政府決策與執(zhí)行關系模式的思考

政府決策與執(zhí)行關系模式的思考

決策和執(zhí)行是政府管理過程中的兩個重要因素。它不僅是相對獨立的，而且是相互關聯(lián)、緊密分離的。這也是建立政府機制的有機關系模式的一對關系模型。在一定意義上說,政府運行機制就是決策——執(zhí)行——再決策——再執(zhí)行這樣一種循環(huán)往復的運作過程。處理好決策與執(zhí)行的互動關系,是增進政府機制有效性的一個重要方面。一、“決策與執(zhí)行不分”的現(xiàn)代發(fā)展歷程傳統(tǒng)行政模式以等級科層結(jié)構為框架,每一層級的行政單位都有大小不等的決策功能,同時也有相應的執(zhí)行功能,一身二任,決策主體與執(zhí)行主體的界限并不明顯。傳統(tǒng)決策與執(zhí)行模式具有結(jié)構清晰、易于決策、執(zhí)行迅速等諸多優(yōu)點,至今仍是世界各國政府管理的基本模式。但從上個世紀80年代起,在新公共管理改革的推動下,許多人對這一傳統(tǒng)管理模式提出質(zhì)疑,并嘗試采用新的決策與執(zhí)行的運行機制取代或改造舊模式。在我國,“決策與執(zhí)行不分”這種體制在工業(yè)化起步階段是符合國情的,但隨著我國工業(yè)化和國民經(jīng)濟信息化水平的不斷提高,它已不適應環(huán)境變化。傳統(tǒng)決策與執(zhí)行不分的關系模式具有以下負面影響:(一)決策機構及其人員無責任決策和執(zhí)行是兩種不同的行政環(huán)節(jié)和工作方式,在行為方式、權責配置、管理方法、人員素質(zhì)、績效考評等方面都具有不同的要求,應當有所區(qū)別?！霸诠残姓退饺瞬块T行政的所有詞匯中,責任一詞是最為重要的”。實踐證明,決策與執(zhí)行不分,相互混淆,將使決策機構及其人員無法專心致力于制定法規(guī)政策,同時又使執(zhí)行機構及其人員不能專事政策執(zhí)行和執(zhí)法活動,不符合分工合理、職責明確的管理原則,不利于政府整體效率的提高,也難以分清決策者與執(zhí)行者在行政活動中各自應負的責任,如果工作出現(xiàn)偏差,只能一起承擔責任。這樣,就難于發(fā)現(xiàn)究竟是哪個環(huán)節(jié)上有問題,并及時做出改進。再有,制定政策法規(guī),主要是較高層級決策機關的職能,絕大多數(shù)政府機構及其人員的職責主要是具體執(zhí)行和落實,如果總是層層研究再研究,決策再決策,該執(zhí)行的不馬上執(zhí)行,該落實的不馬上落實,甚至無人去貫徹執(zhí)行,行政效率必然低下。(二)政府決策與執(zhí)行不分的模式政府部門既管制定政策規(guī)章又管執(zhí)行監(jiān)督的體制(即決策與執(zhí)行不分的模式),使制定政策或?qū)徟h(huán)節(jié)與執(zhí)法處罰環(huán)節(jié)一體化,政府決策部門與行政執(zhí)法機構的職責權限不清,各自管轄范圍和權力責任不明。(三)行政壟斷的部門權力一體化程度不高我國以往的經(jīng)濟體制是50年代從前蘇聯(lián)學來的,一個產(chǎn)品設立一個部委的條條管理模式。雖經(jīng)二十幾年的體制改革,但部門利益高于一切,條條塊塊的影響依然存在。出現(xiàn)“既是運動員、裁判員又是決策者”的“一身兼三職”的怪現(xiàn)象。有些部門既是政策的提議者、制定者,又是該項政策的實施者。出現(xiàn)了“政府權力部門化,部門權力利益化,獲利途徑審批化,審批方式復雜化”。有的部門將權力與利益掛鉤,在自己管轄的領域內(nèi),通過制定行政法規(guī)和內(nèi)部規(guī)定進行征費、罰款、攤派,或者通過設定行政審批項目加收費用,使決策、執(zhí)行、解釋、監(jiān)督等不同權力一體化,極易導致行政壟斷、部門利益、執(zhí)法不公、以權謀私等消極腐敗現(xiàn)象。因此,決策與執(zhí)行不分,導致部門權力異化,最終的結(jié)果甚至是政府對部門的權力控制變得很困難,在決策與執(zhí)行為同一主體的情況下,不可能存在什么制衡關系,濫用權力、以權謀私等問題勢必難免。(四)決策不客觀、自我放大的評估。在每一個案件在決策與執(zhí)行不分的情況下,集決策與執(zhí)行職能于一身,無論是對決策的評估,還是對執(zhí)行的評估,均無法做到公正、客觀。