EOD項目的融資模式及收益來源

EOD項目的融資模式及收益來源EOD投融資模式指的是錢從哪里來？如何來的問題？對已經(jīng)落地的EOD項目進行歸類總結(jié)，目前EOD項目可以采取政府專項債券、政府投資基金等政府主導模式，也可以選取ABO模式、投資人+EPC、特許經(jīng)營+EPC等政企合作模式加速投放，必要時可通過政策性銀行融資解決，為項目實施提供有力保障。具體模式選擇由項目特征、社會資本方談判結(jié)果來定。政府債券政府債券模式，即前期通過發(fā)行政府專項債券為項目獲得融資，項目的收入可以作為還款來源。

這種模式在融資方面信用評級高、成本低等優(yōu)勢就更加明顯。在這兩批試點項目中，用債券作為項目融資來源的項目并不鮮見。案例：“寧城縣螞蟻山生態(tài)環(huán)境治理建設項目”總投資1.5億元，通過發(fā)行專項債為EOD項目融資等。政府投資基金政府投資基金，即由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立。采用股權(quán)投資等市場化方式，引導社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。基金作為創(chuàng)新型的融資方式，一般是投資在盈利性高、回報期短的項目中，基金開始扶持創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為七大創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)之一，逐漸受到了各類基金的重視。EOD項目也享受到了部分基金投資的紅利。案例：“烏梁素海全流域綜合治理項目”的融資中，就利用了政府設立的專項產(chǎn)業(yè)基金中的一部分資金，作為EOD項目啟動資金。PPPPPP模式是政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設施及公共服務領(lǐng)域建立一種長期合作關(guān)系。通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，形成一種伙伴式合作關(guān)系。政府采用引入投資建設人作為投資建設主體，與政府指定的平臺公司依法成立項目公司（SPV公司），項目通過生態(tài)綜合修復和片區(qū)綜合開發(fā)兩部分實施。收益構(gòu)成方面：1.是政府付費部分，即針對生態(tài)環(huán)境治理部分政府購買、運營管養(yǎng)服務；2.使用者付費部分，即產(chǎn)業(yè)運營項目，盤活經(jīng)營性資產(chǎn)；3.政府方提供的額外收益，入生態(tài)治理后的土地指標增加增收、專項補助資金等來源。案例：薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項目。該項目工期為20年，中標額約為65億元。區(qū)政府采用引入投資建設人的方式確定合法投資建設主體，與政府指定的平臺公司依法成立流域投資公司。項目通過生態(tài)綜合修復和片區(qū)綜合開發(fā)兩步實施。公益性生態(tài)綜合修復部分包括水系綜合治理、礦山修復。而片區(qū)綜合開發(fā)部分主要指生態(tài)環(huán)境修復后，規(guī)劃一定比例的土地空間進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，中交集團利用自身運營能力，引入觀光農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)、新能源等環(huán)境友好型項目，實現(xiàn)環(huán)境+社會+經(jīng)濟效益的結(jié)合。具體融資路徑如下：薊運河（薊州段）全域水系治理、生態(tài)修復、環(huán)境提升及產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)EOD項目ABO模式在財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目，ABO模式是指授權(quán)（Authorize）—建設（Buid）—運營（Operate）模式。ABO模式是指政府授權(quán)屬地國有企業(yè)作為項目業(yè)主，由該企業(yè)整合資源，負責項目的投融資、建設、運營，政府制定績效考核規(guī)則，并據(jù)此向該企業(yè)支付服務費，滿足其資金需求的模式。該模式的收益構(gòu)成包括兩個方面：第一方面，由當?shù)刎斦块T以及園區(qū)管委會配合制定《片區(qū)開發(fā)補貼與獎勵辦法》，在片區(qū)實現(xiàn)增量財政收入后，當?shù)刎斦块T根據(jù)上述獎勵辦法給予屬地國有企業(yè)投資補貼或獎勵資金。第二方面，屬地國有企業(yè)支付給合資公司的費用主要包括三個部分，分別是基礎(chǔ)設施建設、招商引資以及項目運營維護。上述三個部分均按照“成本+回報”的模式實施，即每年對投入的費用進行審計，在片區(qū)實現(xiàn)增量收入后按照一定的投資回報率進行支付。ABO模式下，通常有兩種操作方式。第一種：人民政府授權(quán)當?shù)貒衅髽I(yè)作為項目實施主體，由實施主體挖掘項目收益，向銀行等金融機構(gòu)申請貸款，通過競爭性方式選擇施工單位實施本項目。該方式操作相對簡單，但合規(guī)性要求較高。案例：長三角示范區(qū)協(xié)調(diào)區(qū)錦淀周某一體化生態(tài)提升EOD項目由昆山濱湖新城集團有限公司負責實施，總投資118.97億元。2022年6月獲得國開行授信95億元，位居江蘇省EOD模式融資項目之首。開化縣某國家公園城市生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目（國家級第二批試點項目）由開化縣國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責任公司負責實施。其子項目城鄉(xiāng)環(huán)境整治提升項目總投資10.2億元，2022年8月順利取得國開行首筆基礎(chǔ)設施基金1.2億元作為項目資本金，后續(xù)國開行將配套項目貸款9億元，同時解決了項目資本金和融資兩大資金問題。第二種：“ABO+投資人+EPC”，由人民政府授權(quán)當?shù)貒衅髽I(yè)作為項目實施主體，實施主體通過引入社會投資人，由社會投資人或雙方成立項目公司，負責項目的投融資、建設、運營等部分或全部內(nèi)容，該模式的流程圖與PPP模式的流程圖相似。案例：以峨眉山市某生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升與綠色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目（國家級第二批試點項目）為例，總投資約71億元，峨眉山發(fā)展（控股）有限責任公司經(jīng)峨眉山市人民政府授權(quán)為本項目實施主體。2022年9月，峨眉山發(fā)展（控股）有限責任公司公開招標選擇社會資本，通過投資人+EPC模式雙方組建項目公司，負責本項目投融資、建設、運營。

