需求、動(dòng)機(jī)、行為三理論視域下的公共政策執(zhí)行行為分析

需求、動(dòng)機(jī)、行為三理論視域下的公共政策執(zhí)行行為分析

需求、動(dòng)機(jī)和行為“三個(gè)理論”整合了馬斯洛需求層次理論、期望價(jià)值動(dòng)機(jī)理論和行為組織理論的重點(diǎn)。首先,需求是最基本的,只有個(gè)體(或群體、集團(tuán))有各種需要,才能有基于這種需要而產(chǎn)生動(dòng)機(jī)的可能性,繼而,有了動(dòng)機(jī)之后,這種動(dòng)機(jī)就會(huì)支配相應(yīng)行為,集體的行為就會(huì)出現(xiàn),而這種行為出現(xiàn)的目的就是為了滿足最初的需求。一、政策執(zhí)行的“原始”需求需求層次論將人的需求按照重要程度和發(fā)生的先后順序可以分為五個(gè)層次,依次是:生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求。人的需求是由低層次開始的,當(dāng)?shù)蛯哟蔚男枨蟮玫綕M足后,就會(huì)產(chǎn)生高層次的需求。公共政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策時(shí)首先考慮的不是正確地貫徹、執(zhí)行中央政策,而是地方、部門、個(gè)人的利益,這就是政策執(zhí)行的“原始”需求,這種利益需求主要包括政治利益需求和經(jīng)濟(jì)利益需求。正是在這種需求的“誘惑”下,公共政策執(zhí)行者才有了政策執(zhí)行時(shí)的“自利”動(dòng)機(jī)。1.“政績(jī)”競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象嚴(yán)重過(guò)去主要依靠黨員干部對(duì)黨和人民事業(yè)的忠誠(chéng)和奉獻(xiàn)執(zhí)行政策,這曾經(jīng)是行之有效的寶貴經(jīng)驗(yàn)。但是現(xiàn)在歷史條件發(fā)生了很大變化,官員執(zhí)行政策有了自己地方或個(gè)人的利益需求。為了官位升遷,一些官員往往投機(jī)取巧、唯上唯名,只圖表面“政績(jī)”,不求科學(xué)發(fā)展。全省各地的“政績(jī)”競(jìng)爭(zhēng),導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、濫占耕地、環(huán)境污染、房地產(chǎn)泡沫等嚴(yán)重問(wèn)題,中央宏觀調(diào)控政策和土地調(diào)控政策屢屢遭遇挑戰(zhàn)。為了保持官位,一些官員不能秉公執(zhí)紀(jì)執(zhí)法,糾正上級(jí)的錯(cuò)誤怕受打擊、糾正同級(jí)的錯(cuò)誤怕影響關(guān)系、糾正下級(jí)的錯(cuò)誤怕丟失選票,只好聽任黨紀(jì)政紀(jì)渙散、黨風(fēng)和政風(fēng)敗壞。2.官員與不法商人共創(chuàng)利益共同體利益的需求傾向性表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,就是官員抱著當(dāng)官發(fā)財(cái)?shù)男艞l,把牟取私利當(dāng)成了執(zhí)行政策的行為目標(biāo)。為了牟取私利,一些官員不惜損害國(guó)家和人民的利益,甚至不顧普通老百姓的死活,聽任各種假酒假藥有毒食品危害人民健康,放任唯利是圖的企業(yè)嚴(yán)重污染周圍環(huán)境等。為了謀取私利,一些官員與不法商人勾結(jié)在藥品流通各環(huán)節(jié),導(dǎo)致藥品價(jià)格幾十倍甚至上百倍地升高,或者官商勾結(jié)哄抬房地產(chǎn)價(jià)格,搞亂了房地產(chǎn)市場(chǎng)正常價(jià)格形成機(jī)制?？傊?官員與不法商人結(jié)成利益共同體,是國(guó)家政策法令在某些地方和部門失效的重要原因。官員執(zhí)行政策時(shí)以自我利益為需求導(dǎo)向,對(duì)己有利的政策就執(zhí)行,否則就敷衍、拖延甚至拒不執(zhí)行已經(jīng)成為政策執(zhí)行的一大頑癥。政策執(zhí)行者執(zhí)行政策時(shí)政治利益、經(jīng)濟(jì)利益需求是政策執(zhí)行行為發(fā)生的原始動(dòng)力,它促使政策執(zhí)行動(dòng)機(jī)(指行為失范中的錯(cuò)誤動(dòng)機(jī)——自利性動(dòng)機(jī))的產(chǎn)生。有了政治、經(jīng)濟(jì)利益需求后的“官商勾結(jié)”正是具體政策執(zhí)行行為產(chǎn)生之前的必要“步驟”。二、動(dòng)機(jī)是需求的需求,誘因是政策執(zhí)行的動(dòng)機(jī)期望×價(jià)值的動(dòng)機(jī)理論側(cè)重動(dòng)機(jī)分析。該理論認(rèn)為,個(gè)體完成各種任務(wù)的動(dòng)機(jī)是由他對(duì)這一任務(wù)成功可能性的期待及對(duì)這一任務(wù)所賦予的價(jià)值決定的。動(dòng)機(jī)是在需求的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的,是驅(qū)動(dòng)人們?nèi)バ袆?dòng)的直接動(dòng)力和原因。當(dāng)人的某種需求沒(méi)有得到滿足時(shí),人們就會(huì)去尋找滿足需求的對(duì)象,從而產(chǎn)生進(jìn)行活動(dòng)的動(dòng)機(jī)。動(dòng)機(jī)的產(chǎn)生除了人的某種需求外,誘因也是一個(gè)重要條件。動(dòng)機(jī)中,需求比較內(nèi)在、隱蔽,是支配人的活動(dòng)的內(nèi)在原因;誘因是與需求相聯(lián)系的外界刺激物,它吸引了人的活動(dòng),并使需求有可能得到滿足。