環(huán)境公益訴訟適格問題研究

環(huán)境公益訴訟適格問題研究

一、原告資格的確定近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，一些地區(qū)環(huán)境糾紛和集體沖突繼續(xù)發(fā)生，影響了安定團結(jié)，威脅了社會穩(wěn)定。政府環(huán)境管理行政部門及其工作人員往往由于某種私利、誘惑、偏見、地方保護主義等,不能或不愿實施保護環(huán)境的行政行為,或是受人員和經(jīng)費的限制,無法應對社會活動的日益復雜化。政府公共執(zhí)法的不足逐步顯現(xiàn),出現(xiàn)了所謂的“政府失靈”現(xiàn)象。盡管各種訴訟外解決環(huán)境糾紛的方式紛紛涌現(xiàn),協(xié)商、調(diào)解、行政處理、仲裁及其混合機制在現(xiàn)代社會中所占的比例越來越大,但是就環(huán)境糾紛的特殊性而言,訴訟作為最后的、最權(quán)威的救濟途徑,在環(huán)境糾紛解決中仍占據(jù)著不可動搖的優(yōu)勢。因此,環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境保護的一個突破口,引發(fā)法學界的熱烈討論。法諺云“無原告即無法官”,環(huán)境公益訴訟原告資格問題無疑是環(huán)境公益訴訟制度的前提性問題,也是最關鍵的問題。環(huán)境公益訴訟存在于民事訴訟和行政訴訟兩大領域,對當事人適格的衡量標準,我國采用的是傳統(tǒng)的“直接利害關系原則”,即社會公眾不得對與自己無關的利益主張權(quán)利,只有自己的合法權(quán)益受到違法侵害,才具備起訴的資格。該原則在我國立法中有明確的體現(xiàn),《民事訴訟法》第108條規(guī)定,“原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”;《行政訴訟法》第2條規(guī)定,“公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依據(jù)行政訴訟法向人民法院提起訴訟”。雖然《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》都作出規(guī)定,公民對污染和破壞環(huán)境的單位和個人有權(quán)檢舉和控告;但是,這些規(guī)定并未在訴訟法中得到體現(xiàn),而且司法實務中對于“控告”趨向于狹義的理解,即僅限于在行政措施層面上向環(huán)境行政主管部門告發(fā),并不包括公眾通過訴訟手段來制止、糾正破壞環(huán)境的行為?！爸苯永﹃P系原則”源于德國,19世紀末以前,德國訴訟法理論就一直將符合具有直接利害關系的當事人冠之以“權(quán)利請求人”的名稱,實際上是完全按照實體法的標準來評價、認定當事人的。也就是說,只有作為民事權(quán)利義務關系的主體才能作為當事人。有學者認為,“直接利害關系原則”對適格主體的嚴格限制,是基于解決傳統(tǒng)的民事合同、侵權(quán)等爭議的訴訟機制自維系統(tǒng)本身的要求,其訴訟的原告必然是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織,應當說,這種訴訟法律制度中對主體資格的界定和安排與私有制國家的經(jīng)濟和政治基本制度是同構(gòu)的,各類資源的所有者為維護自己的權(quán)益而抗爭,反映了自然資源及環(huán)境所有者對所屬物的價值判斷和選擇。①在我們這個權(quán)利不斷生成的時代,原有的實體意義上的當事人理念已為以公益訴訟和群體訴訟為代表的現(xiàn)代新型訴訟的形成和發(fā)展所沖擊,這種理念的最大弊端便在于它關閉了對公共利益和弱勢群體利益的救濟之門;而私人為了維護公共利益以及分散性的個人利益不斷提起訴訟正是法治社會或正在形成中的法治社會之必然趨勢,因此公益訴訟和群體訴訟也就必然對這種先天不足的當事人理念形成最大的沖擊波。②傳統(tǒng)原告資格理論已經(jīng)無法適應社會發(fā)展的需求,而環(huán)境公益訴訟原告資格的完善是一個系統(tǒng)性的工程。