該項目投融資模式大致如下：峨眉山市某生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升與綠色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展EOD項目

該方式實踐案例為數(shù)不少，但ABO模式尚無制度規(guī)范，各方需進一步關(guān)注ABO模式的合規(guī)操作。“投資人+EPC”模式“投資人+EPC”模式一般被認為是EPC+F模式的衍生變種，主要是指項目承接主體（通常為EPC總承包方）與項目業(yè)主共同成立項目公司。項目公司在承接主體協(xié)助下籌措項目建設資金，取得EPC工程，進行項目運營管理，并獲得投資收益。“投資人+EPC”模式因其表征體現(xiàn)為企+企的合作，規(guī)避了政府直接融資負債的限制。政府授權(quán)實施主體，即平臺公司，引入社會資本方共同出資成立項目公司，項目的投入主要為片區(qū)整體營造（生態(tài)環(huán)境治理項目），經(jīng)營產(chǎn)業(yè)項目的開發(fā)建設與運營，產(chǎn)業(yè)項目的運營年限依據(jù)項目合同約定。案例：以成都芯谷楊柳湖片區(qū)綜合開發(fā)EOD項目為例，該項目位于成都雙流西側(cè)楊柳湖片區(qū)。建設內(nèi)容包含兩部分：1.片區(qū)整體營造項目，靜態(tài)總投資約為209.15億元，包括片區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境提升、基礎(chǔ)設施及公服設施建設、運維、產(chǎn)業(yè)導入等；2.自營性產(chǎn)業(yè)載體項目開發(fā)，靜態(tài)建設總投資約為49.84億元，2022-2024年，空港興城產(chǎn)投公司預計在片區(qū)內(nèi)進行工業(yè)用地、科研用地的開發(fā)，包括標準化廠房、科研樓、產(chǎn)業(yè)配套設施建設、運營等。在通過公開方式選定城市合伙人后，空港興城產(chǎn)投公司與城市合伙人按約定在雙流區(qū)實際管轄范圍內(nèi)組建合資公司，由合資公司負責具體組織實施本項目。合資公司注冊資本金暫定10億元，股東各方以貨幣出資，城市合伙人持股80%，空港興城產(chǎn)投公司持股20%，由股東各方按照各自認繳的出資比例繳納到位。項目中自營性產(chǎn)業(yè)載體項目合作期原則上不超過25年。該模式實施路徑如下：成都芯谷楊柳湖片區(qū)綜合開發(fā)EOD項目“特許經(jīng)營權(quán)+聯(lián)合開發(fā)+EPC”模式特許經(jīng)營權(quán)，主要適用于能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設施和公用事業(yè)領(lǐng)域。一般是平臺公司拿到特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營期限為20-30年不等，政府和中標特許經(jīng)營者簽署特許經(jīng)營協(xié)議，由特許經(jīng)營者負責本項目的整體投資、建設、運營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移交等各項工作。該模式的收益構(gòu)成包括：碳匯交易+固廢填埋收入+種植經(jīng)濟林+停車場運營+文旅項目開發(fā)與運營等，以“產(chǎn)業(yè)服務費”形式回款。社會資本方通過特許經(jīng)營協(xié)議收取服務費，以項目經(jīng)營性收入方式獲得投資回報，一般情況下，特許經(jīng)營者引入社會資本方聯(lián)合，來進行整個項目的打造。政府作為實施機構(gòu)，負責牽頭對特許經(jīng)營者進行監(jiān)督和考核。合作期滿后，特許經(jīng)營者將本項目設施及其權(quán)益無償移交給市政府指定機構(gòu)。案例：以馬鞍山項目為例，項目總投資約82.65億元。項目合作期（特許經(jīng)營期）為30年，其中整體建設期為3年，整體運營期為27年。馬鞍山市人民政府授權(quán)馬鞍山市雨山區(qū)人民政府為本項目實施機構(gòu)。該項目采取兩階段招標方式操作，項目第一階段由雨山區(qū)人民政府通過競爭性程序選擇本項目的特許經(jīng)營者。雨山區(qū)人民政府和中標特許經(jīng)營者簽署特許經(jīng)營協(xié)議，由特許經(jīng)營者負責本項目的整體投資、建設、運營、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、移交等各項工作，并享有相應的收益權(quán)，通過項目經(jīng)營性收入方式獲得投資回報。雨山區(qū)人民政府作為實施機構(gòu)，負責牽頭對特許經(jīng)營者進行監(jiān)督和考核。合作期滿后，特許經(jīng)營者將本項目設施及其權(quán)益無償移交給市政府指定機構(gòu)。項目第二階段由特許經(jīng)營者作為招標人以EPC+產(chǎn)業(yè)導入方式確定項目的總承包單位。其中本項目范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)導入標準、內(nèi)容、考核機制等，另行簽訂產(chǎn)業(yè)服務協(xié)議。