政策執(zhí)行模型

政策執(zhí)行模型政策執(zhí)行的理論模型前節(jié)對政策實施理論發(fā)展進(jìn)行了簡單闡述，其中提到的許多政策實施模型對政策的實施理論和實際操作都有很強(qiáng)指導(dǎo)意義。今另辟一節(jié)擇其要者介紹如下。一、政府政策實施模型范米特與范霍恩在其著作《政策實施過程：一個概念框架》中，將政策的形態(tài)區(qū)分為兩種類型：一個是根據(jù)政策變動的幅度確定的；另一個則是由參與實施者對目標(biāo)的共識程度而定。他們認(rèn)為，政策變動幅度的大小與目標(biāo)的共識程度的高低，既影響政策的形態(tài)，也影響政策實施的效果。據(jù)此二人的研究得出四條規(guī)律：規(guī)律一：政策變動愈小，目標(biāo)共識愈高，則實施效果愈成功；規(guī)律二：政策變動愈大，目標(biāo)共識愈低，則實施效果不明顯；規(guī)律三：政策變動愈大，目標(biāo)共識愈高，則實施效果好；規(guī)律四：政策變動愈小，目標(biāo)共識愈低，則實施效果差。從兩人的以上假定可知，目標(biāo)共識對政策的影響要強(qiáng)于政策變動。在政府政策實施(implementationofintergovernmentalpolicy)模型中，范米特和范霍恩確定了六個變量關(guān)涉到政策與實施之間的聯(lián)系。首先是政策的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)以及政策的資源。其次是組織間的溝通與有效實施、實施機(jī)構(gòu)的特點、經(jīng)濟(jì)、社會與政治條件以及實施者的意向。確定政策標(biāo)準(zhǔn)或目標(biāo)的目的在于澄清決策過程中的不清晰之處。把政策資源作為一項重要變量是因為有效地實施政策就要充分地調(diào)動各方有利因素。組織間的溝通可以影響政策實施者的意向。實施機(jī)構(gòu)面臨的經(jīng)濟(jì)、社會與政治環(huán)境對實施過程亦有著很強(qiáng)的影響。范米特與范霍恩的貢獻(xiàn)在于找出了若干有價值的因素，建立了政策與實施之間的關(guān)系，而且也說明了各變量之間的關(guān)系。政府政策實施模型給我們帶來如下的啟發(fā)：第一，政策實施的成功部分取決于實施機(jī)構(gòu)的有效溝通。政策目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)作為無生命的信息首先必須通過傳播系統(tǒng)傳達(dá)給實施者的意向。假如在實施中出現(xiàn)了溝通方面的問題，可以從政策的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、組織溝通與實施活動、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的特點以及執(zhí)行者的意向此四者的互動關(guān)系中找到解決問題的方法。第二，公共政策的質(zhì)量部分取決于實施機(jī)構(gòu)的行政能力，無能的政府的主要外在特征就在于其公共政策及其實施的無能。在本模式中實施機(jī)構(gòu)的行政能力須從政治資源、組織溝通與實施活動、實施機(jī)構(gòu)的特色、政治、經(jīng)濟(jì)與社會環(huán)境的互動中去考察。第三，政策實施的成功與否，不僅需要實施人員了解政策的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)并具備一定的行政能力，而且也需要他們最大程度地認(rèn)同政策。實施人員在實施政策過程中往往有四種意向：第一種是對政策進(jìn)行選擇性認(rèn)知；第二種是不愿意執(zhí)行他們不同意的政策；第三種是實施人員由于各方面的局限，對有些政策根本不了解或所知甚少；第四種是不管對政策理解程度如何，缺乏實施的熱情，工作消極。此四種意向都會導(dǎo)致不同程度的對公共政策的拒絕實施，拒絕的理由不外乎認(rèn)為政策違背了他們個人的價值觀念、自我利益、組織認(rèn)同感或習(xí)慣的人際關(guān)系。發(fā)生這種問題仍需由政策資源、實施機(jī)構(gòu)的特點、組織溝通與實施活動以及實施機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)、社會與政治環(huán)境的互動中尋找解決問題的辦法。二、政策實施的相互調(diào)適模型政策實施相互調(diào)適模型又稱為“互動理論模型”，是由美國學(xué)者麥克拉夫林(M.Mclaughlin)在1976年所著《互相調(diào)適的政策執(zhí)行：教室結(jié)構(gòu)之變革》(ImplementationAsMutualAdaptation:ChangeinClassroomOrganization)中提出的。麥克拉夫林是從教育政策實施機(jī)構(gòu)相互調(diào)適的觀點觀察教育政策實施過程。他在對美國當(dāng)時的教室結(jié)構(gòu)改革問題進(jìn)行個案研究的基礎(chǔ)上，提出教育政策實施是教育政策實施機(jī)構(gòu)與受影響者之間對教育政策目標(biāo)和手段做相互調(diào)適的實施(implementationasmutaladaption)動態(tài)平衡過程，有效的政策實施取決于兩者的互相適應(yīng)的程度。麥克拉夫林的相互調(diào)適模型包括以下四個方面的條件：第一，政策實施者與受影響者之間的需求和觀點并不一致，基于雙方在政策上的共同利益，從而彼此放棄或修正自己的立場而主動進(jìn)行協(xié)調(diào)、妥協(xié)，以達(dá)成雙方都可以認(rèn)同的政策實施方式。第二，政策實施者與受影響者之間的相互調(diào)適過程是一種雙向的平等的交流互動過程，而不是傳統(tǒng)的自上而下的單向的命令控制過程。第三，政策實施者的目標(biāo)和手段因環(huán)境因素、受影響者的需求而發(fā)生相應(yīng)的變化。第四，受影響者的價值取向影響著政策實施者的利益和價值取向。在此分析的基礎(chǔ)上，麥克拉夫林認(rèn)為：成功的政策實施依賴于成功的相互調(diào)適過程，教育改革的成功依賴于在制度背景、方案目標(biāo)與方法以及實施人員之間的相互調(diào)適與適應(yīng)。政策實施相互調(diào)適模型啟發(fā)我們政策實施過程是執(zhí)行組織和受影響者之間就目標(biāo)或手段作出相互調(diào)適的互動過程，政策實施的有效與否在根本上取決于二者相互調(diào)適的程度。三、政策實施的循環(huán)模型循環(huán)模型是美國政策學(xué)家雷恩( M.Rein)和拉賓洛維茨(F.F.Rabinovitz)提出的。他們在1978年合著的《實施的理論觀》(Implementation:ATheoreticalPerspective )一書中提出了實施循環(huán)模型。傳統(tǒng)政策實施研究依據(jù)行政組織原理分析政策問題，從而使得行政與政策的界限區(qū)分不明，循環(huán)模式嘗試克服上述弊端而重視政策研究的動態(tài)取向，并在政策的動態(tài)過程中尋找一些特別足以解釋政策運作的要素就成為政策研究的重點。同時該模式深受美國著名政治學(xué)者伊斯頓的政治系統(tǒng)論的影響，將系統(tǒng)論中的“反饋”觀念投入到政策過程研究中，從而提出了“循環(huán)原理”(PrincipleofCircularity)。傳統(tǒng)政策實施研究中，行政與政策的界限區(qū)分不明顯，循環(huán)模式則重視政策研究的動態(tài)取向，并試圖在政策的動態(tài)過程中探求一些足以解釋政策運作的要素。該模型將政策實施過程分為三個階段：擬定綱領(lǐng)發(fā)展(GuidelineDevelopment)階段、分配資源(ResourceDistribution)階段、監(jiān)督執(zhí)行(Oversight)階段。