于是,有了成績就會傾向于自我放大,自認為決策和執(zhí)行都是上等的;出了問題,既不能說自己決策不對,也不能說自己執(zhí)行不力,最好的辦法就是閉口不談,或者把問題掩蓋下去。這樣,相對于某一部門而言,不可能產(chǎn)生客觀真實的業(yè)績評估。(五)政府部門的自由裁量權對執(zhí)行性的公務活動和公務人員缺乏績效考核指標,難以分清政策制訂的責任和政策執(zhí)行的責任,由于制訂政策與執(zhí)行政策一體化,導致政府部門自由裁量權太大,容易造成政府對私人領域和公眾領域的不正當干預。二、相對分離的結(jié)構設計和實施促進了相對分離(一)執(zhí)行主體分開決策與執(zhí)行分開是政府機構內(nèi)部管理職能的劃分與轉(zhuǎn)變,是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。它是將行政機構內(nèi)部的決策職能與執(zhí)行職能分開,由核心的決策部門負責制定政策并監(jiān)督執(zhí)行機構的工作;設立相對獨立的執(zhí)行機構來負責政策的執(zhí)行。法定機構的設立、變更都要經(jīng)過嚴格的法律程序,實行經(jīng)理(即首席執(zhí)行官)負責制,經(jīng)理被賦予了機構、編制、人事管理和財務等方面的極大自主權。這一改革實現(xiàn)了上下級關系由直接隸屬到合同關系的轉(zhuǎn)變。(二)立執(zhí)行機構的運作方式自20世紀70年代末以來,西方各發(fā)達國家掀起了一股新公共管理改革的潮流,最引人注目的就是將決策與執(zhí)行分開,設立執(zhí)行局的改革。英國自1988年以來實行的執(zhí)行局改革,是西方當代新公共管理改革的典范。英國將決策與執(zhí)行分開,建立執(zhí)行局的實際運作方式是:第一,執(zhí)行機構負責人采取公開競爭的選拔方式,首席執(zhí)行官應聘時要與部長簽訂為期4年的任職合同。第二,主管部長對執(zhí)行機構實行準契約性質(zhì)的合同管理。主管部長與執(zhí)行機構簽訂的協(xié)議確定了雙方的責任和義務。第三,主管部長對執(zhí)行機構實行計劃管理。主管部長和執(zhí)行機構首席執(zhí)行官通過協(xié)商確定一年一度的業(yè)務計劃,涉及操作的細節(jié)問題。第四,對執(zhí)行機構的工作狀況實行政務公開,有利于新聞監(jiān)督和公眾監(jiān)督。內(nèi)閣辦公廳每年都對執(zhí)行機構的發(fā)展、運行及其績效狀況進行總結(jié)評價并以《執(zhí)行機構評論》或《執(zhí)行機構報告》的形式將評估結(jié)果公布于眾。主要公布執(zhí)行機構的績效狀況,包括執(zhí)行機構所確立的績效狀況、機構達標的情況以及沒有達標時機構負責人的解釋和下年度的績效指標,等等。(三)建立適度分開的行政執(zhí)法機制黨的十六大報告強調(diào)指出:“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,繼續(xù)推進政府機構改革”。所謂協(xié)調(diào),就是一方面要做到職能相對分開,另一方面又要使之建立起有機聯(lián)系的機制。但我國政府決策與執(zhí)行分開的行政運行機制與西方國家的執(zhí)行局化的改革有著重大的區(qū)別:第一,架構政府決策與執(zhí)行適度分開的運行機制。我國不能使政府機關內(nèi)部的決策與執(zhí)行職能完全分開,而只能是適度分開,也就是在保證行政首長對執(zhí)行機構的適度控制的前提下,對執(zhí)行機構實行嚴格的合同管理、績效管理、法制管理與綜合管理。第二,建立和完善公開高效、協(xié)調(diào)運行的行政執(zhí)法機制。我國執(zhí)行機構的建立要同完善社會主義市場經(jīng)濟體制結(jié)合起來,解決目前政府體制中最迫切的多頭執(zhí)法、部門利益沖突、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、執(zhí)法質(zhì)量不高等問題。按照決策與執(zhí)行相對分離的思路,改變政府部門既管制定政策規(guī)章又管執(zhí)行監(jiān)督的體制,使制定政策或?qū)徟h(huán)節(jié)與執(zhí)法處罰環(huán)節(jié)相對分開,合理劃分政府決策部門與行政執(zhí)法機構的職責權限,組建集中