未來項目產(chǎn)生碳匯交易、固廢填埋收入（占項目總收入比例約為76%）、種植經(jīng)濟林、停車場運營、文旅項目開發(fā)與運營等經(jīng)營性收入。馬鞍山生態(tài)環(huán)境綜合治理EOD項目創(chuàng)新型貸款開發(fā)性金融與環(huán)保貸通常將以創(chuàng)新型貸款的形式得以應用。但是，無論哪種創(chuàng)新型貸款模式，仍然要遵循貸款的風控審批原則。創(chuàng)新型貸款多為金融機構(gòu)針對性提供的項目貸，通過開發(fā)性金融及其他金融機構(gòu)資金支持，重點支持地方EOD項目庫內(nèi)環(huán)保型企業(yè)等市場主體。開展減污降碳、生態(tài)修復、節(jié)能環(huán)保、資源循環(huán)利用等生態(tài)環(huán)保及環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目。政策性銀行是EOD融資的第一方式，自2020年與生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合推動開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式(EOD)試點工作以來。截至2022年底，國家開發(fā)銀行已向25個試點項目發(fā)放貸款225億元，涉及水生態(tài)環(huán)境保護、廢舊資源再生利用、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理、生態(tài)保護修復等多個領(lǐng)域。經(jīng)營性資源收益社會資本通過直接開發(fā)利用自然資產(chǎn)、獲取相關(guān)生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值?？删唧w分為項目+產(chǎn)業(yè)、項目+碳匯、項目+資源三種方式。（1）項目+產(chǎn)業(yè):采取“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)。“項目+產(chǎn)業(yè)”收益可分以下六類:土地使用收益、草原資源使用收益、森林資源使用收益、海域資源使用收益、礦權(quán)使用收益、自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)收益。自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)收益是最直接、最合規(guī)的回報就是找到項目自身的價值，產(chǎn)業(yè)運營收益主要是對EOD項目包中的產(chǎn)業(yè)項目進行開發(fā)、建設、運營，以獲得收益，一般包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、文旅產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、其他服務業(yè)等。產(chǎn)業(yè)運營收益是EOD項目的初衷，對EOD主體企業(yè)運營管理與產(chǎn)業(yè)資源導入、招商方面有著很高的要求，是項目的主要收益來源。案例：以安徽省蚌埠市禹會區(qū)天河湖生態(tài)環(huán)境治理與鄉(xiāng)村振興融合發(fā)展項目為例，依托周邊農(nóng)田濕地，開展生態(tài)環(huán)境保護，協(xié)同發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、基質(zhì)營養(yǎng)土加工、綠色建材等產(chǎn)業(yè)。同時深入挖掘大禹文化、淮河文化，發(fā)展文化旅游項目產(chǎn)業(yè)，成功實現(xiàn)“水資源+文旅+生態(tài)農(nóng)業(yè)+生態(tài)工業(yè)”的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟開發(fā)模式。（2）項目+碳匯：指的是社會資本可以對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進行交易，通過市場機制獲取森林生態(tài)價值帶來的經(jīng)濟收益。案例：以浙江安吉西苕溪流域綜合治理項目為例，經(jīng)過流域綜合整治、生態(tài)化經(jīng)營和管理，有效提高了竹林的生長量，從而增加了碳儲量，打通了碳匯交易通道，成立了全國首個縣級竹林碳匯收儲交易平臺。（3）項目+資源:通過經(jīng)政府批準的資源綜合利用獲得收益等。資源包括水權(quán)（區(qū)域水權(quán)、取水權(quán)、灌溉用水戶水權(quán)）、排污權(quán)、用能權(quán)等。其中，區(qū)域水權(quán)交易是EOD項目利用資源獲得收益的主要途徑。社會資本通過對江河湖泊等水源地或水污染的治理，產(chǎn)出可供市場交易的“水資源”，并將其轉(zhuǎn)化成為可供區(qū)域水權(quán)交易的“用水總量控制指標”，實現(xiàn)水權(quán)交易收益。