而且這三個階段是相互循環(huán)的過程，并遵循三個原則：合法原則(LegalImperative)、官僚理性原則(Rational-bureaucraticImperative)、共識原則(ConsensualImperative)。政策實施的合法原則是指政策實施者必須依法行事。合法原則受四個因素的影響，即民意代表權(quán)力與地位的高低、技術(shù)可行程度、立法辨論的爭議范圍和理清程度、立法者與實施者支持法律的程度。政策實施的官僚理性原則是指實施者必須認(rèn)同將要執(zhí)行的政策，認(rèn)為它無論在倫理上。性質(zhì)上和行動上都是合理的。官僚理性原則包括兩項特性：一是一致性原則( principlesofconsistency)；二是可執(zhí)行原則(principlesofworkability )。政策的共識原則是指有影響力的實施者只有在具有爭論性的問題上達(dá)成共識，實施才可能順利。政策實施的循環(huán)模型是一個“上令下行”和“下情上達(dá)”的過程，其最典型的特征是將政策實施過程看作是相互循環(huán)、流通不斷的動態(tài)過程，因而極為重視分析政策實施要素的重復(fù)影響力或循環(huán)性，同時強(qiáng)調(diào)監(jiān)控在政策實施中的重要地位。因而，我們可以用圖7-3表示政策實施的循環(huán)模型。政策實施的循環(huán)理論提示我們在政策實施過程中有必要重視分析政策執(zhí)行要素的重復(fù)影響力,必須看到環(huán)境因素對政策執(zhí)行過程的影響也是具有重復(fù)性的。四、政策實施過程模型政策實施過程模型(modelofpolicyimplementationprocess)的代表人物之一是美國學(xué)者史密斯。史密斯認(rèn)為公共政策是政府有目的的活動，政策的實施可能在社會上會引發(fā)緊張甚至導(dǎo)致對抗。因此，史密斯的實施模型不接受傳統(tǒng)政策理論認(rèn)為每一項政策都是理想化的政策，不會遭到太多抗拒的觀點，而認(rèn)為政策實施實際上是在理想化政策的周圍處置緊張、壓力與限制的一個互動過程。史密斯認(rèn)為政策實施過程由四個部分組成：第一，理想化政策。它是政策制定者試圖實現(xiàn)的理想的相互作用模式。第二，目標(biāo)群體。它由受政策影響而必須采取新的相互作用形式的那些人組成，他們直接受政策影響，并會做出各種反應(yīng)甚至是抗拒的行為來回應(yīng)政府的政策。因而，就政府的政策實施而言，必須有效地應(yīng)對目標(biāo)群體的各種反應(yīng)，才會使政策的實施順暢地進(jìn)行。第三，實施機(jī)構(gòu)。它通常是指政府機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)政策實施的單位。第四，環(huán)境因素。它包括環(huán)境中影響政策實施或受政策實施影響的那些因素。史密斯認(rèn)為，可以把環(huán)境因素想象成為一種約束通道，政策的實施必須經(jīng)過這個通道。不同的文化、社會、政治和經(jīng)濟(jì)狀況可能對不同政策起著支配作用。史密斯列舉了發(fā)展中國家的例子說明他的觀點：在發(fā)展中國家，與地方自治有關(guān)的政策，可能在鄉(xiāng)村一級受到基本的文化生活和社會生活方式這種環(huán)境因素的巨大限制。以往政策的理論工作者和實際操作者都把注意力集中在理想化政策這一要素上，醉心制定政策，確定政策目標(biāo)和準(zhǔn)則。可是，卻較少注意目標(biāo)群體，對于實施機(jī)構(gòu)和環(huán)境的因素也沒有給予足夠的重視。而史密斯先生告訴我們：真正的政策實施過程是在理想化政策之外的，是由目標(biāo)群體、實施機(jī)構(gòu)、環(huán)境因素構(gòu)成的動態(tài)的系統(tǒng)過程標(biāo)定的。誠如史密斯在其《政策實施過程》一文中所言：“理想化政策、實施機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素四者，為政策實施過程中所牽涉到的重大因素。具體地說，政策的形式、政策的類型、政策的淵源、范圍及受支持度、社會對政策的印象，實施機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)與人員、主管領(lǐng)導(dǎo)的方式和技巧、執(zhí)行的能力與信心，目標(biāo)群體的組織與制度化程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的情形以及先前的政策經(jīng)驗，文化，社會經(jīng)濟(jì)與政治環(huán)境的不同，凡此等等均是政策實施過程中影響其成敗所需考慮的認(rèn)定的因素?！笔访芩菇o我們的重要啟發(fā)在于要將政策的主要因素通盤考慮，要重視由反饋等因素對政策制定的影響力，這一切都與強(qiáng)調(diào)環(huán)境因素的重要性息息相關(guān)。五、實施博弈模型實施博弈模型（modelofgameimplementation）是巴達(dá)克在其代表作《實施的博弈：法案合法化后運作》中提出的。將實施過程看成是一種博弈對局。巴達(dá)克認(rèn)為首先應(yīng)該了解以下概念：（1）實施過程中有關(guān)的實施人員與相關(guān)人員，也即競賽者；（2）利害關(guān)系如何；（3）策略與技術(shù)；（4）競賽的資源；（5）取勝的條件；（6）公平競爭的規(guī)則；（7）競賽者之間的信息溝通特點；（8）結(jié)果的不穩(wěn)定程度。巴達(dá)克的實施博弈，是指在政策實施過程中，有關(guān)的因素應(yīng)視為一個整體，這些要素應(yīng)看作一種對局。巴達(dá)克列出了四種最常見的實施對局，即（1）政策資源的分散；（2）政策目標(biāo)的偏離；（3）實施機(jī)構(gòu)的窘境；（4）實施資源的浪費?，F(xiàn)簡介如下：其一，政策資源的分散。巴達(dá)克指出四種競賽方式導(dǎo)致政策與資源的分散。第一種是個人或團(tuán)體輕易地得到政府的錢，卻拿不出預(yù)期的效果。巴達(dá)克稱之為“便宜錢對局?！钡诙N稱作“預(yù)算對局”，是指行政機(jī)關(guān)中實施政策的官員都格外注意與預(yù)算官員的關(guān)系，爭取到預(yù)算的多少與所實施的政策的強(qiáng)度有密切的關(guān)系。第三種叫做“安逸生活對局”。指由于公務(wù)人員的收入有限，因此自然地追求改善工作環(huán)境以求一種安逸的享受。第四種對局叫做“爭利對局”，意指從地方爭取中央補(bǔ)助金形成的政治對局。其二，政策目標(biāo)的偏離。在政策的實施階段，政策目標(biāo)會有某種程度的改變。或是因為政策內(nèi)涵不清，或是因為形成政策的共識基礎(chǔ)不穩(wěn)。而公眾中也經(jīng)常發(fā)出要求在政策實施中維護(hù)他們利益的呼聲。所以，經(jīng)過社會交涉的政策或回到原點，或遭到扭曲，或根本不能產(chǎn)生某種效果。甚至巴達(dá)克認(rèn)為政策實施是一種利用其它手段的政策延續(xù)，所以上述情況都是正常的。其三，實施機(jī)構(gòu)的窘境。實施機(jī)構(gòu)會因公眾的虛與委蛇或全面抵制面臨難以擺脫的窘境。另外社會變動較多、缺少合作意識、社會成員能力太低都會妨礙政策的實施。巴達(dá)克認(rèn)為，盡管管理學(xué)知識可以用到行政執(zhí)行方面，但管理系統(tǒng)存在許多不能控制因素很多。所以，他認(rèn)為“管理的對局”不容易取勝。其四，實施資源的浪費。巴達(dá)克認(rèn)為由于政策實施人員的無能、固執(zhí)、為滿足私利無所不為以及管理權(quán)的重疊、任意推卸責(zé)任等原因造成實施資源的浪費。鑒于政策實施是一個漫長的過程，巴達(dá)克認(rèn)為在實施過程中最容易出現(xiàn)的問題就是延誤。此處所說的延誤指非故意的延誤，這種延誤經(jīng)常發(fā)生在計劃配合的過程以及集體決策的過程。計劃配合中的延誤是因為配合的雙方的選擇、交往以及做出某種決定而產(chǎn)生的；集體決策中的延誤，是指決策的參與者之間互相協(xié)調(diào)和揣度，因而延誤了初稿工作的進(jìn)行。