二、原告資格:權(quán)利義務的考量因素由于既有規(guī)則對“直接利害關系”闡述的籠統(tǒng)性、模糊性,實際上意味著適用規(guī)則的法官會在疑難案件中進行自由裁量,而這些裁量的做出往往隱含著決定者的價值選擇,如保障個人或組織合法權(quán)益、控制行政機關的違法行為、維護公共利益以及防止濫訴和司法成本過高等諸多價值的判斷。這些價值之間,或有一致之時,更有沖突和競爭之時。在做出選擇判斷時,法官持謹慎的態(tài)度無可厚非;但過分的謹慎則意味著保守和消極,盡力挖掘規(guī)則的可能意義,在新的社會背景下賦予規(guī)則更廣泛的含義,可能是邁出制度創(chuàng)新的一大步。韋德在其《行政法》一書中具體描述了英國行政訴訟原告資格的變化,“法官們過去一直不愿放寬原告資格,他們害怕那樣會‘打開水閘’,法院會被訴訟所淹沒……而最近,法官的上述思想已經(jīng)讓位于以下的思考,為了防止因無人起訴而縱容政府的非法行為,法律必須在某種程度上為沒有利益的公民留下一席之地”。③在既有規(guī)則之下,一方面則需要提防訴訟過多涌向法院、司法因成本過高而陷入困頓;另一方面,也應看到對規(guī)則的保守解釋使法律無法適應社會發(fā)展的需要。因此,司法活動過程中,面對世界范圍的放寬起訴條件、降低法院門檻的趨勢,最高法院理應充分發(fā)揮司法能動性,關注社會的發(fā)展需求,積極回應社會。對“直接利害關系”做出更寬泛的闡釋,在明晰原告資格邊界的同時為公益訴訟制度的發(fā)展留出空間。美國聯(lián)邦最高法院的兩個著名判例曾將“美學上的、環(huán)境舒適度上的非經(jīng)濟上的損害亦包括在內(nèi)”。在“塞拉俱樂部訴莫頓案”(SierraClubv.Morton)中,美國最高法院指出,滑冰場的建立會對山脈俱樂部成員在該地區(qū)進行徒步山野旅行的環(huán)境造成破壞,使他們無法享受到在具有自然風光的荒野中進行徒步旅行的樂趣,這種損害足以構(gòu)成事實損害,這種損害的主體可以歸于塞拉俱樂部本身,因此塞拉俱樂部可以作為原告提起訴訟。而在“合眾國訴反對制定規(guī)章機構(gòu)程序的學生案”(UnitedStatesv.StudentsChallengingRegulatoryAgencyProcedures)中,最高法院認為,原告對環(huán)境的精神權(quán)利構(gòu)成了法律需要保護的權(quán)利,從而確認了原告的資格。④當然,對原告資格的擴張解釋必須有一定的限度。如果完全拋棄直接利害關系原則,一概承認起訴者具有原告資格,當事人適格理論所起到的隔離排除功能將蕩然無存,程序也必將過度膨脹,法院不僅難以負荷,其自身的功能也會發(fā)生異化?？v觀美國聯(lián)邦最高法院的司法實踐,盡管在不同時期,對原告資格的解釋上存在巨大爭議,但不論是從嚴還是從寬,都秉持一個最基本的原則,即起訴者必須展示其受到一定程度的事實損害。其他國家和地區(qū)的司法實踐也證明了這一點。三、多元立法模式(一)訴訟主體的多元化總結(jié)各國已有制度經(jīng)驗以及理論界的探討,環(huán)境公益訴訟的原告大體有如下幾類:個人、社會團體、國家機關⑤、自然物、后代人等,前三種主體廣泛存在于各國的環(huán)境公益訴訟中,自然物和后代人的原告資格則因與現(xiàn)有訴訟法理論體系存在巨大沖突,僅在國外少數(shù)幾個案例中出現(xiàn)。就我國司法實踐而言,目前也只出現(xiàn)了前三種主體提起的環(huán)境公益訴訟,因此本文將不對自然物與后代人進行討論。此外,關于個人、社會團體和國家機關是否有權(quán)利提起環(huán)境公益訴訟的問題,學界對此有諸多討論,筆者認為這三類主體從理論上具備原告資格,此處不做詳細論述,僅對這幾類主體進行優(yōu)劣勢的比較研究,為立法提供參考。我國學者對于環(huán)境公益訴訟主體制度的構(gòu)建,提出一元制和多元制兩種模式,多元制又可細分為二元制、三元制、四元制等。一元制認為只有特定的國家機關才可以提起公益訴訟;多元制則增加了社會團體和自然人作為起訴主體。筆者認為我國不宜建立一元制的環(huán)境公益訴訟模式,因為無論是自然人、社會團體、檢察機關還是行政機關作為原告參與環(huán)境公益訴訟,都存在明顯的優(yōu)勢和劣勢。