代,從總體的社會運作機制來看,中國傳統(tǒng)社會的最大特點就是皇權(quán)支配社會,它是基于社會經(jīng)濟又超乎社會經(jīng)濟的一種特殊存在,在整個社會權(quán)力的運作系統(tǒng)中,皇權(quán)高居于金字塔的頂端,它的權(quán)力從法律層面上來說,在時間上是永恒的,在空間上是無邊的,沒有能夠?qū)ζ溥M行實質(zhì)性制衡的外在力量,天尊地卑,尊主卑臣,天經(jīng)地義,天下只是其一家乃至其一人之天下。因此,在專制時代,皇權(quán)在很大程度上決定著一個制度的實際效力。因為它是超越制度之上的,皇帝可以名正言順地攫取別人去做即觸法網(wǎng)的社會財富。雖然,無人會指出或者認(rèn)為這種行為非法,甚至于根本上就認(rèn)為是理所當(dāng)然,然上有所好,下必甚焉。再者,皇權(quán)超越法律之上,也會造成法律懲治腐敗的機能大為削弱,皇帝可以輕而易舉地讓他所寵幸的貪官墨吏逃避法律的制裁。并且,在具體操作過程還會因其個人性格因素使諸般制度朝令夕改,種種不可愈越的皇權(quán),都可能使養(yǎng)廉制度在實際運行中弱化乃至異化?？梢赃@樣說,皇權(quán)的腐敗才是最致命的腐敗,無論其影響的廣度和深度,都堪稱首屈一指。而且,皇帝的侵吞巧取,還往往冠以漂亮的外衣,例如,對于臣下的行賄行為,就美其名曰“進貢”,臣子行賄被視為忠心,皇帝的貪掠就自然視為難卻臣下的一片愛心了。雍正十三年諭內(nèi)閣:“自古地方官員有進獻方物之禮,蓋以地土所產(chǎn),貢之于君,所以將其誠意。而為君者,鑒其意而酌納,所以篤堂廉之誼,聯(lián)上下之情也”(冊8.924頁)。臣下為表忠心的貢品多系罕見珍品,腐敗就更非同一般。一國之君,萬民之表,尚是如此,上梁不正下梁歪,臣下何能獨保清廉。而且,這種進貢還具有一定意義上的必然性,有清一代帝王,多有嚴(yán)禁陋規(guī)之諭,殊不知,自己才是陋規(guī)的最大收受者,貪者反貪,何能不貪?《清類稗鈔》載:“建頤和園,其款多出之海軍經(jīng)費,約計銀三千萬兩。其修理費,則出土藥稅。土藥稅,每年有一百四十余萬,歸戶部撥款者僅三十余萬兩,余均歸頤和園。孝欽后駐時,每日須用一萬兩”(516頁)。如此奢侈糜爛而置財政困窘和民生凋敝于不顧,又何能禁大小官吏竭澤而漁?而且這些出自皇帝名義的搜括名正言順,沒有任何權(quán)力能對其進行有效約束,這種蠶食鯨吞就更加肆無忌憚。同治丁巳、戊午間,“穆宗嘗手批至戶部取銀,戶部見條付銀,不敢覆也”(515頁),皇帝的腐敗權(quán)力就是這樣大?！按加H王薨,修祠,造墳諸費,皆由戶部撥,經(jīng)費共用五百萬。祠中九蓮燈開銷九萬兩,戶部接內(nèi)務(wù)府咨,即付,不敢駁詰”(516頁)。皇家的開支,無人敢于過問,正是這最大的合法腐敗者促使大小官吏上行下效,致貪風(fēng)不息。在皇權(quán)社會,皇帝可以左右司法,投其所好的不法官員,往往能因皇帝的一句金科玉律而逍遙法外,法律面對皇權(quán)保護下的腐敗往往顯得蒼白無力。因為“導(dǎo)致專制權(quán)力產(chǎn)生的政府制度或產(chǎn)業(yè)制度,會鼓勵掌握這種權(quán)力的人要絕對地去滿足他們自己的利益,而且能夠使他們這樣做到。因此農(nóng)業(yè)專制主義猶如工業(yè)專制主義一樣,會使受到極權(quán)力量恩澤的人們絕對地腐化下去”(131頁)。乾隆年間的寵臣和,在乾隆朝當(dāng)權(quán)二十幾年,貪財嗜貨,恃權(quán)聚斂,由于乾隆的庇護,終乾隆一朝,炙手可熱,無人敢于誰何。其家產(chǎn)據(jù)其后來抄家的清單較有代表性的錢物有:地畝八千余頃,當(dāng)鋪七十五座,本銀三千萬兩,玉器庫二間,估銀七千萬兩,赤金五百八十萬兩,估銀八千七百萬兩,其中有兩項超過當(dāng)時清政府的年收入,即其家人劉全,其“查抄資產(chǎn)竟二十余萬,并有大珠珍珠手串”(10757頁),貪黷之狀,不可想象。