實際上，無論計劃配合中的延誤還是集體決策中的延誤都沒有脫出巴達(dá)克的實施對局，可以說延誤的兩種情況，就是兩種對局。不過巴達(dá)克認(rèn)為，只有透過有關(guān)人員的審慎談判，才能解決延誤的問題。巴達(dá)克給我們的重要啟發(fā)是：在政策實施過程中，實施的策略和技巧是非常關(guān)鍵的，而且策略和技巧是在不穩(wěn)定的情況下設(shè)計的。六、政策實施的組織模型20世紀(jì)70年代，隨著政策實施研究的深入，以及深受當(dāng)時各種組織理論學(xué)者的各種組織理論的影響，政策學(xué)者們逐漸認(rèn)識到，政策實施的效果主要取決于組織結(jié)構(gòu)的問題，因為行政單位本質(zhì)上是一個組織，組織是政策實施過程研究的基礎(chǔ)，因此對組織的研究成為政策實施模型研究的方向，從組織理論的角度探討政策實施一直是學(xué)者們普遍關(guān)注的焦點。組織模型研究的優(yōu)點：第一，使處理政策實施過程中的復(fù)雜問題分解，得以簡單化。第二，使政策實施問題可以專門單列出來，成為處理的對象。第三，政策問題在分配到專業(yè)單位后可以使實施者的責(zé)任明晰。美國著名的政策學(xué)者愛爾莫爾(R.F.Elmore)在1978年《公共政策》雜志上首次提出了政策實施的組織模型(organizationalModel),并在其代表作《社會方案實施的組織模型》 (OrganizationalModelsofSocialProgramImplementation)中提出了自己的理論框架。由于當(dāng)時的組織理論眾說紛紜，無法概括出一個綜合統(tǒng)一的組織模型,愛爾莫爾就總結(jié)了四種組織模型,命名為：系統(tǒng)管理模型( SystemsManagementModel)、官僚過程模型(BureaucraticProcessModel)、組織發(fā)展模型(OrganizationalDevelopment)、沖突妥協(xié)模型(ConflictandBargainingModel)。系統(tǒng)管理模式特點在于依賴組織的目標(biāo)導(dǎo)向和科層制來追求效率最大化；官僚過程模式認(rèn)為公務(wù)人員的實施裁量權(quán)和行為方式左右了政策實施；組織發(fā)展模式是一種認(rèn)定政策實施成功的關(guān)鍵在于基層的小型組織的上行模式；沖突妥協(xié)模式認(rèn)為政策實施不過是組織行為者追求各自目標(biāo)的博弈過程。當(dāng)前政策實施的組織模式有兩種范式：工具范式InstrumentalParadigmInstrumentalParadigm)和社會行動與結(jié)構(gòu)主義范式(SocialActionandStructuralistParadigm)其中工具范式，站在管理主義的立場，建立在實證主義哲學(xué)的基礎(chǔ)上，它視組織為追求政策執(zhí)行目標(biāo)的途徑和手段，為了達(dá)到政策實施目標(biāo)就必須強(qiáng)化達(dá)成目標(biāo)的工具；而社會行動與結(jié)構(gòu)主義者范式則認(rèn)為政策執(zhí)行目標(biāo)的實現(xiàn)無法以既定的管理架構(gòu)與目標(biāo)導(dǎo)向的執(zhí)行工具加以規(guī)范，領(lǐng)導(dǎo)階層必須拿出實際行動，以組織參與者的心態(tài)，用將心比心的方式深入了解執(zhí)行者的意向與態(tài)度，以營造妥協(xié)性的次序系統(tǒng)，建構(gòu)出彼此都能認(rèn)同的執(zhí)行架構(gòu)。政策實施的組織模型提示我們，在實施某項政策時不僅關(guān)注系統(tǒng)管理模式、官僚過程模式和組織發(fā)展模式，而且特別注意組織在權(quán)力和資源配置過程中的互動關(guān)系；不僅要關(guān)注組織中的政策實施者的認(rèn)知、態(tài)度和立場，而且，還要盡可能把握政策失勢者所處的歷史環(huán)境和社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系七、宏觀與微觀實施模型宏觀與微觀實施模型是伯曼（P.Berman）在他的《宏觀與微觀實施的研究》一文中提出的。伯曼認(rèn)為政策實施在制度背景下劃分為聯(lián)邦政府層次的宏觀實施與地方政府層次的微觀實施，對地方分權(quán)的美國，具有理論和實踐上的意義。首先，宏觀實施是美國聯(lián)邦政府必須實施的全國性政策。宏觀實施的制度基礎(chǔ)整個政治體系，因而行政機(jī)關(guān)、各級法院、利益集團(tuán)乃至地方政府都影響宏觀實施的成效。由于參與宏觀實施的行為角色各自為政，所以，實際的宏觀實施組織的構(gòu)成是相當(dāng)松散的。這也造成了許多障礙，妨礙了政策目標(biāo)的實現(xiàn)。這主要歸為下面四個原因：（1）政策實施的參與者的目標(biāo)不一致，甚至導(dǎo)致沖突發(fā)生；（ 2）參與者的權(quán)勢不均衡，容易發(fā)生利益上的競爭與沖突；（3）因為政策資源始終是稀缺的，政策資源的分配難以令人滿意；（4）實施機(jī)構(gòu)太多，價值、觀念、立場不同，相互的溝通很難進(jìn)行。伯曼還指出宏觀的政策實施可以分為四個階段：第一，行政階段。是指政府將權(quán)威性轉(zhuǎn)化為某項特定而具體的政府計劃，在此階段，政府的政策愈模糊，則實施機(jī)構(gòu)的裁量權(quán)愈大，對政策的影響力也愈大；第二，采納階段。這是指政府計劃被地方層次政府所接受，并付諸實施。不過在計劃方針與實施方針之間可能產(chǎn)生脫節(jié)的現(xiàn)象；第三，微觀實施階段。是指地方政府對中央政府的政府所作的反應(yīng)和調(diào)適，從而確定實施方案，將其他諸實施；第四，技術(shù)效力階段。是指地方政府實際的實施狀況對于政策結(jié)果產(chǎn)生影響的階段。其次，微觀實施是指地方政府對中央政府的政策做出反應(yīng)后，以自己的實施方案進(jìn)行的政策實施。伯曼認(rèn)為微觀實施意味著組織特性與實施方案之間的相互調(diào)適過程。在此過程中呈現(xiàn)出三種基本特點： （1）互動性。在提供公共服務(wù)的實施者與享受服務(wù)的受益者之間存在著雙邊互動關(guān)系，而非單向一致關(guān)系，微觀實施可能因為受益者之間存在雙邊互動關(guān)系，而非單向一致關(guān)系，微觀實施可能因為受益者的信息反饋而改變其實施規(guī)范；（2）沖突性。地方層次所提供的社會服務(wù)，往往出現(xiàn)多元的、沖突的與無法加以衡量的政策目標(biāo)，致使實施之際缺少指導(dǎo)地方政府與環(huán)境之間的開放關(guān)系。微觀實施的成效往往受這種開放關(guān)系帶來的不確定因素的影響而大打折扣。伯曼指出了微觀實施具有階段性，他認(rèn)為微觀實施可以分為三個階段：第一，動員化階段；第二，調(diào)適階段；第三，制度化階段。動員化階段是指地方政府動員所有的政治資源進(jìn)行實施方案的擬定。在此階段必須要有充分的實施計劃，同時，實施計劃也要標(biāo)準(zhǔn)化，即成為組織標(biāo)準(zhǔn)作業(yè)程序的一部分；調(diào)適階段是指實施前實施方案的調(diào)適階段。在此階段，實施者可以采取四種不同的調(diào)適方法即不執(zhí)行、協(xié)作、技術(shù)研修以及相互調(diào)適；制度化階段是指地方政府將實施的政策變成有約束力的準(zhǔn)則。地方層次的微觀實施必須經(jīng)過制度化的階段，才能產(chǎn)生預(yù)期的政策效果。雖然伯曼將微觀實施劃分為三個階段，而他認(rèn)為這只是概念上的劃分，實際上這三個階段是不能截然分開的，是相互聯(lián)系的整體。就像微觀實施的三個階段在概念上是分離的一樣，微觀實施與宏觀實施這兩個層次也是不可分離、相互調(diào)適的實施方式。伯曼強(qiáng)調(diào)宏觀實施與微觀實施的模式在處理中央和地方關(guān)系上的實用性。