建立一種互補的多元制主體模式顯然更符合現(xiàn)實之需要。對各主體優(yōu)劣勢之判斷,可以采取四個標準:敏感性、積極性、公正性、訴訟能力。1.社會團體和個人需要維護公共利益就個人而言,其個體利益與公共利益是同時存在的,公共利益作為一種擴散利益包含了個人利益在內(nèi)。個人作為社會的一分子,與社會相互依存,當公共利益受到損害時,必然會影響個人利益,只有維護公共利益,才能保障個人的利益。所以,個人在三者中是對公共利益最敏感的一類主體,而且因其數(shù)量龐大、分布廣泛,更利于全面的監(jiān)督。社會團體是自然人的集合⑥,其行為必然體現(xiàn)組成團體的自然人的集體意志,但因社會團體數(shù)量的限制,而且在其信息傳遞過程中不可避免存在信息的損耗和失真,因此團體的敏感性較自然人略遜一籌。在民主制度下,國家機關不論是行政機關還是檢察機關都是民意的產(chǎn)物,但機關成立后,與民意自然存在一定的脫節(jié),脫節(jié)程度取決于制度的合理性與機關工作人員自身素質(zhì),因此國家機關的敏感性也不如自然人。2.公眾參與,容易被弱化如前所述,個人的個體利益與公共利益緊密相連,環(huán)境侵害發(fā)生時個人之利益首當其沖;因此,在條件許可的情況下,個人的積極性一定是三類主體中最高的。法諺云:“每一個人都是自己利益的最佳保護者”,當公共利益受到侵害時,相對于行政機關可能存在的懈怠、徇私甚至無能,公眾廣泛參與環(huán)境訴訟一方面可以起到填補漏洞的作用,另一方面可以“行使公民對政治的參與權(quán),防衛(wèi)國家公權(quán)力的恣意”。⑦社會團體雖然是自然人的集合,但作為一個整體參與行動時,只能遵從大多數(shù)人的意見。因此,如果受害人只占團體成員一小部分時,其積極性很可能被其他人削弱。此外,社會團體的領導層對團體的意志可能存在較大影響,也會削弱團體的積極性。與自然人不同的是,行政機關在環(huán)境污染中的利益損失往往是間接的,或是沒有任何損失;少數(shù)地方政府在極端情況下還可能獲取收益;因此,行政機關的積極性往往是最弱的。而檢察機關從傳統(tǒng)上習慣于將工作重心置于刑事訴訟領域,在民事和行政領域積極性不高,配備的工作人員也較少。3.社會團體、地方保護主義對其行為的影響個人發(fā)動環(huán)境公益訴訟的動機對其公正性存在巨大影響。熱心公益的人士在訴訟過程中比較容易保持公正的態(tài)度,而某些人提起公益訴訟實質(zhì)是打著公益的幌子為個人謀取私利,在出現(xiàn)公益與私益沖突的情況下,他們對私益的偏護必將影響其行為的公正性。社會團體的行動取決于多數(shù)成員的意志,比單個自然人更可能符合公益的要求,但團體的運作需要經(jīng)費支持,團體的領導人可能存在私益訴求;因此,團體被收買、被利用,成為經(jīng)濟競爭或政治斗爭工具的案例并不少見。國家機關作為公益的代表,本應具有較高的公正性,但國家機關作為法人,也有其私益存在,比如財政撥款的多少、工作人員福利的發(fā)放等都取決于地方政府,因此地方保護主義在我國成為環(huán)境保護的毒瘤。無論是松花江污染案、紫金礦業(yè)污染案等轟動全國的大案,還是沒什么影響的小企業(yè)造成的污染,其中若隱若現(xiàn)看得到地方政府的縱容甚至鼓勵。因此,從公正性上說,三類主體都存在較大缺陷,需要法院在訴訟過程中加強對程序的控制。4.賦予檢察機關訴訟主體資格訴訟能力包括經(jīng)費的充足程度和法律專業(yè)素質(zhì)的高低兩方面。與其他類型訴訟相比較,環(huán)境訴訟對于個人而言有三大困難:一是環(huán)境問題的高度復雜性和技術性讓普通百姓望而卻步。二是環(huán)境訴訟的被告往往是高度組織化的企業(yè)和政府;相比之下,公民個人顯得勢單力薄。三是環(huán)境訴訟的較高成本使個人難以負擔。在三類主體中,個人由于個人的精力、財力和學識有限,難以承擔環(huán)境公益訴訟的高成本,且缺乏相應訴訟技巧,訴訟能力最低。就社會團體而言,因其整合大量個體的優(yōu)勢,甚至得到政府的撥款資助,在財力上強于個人,有些團體聘用了專門的法律工作者,訴訟能力較強;但團體的經(jīng)費來源決定了大多數(shù)團體不可能財力雄厚,而很大一部分環(huán)境公益訴訟案件訴訟費用驚人,訴訟時間漫長,規(guī)模較小的團體難以承受這樣的壓力,只有少數(shù)吸納了大量撥款或民間捐助的團體才可以支撐訴訟成本。