皇權(quán)之所以如此呵護腐敗,正如馬基雅維里言:“君王為了保有國家,時常要被逼著去干壞事的;因為那一群人,你自信自己的往后統(tǒng)治有賴于他們的,而這群人,不管是百姓也好,兵士也好,或貴族也好,卻是生活腐敗的,那你就得采取同樣腐敗行徑來滿足他們”(112頁)。即便從“高薪養(yǎng)廉”這一具體的制度保障而言,官員對于養(yǎng)贍家口的養(yǎng)廉銀并沒有完整的支配權(quán),其所有權(quán)實際上是操于皇權(quán)之手。嘉慶十九年四月,因“教匪滋事”,直隸省動用軍需約九十萬兩,因該管各上司漫無覺察,著落分賠,仍屬虛懸,“在現(xiàn)任大小官員養(yǎng)廉銀內(nèi)分作十五年均勻攤扣歸款”(冊31.953頁),不管是否有牽涉,皆須一體均攤,只要皇家無損失,其他人的利益可以置之一邊,即如章學(xué)誠言,側(cè)聞“有通扣養(yǎng)廉,而不問有無虧項者矣”(327頁)。可見,皇權(quán)的不可制約、自身的腐敗以及皇權(quán)保護下的腐敗是導(dǎo)致養(yǎng)廉銀制度失效的根本原因,作為一種屈從于皇權(quán)下的制度,不可能去抗衡皇權(quán)的無邊沖擊,其功能褪化以至喪失是它的必然歸宿。三完善我國的法律制度,使社會生活線我國古代的官僚體制,每一級都具有家長制的特征,正如皇帝通常被尊為全國的君父一樣,皇帝的官吏也都被認(rèn)為對他們各自的管區(qū)維持著這種父權(quán)關(guān)系(691頁)。對某一級官員來說能相對有效地對其進行控制與監(jiān)督的唯有它的上級機構(gòu),即這種監(jiān)督也往往顯得蒼白無力。如嘉慶五年正月諭:“大抵州縣虧空,不畏上司盤查,而畏后任接手,上司不能周知,盤查仍須書吏”(冊28.749頁)。通常情況下,每一個地方政府機構(gòu)的首腦,也即如其治下的土皇帝,無從進行有效約束。按照權(quán)力分配財富的原則,他攫取財富的手段也即具有超強能量,以致貪污猖獗、屢禁不止。正如劉澤華先生所言,導(dǎo)致貪污的最根本原因,“還在于古代中國社會權(quán)力支配一切的特點和專制主義中央集權(quán)的官僚制度”(99頁)。在權(quán)力支配一切的中國古代社會,權(quán)力在社會分配中可被視為一般等價物,有了權(quán),就可以迅速地積聚財富,同皇帝一樣,各級官員也同樣依據(jù)自己權(quán)力的大小來攫取經(jīng)濟利益。我國古代官僚,不僅是一個地位群體,還是一個階級群體,既是官僚,又是地主,這就形成了官僚的雙重職能,即既具有管理職能,又具有剝削職能,這兩種職能的有效結(jié)合,就使其經(jīng)濟上的取向更為明顯。在專制時代,權(quán)力與財富可謂一對孿生兄弟,有權(quán)者藉以掠財,有錢者藉以買官,權(quán)和錢的這種互動關(guān)系,最終使得權(quán)力成為獲得財富的最有效途徑,因而不擇手段購買權(quán)力的市場就非同尋常的火熱。不法官吏行事,也多以權(quán)為本,民生吏治,不復(fù)問也,“或以逢迎意指為能,以沽名市譽為賢,甚至暗通賄賂,私受請托,不肖官吏,濫列薦舉,而樸素?zé)o華,敦尚實治者,反抑而不伸”(冊7.67頁)。賣官弄錢,以錢市權(quán),冗官充斥而耗羨有定,吏治愈不堪聽聞。有清一代,私受陋規(guī),屢禁不止,這是其癥結(jié)所在。清朝對于錢糧征收的積弊,防范手段不可謂不嚴(yán)密,或知由單,或滾單,納稅者自行投單封柜,為何都無法禁止種種貪敗現(xiàn)象,其原因也即在此,沒有制約的權(quán)力可以凌駕于任何嚴(yán)密的制度之上,形成法律制裁的真空地帶。