伯曼的模型給我們的最大啟示是：重大的全局性政策問題需要宏觀的政策來解決，這樣的政策在實施時要保持其完整性及實施的一貫性，但是，宏觀實施是與微觀實施緊密相關(guān)的，微觀實施包含在宏觀實施之中，又具有自己的個性。成功的政策實施既有宏觀的實施，又有微觀之實施，而兩種實施本質(zhì)上應(yīng)該是配合和協(xié)調(diào)的。八、實施變量模型公共政策學(xué)者一般認(rèn)為政策過程包含三種相互聯(lián)系的政策環(huán)境，即政策制定的環(huán)境，政策實施的環(huán)境和政策評估的環(huán)境。每一種環(huán)境都有其功能，在政策制定的環(huán)境中具有許多條件都能影響政策的實施與評估，同樣在政策的實施與評估過程中也可產(chǎn)生影響政策制定與評估的條件。薩巴提爾和梅茲曼尼安是兩位注重環(huán)境因素對政策實施過程影響的學(xué)者。他們建立的政策環(huán)境模式與其他學(xué)者的不同之處在于，兩人將政策實施過程視為模式的因變量，將環(huán)境因素視為自變量，在實施某項政策時，不斷受到政策環(huán)境中的因素影響。因此，他們認(rèn)為，一個理想的政策實施模式必須不斷地與環(huán)境因素之間建立關(guān)聯(lián)。薩巴提爾與梅茲曼尼安的政策實施模式中的政策實施過程可分為五個階段：（ 1）實施機(jī)構(gòu)的政策產(chǎn)出；（2）目標(biāo)群體的服從；（3）政策產(chǎn)出的實際影響；（4）權(quán)威當(dāng)局和服務(wù)團(tuán)體所意識到的影響；（5）法規(guī)的修改和調(diào)整。影響政策實施各個階段的變量可分為問題的可處理性、政策本身的法定規(guī)制能力、政策以外的法定變量三大類。下面分述之：第一，問題的可處理性。是指政策問題本身是否具有能夠處理和辦理的性質(zhì)。問題的可處理性包含四項內(nèi)容：（1）現(xiàn)存有效的理論和技術(shù)及其困難程度；（2）目標(biāo)群體行為的多樣性；（3）目標(biāo)群體人數(shù)的百分比；（4）目標(biāo)群體行為亟需改變的幅度。第二，政策本身的法定規(guī)則能力。是指政策本身的資源、地位、目標(biāo)或指示等要素能否規(guī)制政策實施的能力。這一能力可分為七部分：（1）明確而一致的政策目標(biāo)；（2）政策本身存有合理的因果關(guān)系；（3）充足的財政資源；（4）實施機(jī)構(gòu)內(nèi)部與實施機(jī)構(gòu)之間的整合；（ 5）實施機(jī)構(gòu)的決策規(guī)則；（6）實施機(jī)構(gòu)人員的募集；（7）機(jī)構(gòu)外人士的正式參與。第三，政策以外的非法定變量。是指政策本身以外，足以影響政策實施的因素，包括六個方面：（ 1）社會經(jīng)濟(jì)條件與技術(shù)；（2）公眾的支持；（3）大眾傳媒對政策問題的注意程度（4）支持團(tuán)體的態(tài)度與資源；（5）權(quán)威當(dāng)局的支持；（6）實施人員的工作熱情與領(lǐng)導(dǎo)策略。政策實施變量模型告訴我們，如果將政策執(zhí)行放到一個廣闊的范圍考察，那么，就會涉及到許多變量，考察政策實施就必須考察一系列變量關(guān)系。政策實施的不同階段都受到各種變量關(guān)系的影響。九、府際間政策實施模型郭謹(jǐn)?shù)热擞?990年在其著作《政策實施理論與事務(wù)：邁向第三代政策實施模型》中提出了府際間政策實施模型（modelofintergovernmentpolicyimplemention） 。如圖7-8所示。這一實施模式包含三個變量：其一，因變量：即州政府的政策實施；其二，自變量：包括兩項——聯(lián)邦政府層次的誘因與限制和州與地方政府層次的誘因與限制，兩者形成交互依賴關(guān)系；其三，中介變量：包括州政府本身的決策后果與州政府本身的能力。前述自變量與中介變量構(gòu)成州與地方政治的實施次級系統(tǒng)。這一系統(tǒng)包括下列要素：州與地方政府機(jī)關(guān)首長、機(jī)關(guān)組織、州發(fā)言人、州立法委員、地方政府層次的行動者、州政府層次的能力、反饋等，這些要素都是互動性的、互賴性的、多元性的動態(tài)過程。郭謹(jǐn)?shù)热苏J(rèn)為，政策實施是發(fā)生于不同時間和不同空間的一系列行政與政治決策和行動的過程，政策實施不僅是發(fā)生在科層機(jī)構(gòu)和府際關(guān)系上，還包括不同層級的政府機(jī)構(gòu)和政治單位。該模式假定中央政府與地方政府之間具有沖突或合作關(guān)系；州政府具有自主裁量權(quán)，可以解釋聯(lián)邦計劃的內(nèi)容，也能夠了解地方政府需要解決的問題；不同時間或不同管轄權(quán)下具有不同的實施模式。他們還認(rèn)為，政策實施在經(jīng)歷兩代模式爭論之后，應(yīng)該從“理論建構(gòu)”轉(zhuǎn)向“理論考驗”，基于此，應(yīng)該特別重視概念的說明與相關(guān)變項的運作化，站在長期與比較的基礎(chǔ)上運用各種分析技術(shù)，使用多元方法，以建立政策實施的動態(tài)層面。府際間政策實施模型給我們的啟發(fā)在于政策實施是一種極度繁復(fù)的過程，是一系列發(fā)生於不同時間與空間的行政與政治決策和行為，所有的政策執(zhí)行都必須考慮政策實施的動態(tài)行政，也就是要把握政策執(zhí)行的動態(tài)性。以上列舉的上述九種政策實施模式只是學(xué)者們研究成果的冰山一角，學(xué)者們試圖窮舉出所有影響政策實施的因素，用以構(gòu)建近乎完美的政策實施模式。然而現(xiàn)實世界中由于影響政策實施的因素不計其數(shù)，影響政策實施的自變量也很多，因此上述政策實施模式雖然都自己的特色，但也都只是對政策實施過程本質(zhì)的抽象概括，為我們大致展示了政策實施的現(xiàn)實圖景。公共政策執(zhí)行過程公共政策執(zhí)行過程v一、政策執(zhí)行研究的興起v二、政策執(zhí)行的基本內(nèi)容v三、政策執(zhí)行力v四、提高政策執(zhí)行力一、政策執(zhí)行研究的興起v（一）政策執(zhí)行研究興起的背景v1、政策科學(xué)早期的認(rèn)識v雖然拉斯韋爾等早期政策科學(xué)家把政策執(zhí)行看成了政策過程中的一個環(huán)節(jié)，但是政策執(zhí)行并沒有引起政策科學(xué)學(xué)者的足夠重視，政策科學(xué)被認(rèn)為是研究政策制定的科學(xué)，例如德洛爾的政策科學(xué)范式就認(rèn)為政策科學(xué)就是對政策制定的研究，其目標(biāo)是改善政策制定系統(tǒng)，提高政策制定的質(zhì)量；政策過程被分成元政策制定、政策制定和后政策制定（包括政策制定和評估等環(huán)節(jié)）三個階段。2、政策執(zhí)行不受重視的原因v天真地假設(shè)政策執(zhí)行過程是簡單的且人所共知的；強(qiáng)調(diào)權(quán)威決策者的作用而排除了“低層次”官員對政策執(zhí)行過程負(fù)責(zé)；執(zhí)行過程涉及嚴(yán)重的邊界問題，往往難以界定相關(guān)的行動者；時間和資源的巨大消耗。vv（二）政策執(zhí)行研究興起的契機(jī)v 1、美國奧克蘭計劃沒有取得預(yù)期的成功v 1973年美國學(xué)者普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基對美國聯(lián)邦政府的創(chuàng)造就業(yè)的機(jī)會的政策項目——“奧克蘭”計劃的跟蹤研究而寫成報告《執(zhí)行：華盛頓的宏大計劃是如何在奧克蘭破滅的》這本書成為70年代“執(zhí)行運動”興起的標(biāo)志。v 2、政策科學(xué)研究視野的拓寬v從理論上看，20世紀(jì)60年代末政策科學(xué)研究取得突飛猛進(jìn)的發(fā)展，要求對政策過程的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全面深入的研究。