也就是說(shuō),當(dāng)人的某種需求產(chǎn)生后,如果沒(méi)有滿足需求的外部條件——誘因,人滿足需求的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力就沒(méi)有方向,因而動(dòng)機(jī)就無(wú)法產(chǎn)生。只有當(dāng)能夠滿足某種需求的誘因出現(xiàn)后,人就有了通過(guò)誘因滿足需求的愿望,因而動(dòng)機(jī)就產(chǎn)生了。所以,動(dòng)機(jī)是需求和誘因建立聯(lián)系時(shí)產(chǎn)生的。有了政治、經(jīng)濟(jì)利益需求后,公共政策執(zhí)行者逐漸衍生滿足這種需求的動(dòng)機(jī);正是有了利益的需求,政策執(zhí)行的動(dòng)機(jī)才會(huì)出現(xiàn),動(dòng)機(jī)是建立在需求之上的。在有政治利益、經(jīng)濟(jì)利益需求的前提上,產(chǎn)生的政策執(zhí)行動(dòng)機(jī)是利益性的、功利性的,而這種利益性、功利性的動(dòng)機(jī)必然演變?yōu)楣賳T集團(tuán)的趨利傾向——為滿足利益需要結(jié)成集團(tuán),最大化地尋求利益——這種集團(tuán)可以是官員和官員(對(duì)政治利益的尋求),也可以是官員和商人(對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的尋求)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期,公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、部門利益?zhèn)€人化已經(jīng)成為一種現(xiàn)實(shí)。中央的任何政策,在實(shí)際執(zhí)行中都必然會(huì)遭遇政府部門按自己的利益“變通”對(duì)待。這種“變通”與創(chuàng)造性執(zhí)行政策有本質(zhì)的區(qū)別,實(shí)質(zhì)是對(duì)中央政策的有意歪曲。雖然打著造福一方的旗號(hào),少數(shù)官員追求的地方利益實(shí)質(zhì)上也是一種特殊的官員集團(tuán)利益。官員所形成地方保護(hù)主義,往往是中央政策在地方難以落實(shí)的梗阻因素,也往往是地方黑惡勢(shì)力公然對(duì)抗國(guó)家政策法令的保護(hù)傘。公共政策執(zhí)行行為產(chǎn)生的動(dòng)機(jī)是行為發(fā)生的動(dòng)作前提,是對(duì)政策執(zhí)行行為指向的刺激。地方政府、官員有了政治、經(jīng)濟(jì)利益需求,有了利益性、功利性的政策執(zhí)行動(dòng)機(jī),趨利性使他們結(jié)成集團(tuán),為追逐利益、功利最大化的最好準(zhǔn)備,為實(shí)際政策執(zhí)行行為的發(fā)生打好基礎(chǔ)。三、需求、動(dòng)機(jī)行為最原始的含義是指生命有機(jī)體的運(yùn)動(dòng)和活動(dòng)。從組織的意義討論行為的含義是把組織也看成是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、富有生命力的有機(jī)體。組織行為的定義可以描述為:在組織內(nèi)部,個(gè)人和群體所產(chǎn)生的行為,以及組織與外部環(huán)境之間的交互作用,其中也包括組織自身的運(yùn)行狀態(tài)。有了需求、動(dòng)機(jī)之后,自然而然的、為迎合這種需求和動(dòng)機(jī)而生的政策執(zhí)行行為就產(chǎn)生了。這種行為直接建立在地方、官員功利性動(dòng)機(jī)的基礎(chǔ)上,其發(fā)生的目的是滿足最初的政治利益、經(jīng)濟(jì)利益需求,它是需求和動(dòng)機(jī)“靜態(tài)醞釀”的“動(dòng)態(tài)展現(xiàn)”。為了地方、部門、個(gè)人利益,或?yàn)榱俗非蟛划?dāng)之利,公共政策執(zhí)行行為失范就產(chǎn)生了。中央制定政策,地方執(zhí)行政策,最好的政策效果是實(shí)現(xiàn)中央和地方利益的“雙贏”,但是在現(xiàn)實(shí)中這種“雙贏”是不容易實(shí)現(xiàn)的。中央和地方利益的實(shí)現(xiàn)確實(shí)是一個(gè)“博弈”的過(guò)程。然而,“縣官不如現(xiàn)管”,中央的政策制定后,執(zhí)行政策的不是中央自己,而是地方,所以在公共政策執(zhí)行時(shí)地方是擁有自由裁量權(quán)的。這種權(quán)力說(shuō)小可小,說(shuō)大可大,往小說(shuō)是因?yàn)槿绻醒氩皇跈?quán)它無(wú)法實(shí)施和實(shí)現(xiàn),往大說(shuō)是因?yàn)樗谥醒胍?guī)定的“一定范圍內(nèi)”或“一定程度上”是“無(wú)拘無(wú)束”的,這就導(dǎo)致了在政策執(zhí)行過(guò)程中,中央下達(dá)的政策地方可以“靈活”地加以理解和執(zhí)行,但“靈活”到什么程度,基本上取決于地方利益的滿足情況。政策執(zhí)行的變通、變形、附加、有條件、軟拖硬抗、照搬照抄、消極執(zhí)行的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn),公共政策執(zhí)行行為失范產(chǎn)生,行為的具體操作是為了滿足原始利益的需求。馬斯洛需求層次論、期望價(jià)值動(dòng)機(jī)論、組織行為理論中需求、動(dòng)機(jī)對(duì)行為的功能,與行為的同一性在公共政策執(zhí)行行為分析中同樣適用。如果把上述理論中的