相對于前兩類主體,國家機關的訴訟能力是最強的,首先是行政撥款的方式?jīng)Q定了其財力較為雄厚;其次,檢察機關具備專業(yè)的法律素養(yǎng)和豐富的訴訟經(jīng)驗;而環(huán)保類行政機關則具備環(huán)保領域的專業(yè)人士。環(huán)境公益訴訟往往涉及復雜的因素,需要專業(yè)判斷。因此,有學者認為,“環(huán)境保護機關享有環(huán)境公益訴訟原告資格,符合環(huán)境公共利益保護的及時性和預防性的客觀要求”。⑧1999年修訂后的我國《海洋環(huán)境保護法》明確規(guī)定,對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護區(qū),給國家造成重大損失的,由國家環(huán)保主管部門、海洋行政主管部門、海事行政主管部門、漁業(yè)行政主管部門、軍隊環(huán)境保護部門、沿海縣級地方政府有關部門等代表國家對責任者提出損害賠償要求。在2004年的“塔斯曼?！卑钢?天津市海洋局代表國家起訴被告英費尼特航運有限公司和倫敦汽船船東互保協(xié)會,要求兩被告對原告海洋環(huán)境容量損失、調(diào)查、監(jiān)測評估費用及生物修復研究經(jīng)費承擔連帶責任;天津市漁政漁港監(jiān)督管理處經(jīng)農(nóng)業(yè)部授權(quán)代表國家起訴上述兩被告,要求連帶賠償國家漁業(yè)資源的損失。兩個行政機關在訴訟過程中充分展示了自己的專業(yè)性,出色地履行了職責。檢察機關在環(huán)境公益訴訟中較高的勝訴比例也體現(xiàn)了其訴訟能力的突出。在優(yōu)勢和劣勢并存的情況下,三類主體中的任何一類都無法獨立面對所有類型的公益訴訟。因此,應當建立一種互補的有機結(jié)構(gòu),賦予這三類主體提起環(huán)境公益訴訟的主體資格,而且在這些主體中應以個人起訴為主、社團組織起訴為輔、國家機關的起訴為補充的環(huán)境公益訴訟主體模式。就是說當一個人發(fā)現(xiàn)公共利益受到損害時,他可以直接提起公益訴訟,也可以向某一類公共利益的代表組織提出訴訟建議,請求該組織起訴,也可以請求國家機關起訴。法人或者公益性社團組織如果發(fā)現(xiàn)公共利益受到損害的,涉及本機構(gòu)職責的自己起訴,無關的請求檢察機關起訴。檢察機關只是對那些沒有人愿意起訴的侵犯公共利益的行為提起訴訟,這樣就可以防止因個人或團體不敢起訴時公共利益得不到保護。設計這樣的環(huán)境公益訴訟模式,是因為目前在我國提起公益訴訟,大都是以公民個人進行的。環(huán)境公益訴訟可以使公民參加國家事務管理與監(jiān)督的法律權(quán)利得到實現(xiàn)。而我國的公益組織還不健全,難以承受太多的社會責任。檢察機關負責民事、行政案件抗訴的機構(gòu)應對常規(guī)工作都很困難了,賦予他們太多提起公益訴訟的職責,有點勉為其難。(二)擴大我國的環(huán)境民事法律多元制主體模式?jīng)Q定了制定一部獨立且具有普適性的《環(huán)境公益訴訟法》的思路只是對“法律萬能主義”的一種迷信,既不適合中國的背景條件,也不合乎理論的邏輯。實際上,公益訴訟是一個涵義極其寬泛的學理概念,并非嚴格意義上的法律概念。僅就環(huán)境公益訴訟而言,它既可能包括公害案件中的損害賠償訴訟,也可能包括公害案件中的排除危害訴訟;既可能包括針對污染者或生態(tài)破壞者的公民訴訟,也可能包括對行政機關非自由裁量行為或義務的公民訴訟,還可能包括針對行政機關抽象行政行為的憲法訴訟或司法審查;既可能包括民間組織提起的執(zhí)法訴訟,也可能包括檢察院提起的監(jiān)督訴訟。一部法律試圖調(diào)整這些包羅萬象的、既涉及實體法又涉及程序法的社會關系,是不可想象的。此外,把本來應分別規(guī)定在《憲法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《人民檢察院組織法》、《環(huán)境保護法》和各部環(huán)境單行法律的不同類型條款統(tǒng)統(tǒng)納入一部獨立的《環(huán)境公益訴訟法》可能導致我國立法體系的混亂。