從實踐上看，60年代約斡遜總統(tǒng)發(fā)起的“偉大社會”改革的許多政策項目并沒有取得預(yù)期的結(jié)果，客觀上提出了為什么比較理想的政策方案及項目也不能取得預(yù)期的結(jié)果這樣一個問題，這促使人們從政策執(zhí)行上尋找原因。（三）政策執(zhí)行研究的主要途徑v 1、自上而下的研究途徑v這種途徑假定，政策是由上層規(guī)劃制定的，然后它們被翻譯或具體化為各種指示、以便下層的行政官員或職員執(zhí)行。領(lǐng)導(dǎo)人形成政策偏好，這種偏好隨著行政層次的降低而不斷被具體化，為下層行政官員或職員。2、自下而上的途徑這種途徑以組織中的個人（即參與政策過程中的所有行動者）作為出發(fā)點，政策鏈條中的較低及最低層次被當(dāng)作政策執(zhí)行的基礎(chǔ)；客觀存在強(qiáng)調(diào)政策或項目的成功與否取決于參與執(zhí)行項目的行動者的承諾與技巧。v 3、“政策/行動連續(xù)統(tǒng)”途徑v這種途徑或多或少有作為前兩種途徑的綜合的意味。政策制定者將作出限制其他行動者權(quán)力的決策，而行動者將做出規(guī)避決策者權(quán)力的決策。這一途徑是以權(quán)力作為焦點的。v 4、工具選擇途徑v政策決策的實質(zhì)或形式的過程總是包含著在可利用的政府工具箱選擇特定工具。二、政策執(zhí)行的基本內(nèi)容v（一）什么是政策執(zhí)行v政策執(zhí)行是一個動態(tài)過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機(jī)構(gòu)，運用各種政策資源、采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形成的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標(biāo)的活動過程。vv（二）政策執(zhí)行過程的主要環(huán)節(jié)v 1、政策宣傳：是統(tǒng)一人們思想認(rèn)識的有效手段。v 2、政策分解：是編制政策執(zhí)行活動的“路線圖”。v 3、物質(zhì)準(zhǔn)備：是財力和物力的準(zhǔn)備。v 4、組織準(zhǔn)備：包括建立機(jī)構(gòu)、配備人才、制定管理法規(guī)制度等。v 5、政策實驗：發(fā)現(xiàn)偏差、反饋信息、修改和完善政策、取得具有普遍意義的經(jīng)驗。v 6、全面實施：嚴(yán)格遵循政策的執(zhí)行基本原則，充分發(fā)揮政策執(zhí)行的功能要素。v 7、協(xié)調(diào)與監(jiān)控：貫穿于政策執(zhí)行的全過程。vv（三）政策執(zhí)行的基本手段v 1、行政手段v行政手段是指依靠行政組織的權(quán)威，采用命令、指示、規(guī)定及規(guī)章制度等方式，按照行政系統(tǒng)、行政層次和行政區(qū)劃來實施政策的方法。它具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、對象有限性、時效性的特點。v 2、法律手段v法律手段是指通過法律、法令、法規(guī)、司法、仲裁工作，特別是通過行政立法和司法的方式來調(diào)整政策執(zhí)行活動中各種關(guān)系的方法。v 3、經(jīng)濟(jì)手段v經(jīng)濟(jì)手段是指根據(jù)客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和物質(zhì)利益原則，利用各種經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種關(guān)系，以促進(jìn)政策順利實施的方法。它有間接性、有償性、關(guān)聯(lián)性的特點。v 4、思想誘導(dǎo)的手段v思想誘導(dǎo)是一種以人為中心的人本主義管理方法，它運用百強(qiáng)制性的手段，誘使政策執(zhí)行者和政策對象自覺自愿地支貫徹執(zhí)行政策，而不從事與政策相違背的活動。三、政策執(zhí)行力一）政策執(zhí)行力是多維向量一般來說，政策執(zhí)行力是指各級政府執(zhí)行國家（其代表是中央政府）意志（包括戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策）行動力的合力。執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行制度、執(zhí)行資源和執(zhí)行環(huán)境的有機(jī)結(jié)合，構(gòu)成了具有方向性的政策執(zhí)行力。顯然提高政策執(zhí)行力不僅僅是提高政府執(zhí)行能力（本領(lǐng)），而是包括提高執(zhí)行效率和控制執(zhí)行方向兩個方面v一是執(zhí)行主體。從縱向來看，我國政府是由中央政府、地方政府和基層政府組成的復(fù)合體。從橫向來看，我國政府是由不同的政府部門所組成的不同職能的復(fù)合體。v二是執(zhí)行客體。政府執(zhí)行力的客體是指政策的目標(biāo)群體和政策所要解決的問題。政策的目標(biāo)群體，決不是被動地接受政府執(zhí)行主體施加的作用，而必然會通過種種方式表現(xiàn)出對政策的不同態(tài)度。政策問題的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)在客觀上制約著政策執(zhí)行的進(jìn)程。v三是執(zhí)行制度。制度（這里是指人類設(shè)計的正式制度）是一套約束人們行為的規(guī)則體系，從政府執(zhí)行的角度來看，制度就是政府執(zhí)行主體作用于客體的規(guī)則，包括政府執(zhí)行的體制和機(jī)制。v四是政府執(zhí)行資源。資源是政府執(zhí)行的必要條件。政府執(zhí)行是一個復(fù)雜的運行系統(tǒng)，它必然與外界發(fā)生信息和能量的交換，只有不斷向政府執(zhí)行系統(tǒng)注入信息和能量，才能維持它的高效運轉(zhuǎn)。向政府執(zhí)行系統(tǒng)注入的信息和能量就是政府執(zhí)行所需要的資源，它主要包括人財物、信息、權(quán)威、政治支持等等。v五是政府執(zhí)行環(huán)境。環(huán)境是影響事物的各種因素及其相互作用的系統(tǒng)，從政府執(zhí)行的角度來理解，環(huán)境就是指政府賴以生存的行政生態(tài)系統(tǒng)。我國行政生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成是十分復(fù)雜的，從廣義來看，它包括與政府執(zhí)行相關(guān)的正式制度在內(nèi)的一切因素，從狹義來看，它主要是指包括意識形態(tài)、社會習(xí)俗和政治潛規(guī)則等與政府執(zhí)行相關(guān)的非正式制度因素。vv（二）政策執(zhí)行力的多重含義1．政策執(zhí)行力是政治執(zhí)行力。它強(qiáng)調(diào)的是政府對執(zhí)政黨和國家權(quán)力機(jī)關(guān)所負(fù)責(zé)任。