案例：以“中國水權(quán)交易所”區(qū)域水域交易的交易信息為例，永定河流域治理項目的北京官廳水庫在2016～2018年共有3筆交易信息。每年成交水量達成4000萬~5000萬立方，單價為0.294元/每立方米，即區(qū)域水域交易單筆可實現(xiàn)超過千萬的收益。土地增值收益土地增值收益是指匹配一定的經(jīng)營性土地收益作為反哺社會資本項目收益的來源。需要明確的是，2022年生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（環(huán)辦科財〔2022〕6號）又進一步明確“不以土地出讓收益等返還補助作為項目收益”。所以，目前EOD項目無法通過土地出讓獲取項目收益。但土地指標收益將成為土地增值收益的最新突破口，就是運營公司通過對流域周邊存量農(nóng)用地或水利設施進行治理。

通過對用地指標集中整治，釋放出結(jié)余的用地指標，明確“增減掛鉤交易指標”規(guī)模數(shù)量，在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

這無疑吸引社會資本可以合規(guī)的參與到地方政府的土地增減掛鉤項目，為解決當?shù)卣斦Y金不足起到重要作用。

案例：以安徽省蕪湖市灣沚區(qū)兩江四圩EOD項目為例，經(jīng)過生態(tài)治理，預計釋放土地指標3000畝，按照40萬/畝的流轉(zhuǎn)價格，地方留存按照93%計算，預計指標交易收益可以達到11.16億元。（一般情況下中央和地方留存比例各占50%，但各個省份具體留存比例可能有較大差異，具體情況根據(jù)當?shù)囟愂照哌M行查詢）。政策性獎補資金收益在項目合作期限內(nèi)投資回報不足的情況下，社會資本可申請政府專項獎補資金、生態(tài)修復專項獎補資金等作為項目收益的補