沒有有效的制約,再好的制度也是一紙空文,這在專制時代是無可逃避的現(xiàn)實。我國古代重人治、輕法治,對官吏的約束也多為空洞的道德倫理說教,缺乏真正的法律制約。正如雍正針對耗羨歸公言:“從來有治人,無治法,文武之政,布在方策,其人存則政舉”(冊7.352頁),基于這種思想,他對官吏的貪污不法行為,不可能真正意識到要用法律體制來約束,諸如無法杜絕的錢糧虧空問題,其意唯“先揀選殷實老成吏胥一人,以充錢糧總吏。通詳報部。凡征收即令隨征隨解。不得留存”(403頁)。首先強調(diào)的是道德的自律,其次輔之以隨征隨解致其無物可貪來消極制約,完全處于被動狀態(tài)?？咳说淖月?一旦缺少外在的約束,這種可靠性就很難保證。其次,家族觀念和親黨政治也是腐敗的添加劑。我國古代家族觀念濃厚,在法律上重家庭、重家族而輕視個人的權(quán)力,長期以來的文化積淀,形成個人依附家庭或家族的社會心理,讀書做官,是光耀門楣,光宗耀祖,相應(yīng)地,個人對家族就有了種種義務(wù)和責(zé)任。這種風(fēng)氣滲透官場,極易滋生人情風(fēng),重親情、鄉(xiāng)情進而忽視設(shè)官治民的根本,于是請托風(fēng)不息,賄賂公行,“大抵士人側(cè)身官籍,其榮華享用之志,久已膠固于胸中,即眷屬親朋之徒,盡仰周旋于鼻息,所以幸博一官,靡不身家念重,廉恥心墮”(759頁)。我國古代司法的一個顯著特點是情、理、法并重,情、理從某個特定的角度來說,就是個人對家庭的義務(wù),這是不可推卸的責(zé)任。幸博一官,來打抽豐的親朋戚友往往是一個群體,耗羨歸公之前,“凡得一官,親戚仆從之待養(yǎng)者數(shù)百人”(987頁)。如此浩浩蕩蕩,地方官難敷支用,勢必不得不枉法苛求。而且,正因這戚友仆從與地方官的種種裙帶關(guān)系,就更容易結(jié)成牢不可破的腐敗保護網(wǎng),形成地方官的家天下。于是乎,引類呼朋,貪音齊奏,直如天馬行空,來去自由。官僚結(jié)黨是封建官僚政治的贅瘤。它以門生、故吏、同年、同鄉(xiāng)、同班為基礎(chǔ),是封建官場彼此傾軋、獻媚邀寵、肆行貪污納賄的運動場,極其勾心斗角、拉攏請托之能事,借以集成自己的腐敗圈。直如《紅樓夢》里賈雨村的門子所言,做官的須有一張當(dāng)?shù)氐淖o官符,一損俱損,一榮俱榮,牽一發(fā)而動全身,至于官官相衛(wèi),為其腐敗構(gòu)筑牢固的安全屏障。俗言“朝中無人莫做官”,從一定角度來說,這是對朋黨政治加強腐敗安全系數(shù)作用的高度概括?！度辶滞馐贰防锖嵝悴欧哆M一旦中舉,那業(yè)已退任的周知縣便親來拜望,并立馬攀上高要縣湯公,言系出自同一師門,成了親切的世兄弟,送房送銀,不亦樂乎。這些辛辣的諷刺十分明顯地暴露了晚清官場的黑暗,從一個片斷,反映出官僚結(jié)黨在腐敗的濁流中興風(fēng)作浪、推波助瀾的負(fù)面作用。除了出于師門之誼、同鄉(xiāng)同族的親緣結(jié)黨外,還有政治意義上的結(jié)黨,它對腐敗的促進作用也至為明顯,因為它更突出了經(jīng)濟取向上的政治化特征,更是你死我活,殘酷無情,鑒于生死存亡之層面,腐敗之網(wǎng)張得更廣、織得更密,“朋黨之爭激烈時,朝廷綱紀(jì)法制都會被踐踏無遺。甚至連專門整飭吏治的政績考課,行政監(jiān)察等,也會被當(dāng)作朋黨間互相攻擊、陷害的工具”(191頁),如明珠結(jié)黨,“或稱其賢,則向彼云由我力薦;或稱其不善,則向彼云上意不喜,吾當(dāng)從容挽救。且任意增添,以市恩立威,因而結(jié)黨群心,挾取貨賄”(299頁)。決定官場命運,誰敢不寤寐以求之。我國古代社會,等級森嚴(yán)。車有等、服有等、居有等,種種等級劃定官民之區(qū)別而不能僭越。官吏出行