2．政策執(zhí)行力是法律執(zhí)行力。它強(qiáng)調(diào)的是政府對立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)所負(fù)責(zé)任。3．政策執(zhí)行力是行政執(zhí)行力。它強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部下級對上級所負(fù)責(zé)任。4．政策執(zhí)行力是政府公務(wù)員個體素質(zhì)的綜合表現(xiàn)。它強(qiáng)調(diào)的是公務(wù)員個人對組織的責(zé)任vv（三）新的時期政策執(zhí)行不力的問題vv 1、政策執(zhí)行中的機(jī)會主義v 2、政策執(zhí)行中的本位主義v 3、政策執(zhí)行中的分散主義v 4、政策執(zhí)行中的官僚主義v 5、政策執(zhí)行中的腐敗現(xiàn)象v 6、政策執(zhí)行中的自利傾向v 7、政策執(zhí)行中的權(quán)大于法現(xiàn)象四、提高政策執(zhí)行力v（一）實行對政府的政治問責(zé)制人民代v政府要對執(zhí)政黨和人民代表大會負(fù)政治責(zé)任。黨對政府工作實行全面的政治領(lǐng)導(dǎo)，必然要求政府對黨負(fù)政治責(zé)任。政府作為國家行政機(jī)關(guān)，對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代vv表大會負(fù)責(zé)（包括負(fù)政治責(zé)任），也是憲法的明確規(guī)定。因此，實行對政府的政治問責(zé)制，問責(zé)的主體就是黨和人大。根據(jù)我國政治制度的安排，政府應(yīng)該通過政府內(nèi)設(shè)的黨組對產(chǎn)生它的上級黨委負(fù)政治責(zé)任，對同級人大及其常委會負(fù)政治責(zé)任。健全政治問責(zé)制的重點是完善政府對人大及其常委會負(fù)責(zé)的制度和機(jī)制。vv（二）實行對政府的法律問責(zé)制v對政府進(jìn)行法律問責(zé)制的主體是國家立法機(jī)關(guān)和國家司法機(jī)關(guān)。人大作為國家立法機(jī)關(guān)、法院和檢察院作為國家司法機(jī)關(guān)，具有維護(hù)憲法和法律尊嚴(yán)的神圣權(quán)力和責(zé)任。立法機(jī)關(guān)維護(hù)憲法和法律的重點，就是糾正行政機(jī)關(guān)違反憲法和法律的抽象行為，司法機(jī)關(guān)重點是追究行政機(jī)關(guān)及其官員違反憲法和法律的具體行為。從我國憲政原則和權(quán)力制衡原理進(jìn)行分析，確立行政機(jī)關(guān)對立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)負(fù)法律責(zé)任都是必要的，也是符合中國國情的。vv（三）實行政府內(nèi)部的行政問責(zé)制v行政問責(zé)制是指行政機(jī)關(guān)內(nèi)部上級對下級、機(jī)構(gòu)對個人實行問責(zé)的制度。它包括兩個相互聯(lián)系又相互區(qū)別的方面：一是上級政府對下級政府或者上級部門對下級部門問責(zé)。重點應(yīng)是公共政策執(zhí)行情況，對執(zhí)行公共政策不力的行政機(jī)構(gòu)追究責(zé)任。二是機(jī)構(gòu)對官員個人問責(zé)，重點是官員履行職責(zé)的情況，行政機(jī)構(gòu)對官員因瀆職等不正確履行職責(zé)或者不作為所造成的不良行政后果追究責(zé)任。四）實行對政府公務(wù)員的道德問責(zé)制政治忠誠是對我國公務(wù)員的基本要求。政府公務(wù)員應(yīng)該忠誠于黨和人民的事業(yè)，應(yīng)該具備社會主義和愛國主義的政治理想。政府公務(wù)員應(yīng)該忠誠于國家的憲法和法律，樹立憲法和法律高于一切的信念，自覺地依法行政，在履行公務(wù)的活動中忠于職守、廉潔奉公。政府公務(wù)員還應(yīng)該嚴(yán)格遵守職業(yè)和社會道德，樹立社會主義的價值觀。可以考慮在人大建立公務(wù)員道德委員會，檢查政府機(jī)關(guān)實施道德規(guī)范的情況，對政府公務(wù)員（重點是由人大任免的官員）道德水平作出評估，以此作為對政府是否信任和任免政府官員的重要依據(jù)。三代政策執(zhí)行模式研究的方法論基礎(chǔ)解析彭虹斌（華南師范大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510006）摘要：教育政策從屬于公共政策。教育政策執(zhí)行研究經(jīng)歷最初的自上而下研究模式，途經(jīng)自下而上模式，發(fā)展到今天的多元化時期。在方法論上經(jīng)歷了實證主義、后實證主義和解釋學(xué)、多元化時期。教育政策執(zhí)行的研究受惠于多元化的方法論，在理論上取得很大的進(jìn)展。關(guān)鍵詞：政策執(zhí)行；實證主義；多元化20世紀(jì)上半葉，隨著政治科學(xué)中實證研究的興起，人們認(rèn)為政策轉(zhuǎn)化為社會行動的過程是順理成章的事，不值得加以關(guān)注，有關(guān)的研究也因此受到冷落。但是1970年開始，先是從美國，隨后擴(kuò)展到歐洲大陸，興起了一股政策執(zhí)行研究的浪潮。教育政策研究與政策研究幾乎是同步發(fā)展的，薩巴蒂爾（Sabatier）1986年曾指出，當(dāng)代政策研究有兩種途徑：由上而下與由下而上的研究途徑。經(jīng)過兩代政策研究，20世紀(jì)90年代，政策研究進(jìn)入第三代。由于每一代政策研究方法論有其方法論基礎(chǔ)，對三代政策研究的哲學(xué)方法論基礎(chǔ)進(jìn)行探討非常有必要。、自上而下的政策執(zhí)行研究20世紀(jì)70年代以前的政策研究在于分析公共政策的制定過程，試圖幫助政策制定科學(xué)、合理的政策，以解決紛繁復(fù)雜的社會問題。20世紀(jì)50-60年代的政策研究著重點在于政策的制定，而對政策的執(zhí)行等后續(xù)問題關(guān)注不多。人們想當(dāng)然地認(rèn)為，如果制定好了嚴(yán)密合理的政策，就可以自然而然地完成政策執(zhí)行的有關(guān)任務(wù)；似乎只要存在科學(xué)合理的政策，在執(zhí)行上不存在問題。但是， 20世紀(jì)70年代早期美國聯(lián)邦政府推行的諸多政策(含教育政策)執(zhí)行效果不太理想，甚至執(zhí)行失敗，引起了人們的關(guān)注。由此，最初的教育政策執(zhí)行研究，研究者的視角順應(yīng)政策制定的模式，［①］從政策制定者出發(fā)，自上而下地考察政策執(zhí)行的過程與成效。自上而下的政策執(zhí)行研究是最早一代的政策執(zhí)行研究，其基本看法是強(qiáng)調(diào)政策制定的優(yōu)越地位，政策執(zhí)行者必須秉承上級的意志。 ［②］同時，第一代政策執(zhí)行模式也受古典行政模式的影響，古典行政模式具有官僚體系、政治與行政分離、效率原則等特點。在這種模式下，政策執(zhí)行在政策的全部過程中沒有引起足夠的重視，由上而下的命令結(jié)構(gòu)就會出現(xiàn)“上令下行”的現(xiàn)象，從而使得下屬缺乏獨立的、因地制宜的執(zhí)行精神。顯然，自上而下的政策執(zhí)行效果就不甚理想，與政策目標(biāo)存在較大的差距。第一代政策執(zhí)行研究的基本命題強(qiáng)調(diào)：［③］(1)政策制定與執(zhí)行是分離的、有界限的。(2)由于政策制定者與執(zhí)行者接受兩者之間的任務(wù)界限，那么執(zhí)行過程必然是在政策制定之后的連續(xù)過程上。(3)涉及政策執(zhí)行的決定本質(zhì)上是非政治行的與技術(shù)性的；執(zhí)行者的責(zé)任為中立的、客觀的、理性的與科學(xué)的形式。第一代政策執(zhí)行模式的研究受當(dāng)時盛行的邏輯實證主義的影響。實證主義認(rèn)為哲學(xué)應(yīng)當(dāng)以實證自然科學(xué)為依據(jù)，以可以觀察和實驗的事實及知識為內(nèi)容，摒棄神學(xué)和思辨形而上學(xué)所研究的那些所謂的絕對的、終極的，然而卻無法證明的抽象本質(zhì)。［④］邏輯實證主義的科學(xué)觀繼承并發(fā)展了了實證主義的科學(xué)觀，強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗證實原則，也就是說，知識必須依據(jù)經(jīng)驗，任何命題只有表述為經(jīng)驗并能夠被經(jīng)驗所證實或證偽才具有意義，否則就沒有意義。邏輯實證主義的精神實質(zhì)也非常符合孔德提出的實證精神。在他們看來，自然科學(xué)的方法是研究人類行為的唯一正確的方法。邏輯實證主義對第一代政策研究的影響在于：（一）邏輯實證主義在研究方法論上排斥人文社會學(xué)科。其特征是非常強(qiáng)調(diào)科學(xué)的獨特性和重要性。