發(fā)展較為成熟的美國公民訴訟制度,其條款也是散見于《聯(lián)邦行政程序法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》、《瀕危物種法案》、《防治船舶污染法》、《綜合環(huán)境反應、責任和清除法》、《深水港法》、《深海海床硬礦資源法》、《緊急計劃和社區(qū)知情權(quán)法》、《危險物種法》、《消費產(chǎn)品能源節(jié)約計劃法》、《海洋保護、研究和避難法》、《天然氣管道安全法》、《噪聲控制法》、《海洋熱能保存法》、《外部大陸架土地法》、《電廠和工業(yè)燃料使用法》、《資源保育和恢復法》、《安全飲用水法》、《表面開采控制和開墾法》和《有毒物質(zhì)控制法》等數(shù)十部單行法律中。⑨筆者認為,較為理想的做法是借鑒美國公民訴訟的經(jīng)驗,在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中對原告資格進行原則性規(guī)定,在其他實體法,如《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等單行法律中設置補充性規(guī)定。這些規(guī)定可以采取肯定式闡述、否定式闡述、一般列舉和概括列舉相結(jié)合的方式來界定原告資格。四、環(huán)保法庭的原告資格2009年7月6日,中華環(huán)保聯(lián)合會訴江蘇江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染侵權(quán)糾紛案在無錫市人民法院環(huán)保法庭立案,歷時74天后通過調(diào)解審結(jié)。2009年7月28日,中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)市國土資源管理局行政不作為一案,后因被告主動履行行政職責,原告撤訴。這兩個案件是我國環(huán)保社團組織首次以原告資格提起的民事、行政公益訴訟,堪稱破冰之訴,且兩案件均達到較理想的結(jié)果,對環(huán)境訴訟的發(fā)展起到巨大的推動作用。值得關注的是,兩個案件中社會團體之所以能被法院接納為適格原告,與環(huán)保法庭的建立息息相關,可以說沒有環(huán)保法庭就沒有這兩個案件的成功。根據(jù)學者的不完全統(tǒng)計,我國目前環(huán)保法庭總計四十多個。⑩但以文件形式明確擴張原告資格的法院集中在少數(shù)幾個省份。貴陽市中級法院2007年12月向全市發(fā)出《指定管轄決定書》,明確規(guī)定:“各級檢察機關、兩湖一庫管理局、各級環(huán)保局、林業(yè)局等相關職能部門,可作為環(huán)境公益訴訟的原告,向人民法院提起環(huán)境公益訴訟?！?008年9月8日,無錫市中級法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》,該規(guī)定指出,在提起環(huán)境民事公益訴訟程序中,檢察院享有不同于普通民事訴訟原告的訴訟地位,有權(quán)支持起訴、督促起訴,乃至提起環(huán)境公益訴訟。2008年11月5日,昆明市環(huán)境保護局、市公安局、市檢察院、市中級人民法院聯(lián)合發(fā)布的《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》規(guī)定,環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關、環(huán)保部門和有關社會團體向法院提起訴訟。環(huán)保部門在環(huán)境污染事故鑒定、損害后果評估方面,對環(huán)境公益訴訟提供技術支持。2009年5月13日召開的“云南省法院環(huán)境保護審判庭建設及環(huán)保案件審理座談會”上,云南省高院正式通報,要在全省范圍內(nèi)建立更多的環(huán)保法庭,同時通過《全省法院環(huán)境保護審判建設及環(huán)境保護案件審理工作座談會紀要》。《紀