他們完全用實證的、邏輯的觀點來審視和理解科學(xué)，并且用實證的方法論來審視整個人類文化。邏輯實證主義者認(rèn)為，只有自然科學(xué)才具有真理體系，人文科學(xué)、社會科學(xué)并不是真正意義上的“科學(xué)”，在邏輯實證主義看來，無論從理論上還是從方法上來說，任何科學(xué)都是應(yīng)該歸于自然科學(xué)范圍之內(nèi)。［⑤］因而，他們把自然科學(xué)的方法論運用到政策執(zhí)行研究中，把政策執(zhí)行看作是自然科學(xué)運行的過程。（二）在關(guān)于科學(xué)的方法和目標(biāo)的問題上，強(qiáng)調(diào)科學(xué)方法是唯一的方法。他們始終認(rèn)為：從經(jīng)驗觀察和證實角度來看，外部客觀世界是可以被認(rèn)識、被量化的。邏輯實證主義將歸納法看作是科學(xué)研究惟一可信的方法；排斥了質(zhì)性的研究方法。該方法是以經(jīng)驗為根據(jù)，以邏輯為工具，進(jìn)行推理，用概率論來修正其所獲得結(jié)論。他們認(rèn)為，理論應(yīng)當(dāng)接受經(jīng)驗檢驗和證實，而觀察陳述則是科學(xué)家要加以考慮的惟一證據(jù)，只有確認(rèn)程度或概率很高的理論，才是可接受的理論。由此，“概率高”成了科學(xué)進(jìn)步和發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)?？茖W(xué)的惟一目的就是為了提高理論的概率。一項理論的概率程度越來越高，那就是越來越被經(jīng)驗所確證的理論，越有說服力。因而，秉承實證論的第一代政策研究者們在認(rèn)定變項之間的功能關(guān)系上，十分重視量化的資料，通過建立方程式來預(yù)測政策的后果。其政策執(zhí)行研究是為身居高位的領(lǐng)導(dǎo)者提供建議，以最大限度地減少執(zhí)行虧空。 ［⑥］他們認(rèn)為，在特定的時間、資源與信息情況下，訓(xùn)練有素的政策分析家一定可以找到問題解決的最佳答案，因為組織、環(huán)境、產(chǎn)品、過程和個人都是客觀的存在，“專家通過精密的政策規(guī)劃可以解決許多問題?！保邰撸菡咧贫ㄕ呖梢酝ㄟ^統(tǒng)計模式而解決效率和效果問題，降低政策實施過程的不確定性。在他們看來，一個理想的政策執(zhí)行模式必須通過建立執(zhí)行者行為與政策環(huán)境因素之間的關(guān)聯(lián)性來進(jìn)行考察，運用統(tǒng)計學(xué)的相關(guān)分析來研究兩者之間的關(guān)系。如薩巴蒂爾和馬茲曼尼恩（DanielMazmanian）1979年提出了環(huán)境影響模式”是一個自上而下研究途徑的代表。該模式非常重視“環(huán)境因素”對政策執(zhí)行過程的影響，運用了簡單的自變量和因變量來進(jìn)行研究。他們將政策執(zhí)行過程看作是因變量，把環(huán)境因素看做是自變量。當(dāng)執(zhí)行者在實踐中實施某項政策時，政策環(huán)境中的因素便不斷對執(zhí)行人員的行動和思維方式施加影響，政策執(zhí)行者處于政策過程的最底層，所有的影響因素——自變量，都會使得他們做出執(zhí)行行為的某些變化，這些變化完全可以通過數(shù)據(jù)來量化。［⑧］由此，自上而下的研究的學(xué)者認(rèn)為，理論的發(fā)展和運用，有助于分析者明確地說明框架中的那些要素與某一類問題特別相關(guān)，并做出與這些要素相關(guān)的一般的研究假設(shè)，于是理論集中于在某一框架下做出分析者去診斷現(xiàn)象，解釋其過程、預(yù)測其結(jié)果所必需的具體假設(shè)。［⑨］總之，自下而上的教育政策執(zhí)行研究以邏輯實證主義為方法論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)自然科學(xué)研究方法在教育政策執(zhí)行的具體應(yīng)用，構(gòu)建了相應(yīng)的理論模型，試圖對教育政策執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行解釋和預(yù)測。二、自下而上的政策執(zhí)行研究第二代政策執(zhí)行研究（自下而上）是對第一代政策執(zhí)行研究進(jìn)行批評和發(fā)展的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，自上而下的研究途徑容易忽視越來越多元化社會中的廣泛參與者的聲音，其中的幾種教育政策執(zhí)行模式的理論不能反映實際的執(zhí)行情況。 ［⑩］自下而上的政策執(zhí)行研究強(qiáng)調(diào)政策制定與執(zhí)行功能的互動性，政策執(zhí)行與政策制定者共同協(xié)商政策目標(biāo)的達(dá)成，兩者形成平行互動的合作關(guān)系，稱為“草根途徑”［11］自下而上的政策執(zhí)行模式強(qiáng)調(diào)中央的政策制定者在于提供一個充分的自主空間，構(gòu)造一個更能適應(yīng)執(zhí)行環(huán)境的過程，使基層執(zhí)行者有自由發(fā)揮的余地，而不是讓下級完全聽從上級的指令。同時，應(yīng)該給予基層或地方執(zhí)行機(jī)關(guān)自主的裁量權(quán)，使之能適應(yīng)復(fù)雜的政策環(huán)境，根據(jù)有關(guān)學(xué)者的歸納，其基本命題為：（1）政策執(zhí)行能否有效完全要看最基層的執(zhí)行機(jī)構(gòu)中到底有哪些多元組織涉入其中。（2）政策執(zhí)行是上級與下級達(dá)成共識的過程，因為下級會自行選擇他自己認(rèn)為合適可行的方式來達(dá)到政策目標(biāo)；[12]（3）有效的政策執(zhí)行取決于執(zhí)行機(jī)關(guān)間的過程與產(chǎn)出，而非政策決定構(gòu)建者的意圖與雄心，是多元行動者的復(fù)雜互動結(jié)果，而非單一機(jī)構(gòu)貫徹政策目標(biāo)的行動結(jié)果；（4）有效的政策執(zhí)行取決于基層官僚或地方執(zhí)行機(jī)關(guān)的裁量權(quán)，而不是階層結(jié)構(gòu)的指揮命令系統(tǒng)；（5）有效的政策執(zhí)行必然涉及妥協(xié)、交易或聯(lián)盟活動，因而，互惠性遠(yuǎn)比監(jiān)督性功能更為重要。[13]自下而上的政策執(zhí)行研究秉承的后實證主義和解釋學(xué)派。后實證主義在今天既被認(rèn)為是一種哲學(xué)流派，也被認(rèn)為是一種方法論。托馬斯 S庫恩在1962年發(fā)表的《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》中提出的后實證主義否定了經(jīng)驗實證原則。他從實用主義觀點出發(fā)，反對符合論”的真理觀，認(rèn)為承認(rèn)客觀真理是幼稚可笑的，可定科學(xué)發(fā)展不斷逼近真理的想法是十分荒唐的。“任何愈來愈接近真理的觀點都是毫無根據(jù)的，必須放棄”[14]。在他看來，我們必須放棄科學(xué)研究越來越接近真理的觀念。因而，后實證主義者認(rèn)為，社會科學(xué)所討論的變項關(guān)系多數(shù)是概率性的，很難得出一致穩(wěn)定的關(guān)系；也很難得出客觀的、一致的、確定性的結(jié)論。與實證主義對立的解釋學(xué)派的觀點更為激進(jìn)。解釋學(xué)派的伽達(dá)默爾認(rèn)為，運用科學(xué)的方法是不可能達(dá)到理解的真理，也就是說科學(xué)的方法所提供的確實性并不足以保證獲得真理，這一點特別適用于精神科學(xué)。在精神科學(xué)中，認(rèn)識者的自我存在也一起在其作用，雖然這確實標(biāo)志了,方法?的局限，但并不表明科學(xué)的局限。[15]以解釋學(xué)作為哲學(xué)方法論，教育政策的質(zhì)的研究注重被研究者的個人經(jīng)驗和意義建構(gòu)作解釋性理解，從被研究者的角度出發(fā)，了解他們的思想、思想、情感和價值觀念，了解自己是如何獲得對對方意義的解釋的，等等。解釋學(xué)派為了了解政策執(zhí)行狀況，他們強(qiáng)調(diào)研究者深入現(xiàn)場進(jìn)行考察，通過與研究對象的互動，了解政策執(zhí)行中的真實狀況，以及政策執(zhí)行者的內(nèi)在感受；挖掘政策環(huán)境中種種潛在的阻礙因素，因而，他們反對以客觀事實與統(tǒng)計分析詮釋因果關(guān)系。自下而上的政策研究以后實證主義和解釋學(xué)派為哲學(xué)方法論基礎(chǔ)，在具體的研究方法上以質(zhì)性的民族志、扎根理論、個案研究、歷史研究、臨床研究，收集資料的手段有開放性訪談、觀察、實物分析，視聽技術(shù)、計算機(jī)運用、研究者個人經(jīng)驗的運用等等，政策研究人員的最重要的任務(wù)就是提供咨詢，即以敘事的方式，以過去的經(jīng)驗來解釋、解讀或者說明事件的發(fā)展經(jīng)過，再根據(jù)某種價值判斷向政策制定者提供必要的政策建議。[16]自下而上的研究途徑?jīng)]有預(yù)先設(shè)定的假設(shè)，很少有可能暗含著有關(guān)因果關(guān)系，有關(guān)主體和機(jī)構(gòu)之間的層級化的、或者任何其他的結(jié)構(gòu)關(guān)系，或者應(yīng)該在主體和機(jī)構(gòu)之間發(fā)生什么假設(shè)。[17]不過，自下而上的研究途徑過于專注于基層人員的事實層面的經(jīng)驗分析，強(qiáng)調(diào)對基層人員內(nèi)在感受和政策作用對象的心理反應(yīng)，缺少量化的分析。整個研究像是在講故事，沒有足夠的精確量化的數(shù)據(jù)來說服政策執(zhí)行的效果。其缺陷是明顯的。正是因為沒有科學(xué)的、可量化的數(shù)據(jù)來解釋政策執(zhí)行中的問題，第三代教育政策研究便誕生。三、教育政策研究的多元化模式20世紀(jì)90年代至今是執(zhí)行研究的第三代。第三代研究試圖綜合和超越第一代和第二代的理論，具有研究方法綜合化和理論工具的多樣性等特征。正如勞倫斯所指出的，“就政策執(zhí)行研究而言:自上而下和自下而上的爭論告一段落，取而代之的是他們對各自研究能力的認(rèn)識，綜合的理論成就是大量的。 ”[18](一)研究理論五彩繽紛。第三代政策研究擴(kuò)大了研究的范圍，20世紀(jì)80末期以來，涌現(xiàn)出了眾多的、有代表性的執(zhí)行理論、途徑和模型。比如 :門澤爾(DonaldCmenzel)的組織間模型(1987),郭錦等人(MalcolmLGoggin)的府際關(guān)系模型(1990),薩巴蒂爾(PaulASabatier)的政策變遷和學(xué)習(xí)模型(1993)，麥特蘭德(RichardEMatland)的不明確沖突模型(ambiguity-conflict)(1995)，瑞恩(NRyan)的綜合途徑(integratedapproach)(1996，)奧斯特羅姆的制度分析途徑等等。其中，以郭錦等人的府際關(guān)系模型影響最大。此期的政策執(zhí)行研究現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了一個綜合化、多元化的時期。尤其是府際關(guān)系問題將執(zhí)行從自上而下或自下而上擴(kuò)展到府際關(guān)系的范圍和分析層面， [19]拓寬了政策執(zhí)行研究的范圍，開拓了新的視角，改變了人們過去要么從上而下，或者自下而上的研究途徑。20世紀(jì)90年代以來，在麥恩(BerndMarin)、伯加遜(PeterBogason)夏普夫(FritzWScharpf)等眾多有代表性學(xué)者辛勤勞動下，政策網(wǎng)絡(luò)一方面已經(jīng)成為超越官僚和市場機(jī)制的第三種治理機(jī)制，這種治理機(jī)制有著強(qiáng)大的生命力；另一方面，政策網(wǎng)絡(luò)也成為公共政策執(zhí)行的要素，而且有取代新公共管理、新制度主義的趨勢。因而，政策網(wǎng)絡(luò)引起了廣大學(xué)者的興趣，很多研究專注于政策網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)系和發(fā)展問題。(二)第三代研究將量化研究與質(zhì)性研究結(jié)合起來。郭錦(MalcolmLGcoggin)和他的合作者提出了第三代研究途徑(athird-generationapproach。)第三代研究途徑有別于第一代和第二代的研究，主張建立動態(tài)的執(zhí)行圖景。[20]也就是說，第三代研究途徑強(qiáng)調(diào)運用混合方法(mixed-methodapproach以建立了一個整合模式來研究復(fù)雜的多層次的、多變量的執(zhí)行問題，這種混合的方法就是改變過去單一運用量化或質(zhì)性方法的弊端，綜合運用量化研究和質(zhì)性研究，甚至將兩者整合起來。在當(dāng)今的教育政策執(zhí)行研究中廣泛地運用了定性與定量的研究方法，即將解釋學(xué)方法、人類學(xué)方法與實證主義進(jìn)行了結(jié)合，將數(shù)據(jù)分析與解釋結(jié)合，更加有力對政策進(jìn)行解釋。在采用實證研究的模型中，很多研究者運用了自變量、因變量、調(diào)節(jié)變量、中介變量來研究政策執(zhí)行過程的各種因素之間的相關(guān)或因果關(guān)系，運用了復(fù)雜結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)方程進(jìn)行模型探討，以此來發(fā)展理論模型；也有大量的采用質(zhì)性研究方法的描述性研究，如扎根理論、人種學(xué)方法、民族志方法，從紛繁復(fù)雜的政策執(zhí)行現(xiàn)象中探索政策執(zhí)行效果，理清政策執(zhí)行的阻滯因素，歸納出政策執(zhí)行理論；開始注重不同人群的聲音。正如美國政策學(xué)者施拉格所說，政策理論結(jié)構(gòu)的山地島——一片混亂，與此相聯(lián)，或者偶爾相關(guān)的是共享方法與概念的山麓小丘，還有實證性的工作，他們都被沒有依附于任何理論山峰的描述性研究的汪洋大海所環(huán)繞。[21]總的來說，執(zhí)行研究的方法呈現(xiàn)多元化的趨勢，分析工具也變得很豐富，大規(guī)模研究比過去要多，問題涉及政府間的關(guān)系研究、治理理論、制度分析、政策網(wǎng)絡(luò)、理性選擇等等，采用 SPSS軟件的統(tǒng)計學(xué)的方法大量運用到教育政策執(zhí)行研究中去。第三代教育政策執(zhí)行研究是一個多元化的時期，受歐美國家實證主義傳統(tǒng)的影響，定量研究是其主導(dǎo)的研究范式，定性研究作為有益的補(bǔ)充，而兩者有機(jī)的整合也越來越成為一種趨勢，混合方法用來研究復(fù)雜的多層次的、多變量的執(zhí)行問題也越來越多。參考文獻(xiàn)：[①]JosephZajdaEducationandPolicy:ChangingParadigms[J].InternationalReviewofEducation，2002，48(1/2):67-91.[②]Dunsire，Andrew.ImplementationThoeryandBureaucracy[A].Younis，T.Eds.ImplementationinPublicPolicy[A].Dartmouth:Aldersjot ，Hants，1990:5[③]Nakamura，R.A.&Smallwood，F(xiàn)rank.ThePoliticsImplementation[M].NewYork:StMartin?sPress，1980.30-50.[④]劉放桐.新編現(xiàn)代西方哲學(xué)[M].北京:人民出版社，2000.5.[⑤]劉譯璟?試論邏輯實證主義的科學(xué)觀 [J].魅力中國，2011,(1)(上):95.[⑥][美]米切爾黑堯著，趙成根譯?現(xiàn)代國家的政策過程[M].中國青年