論破產(chǎn)管理人監(jiān)督機制的專門化

論破產(chǎn)管理人監(jiān)督機制的專門化

“破產(chǎn)行為是一項復雜的社會實踐，其中各種利益相關(guān)者的利益沖突交織在一起?！?頁89)其中包括取回權(quán)人,別除權(quán)人,優(yōu)先權(quán)人以及一般債權(quán)人。以債務(wù)人通常所剩無幾的財產(chǎn)來滿足眾多利害關(guān)系人的權(quán)利請求,其利害關(guān)系的沖突與繁復程度可想而知。相關(guān)主體為謀取自身利益或規(guī)避自身責任而僭越法律的情況往往難以避免。這無疑會使身處關(guān)鍵位置的破產(chǎn)管理人面臨嚴峻的考驗。如果法律不對破產(chǎn)管理人執(zhí)行職務(wù)的行為加以監(jiān)督,其執(zhí)行職務(wù)的公正性和客觀性將難以保證,債權(quán)人對破產(chǎn)程序的信賴將難于維持,通過破產(chǎn)程序來公平分配破產(chǎn)財產(chǎn)并進而安定法律秩序的目標也將很難實現(xiàn)。所以,構(gòu)建科學與完善的破產(chǎn)管理人監(jiān)督機制就成為學者們必須面對的一個重要課題。一、目前，中國破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機制的特點和不足(一)院負責,部分監(jiān)督依我國目前的法律規(guī)定,破產(chǎn)程序的監(jiān)督主要有法院負責,同時也由債權(quán)人會議分擔部分監(jiān)督職能。因此,研究我國破產(chǎn)清算組的監(jiān)督機制,關(guān)鍵是要正確理解清算組與人民法院、債權(quán)人會議的相互關(guān)系。1.設(shè)立清算組對法院負責制度首先,清算組由法院選任,但其并非人民法院的派出機構(gòu)。清算組一旦組成,就應(yīng)當依法獨立地開展工作,凡破產(chǎn)清算程序中的一切事務(wù),清算組都應(yīng)當以自己的名義進行,而不能以法院的名義進行,更不能由法院代為進行。其次,清算組對法院負責,向法院報告工作。《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法(草案)》(以下簡稱《破產(chǎn)法》)第二十四條和最高人民法院的《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件若干問題規(guī)定》第五十一條明確規(guī)定清算組對人民法院負責并且報告工作,接受人民法院的監(jiān)督。再次,清算組有損害債權(quán)人的團體利益或部分債權(quán)人的利益行為或其他違法行為的,人民法院應(yīng)當予以糾正。人民法院有權(quán)撤銷其職務(wù),另行指定新的成員。2.債權(quán)人會議的監(jiān)督從債權(quán)人的角度而言,債務(wù)人破產(chǎn)意味著其債權(quán)的部分或全部落空,債權(quán)人的本位利益要求其密切關(guān)注并積極參與破產(chǎn)事務(wù)的進程。而債權(quán)人會議就是債權(quán)人借以表達自己的關(guān)切、協(xié)調(diào)債權(quán)人行動、影響破產(chǎn)程序進程的主要形式。這就決定了破產(chǎn)清算組在對法院負責的同時,還應(yīng)當充分聽取債權(quán)人的意見,執(zhí)行債權(quán)人會議的決議,接受債權(quán)人會議的監(jiān)督(頁137)。依照我國法律的規(guī)定,清算組應(yīng)當列席債權(quán)人會議,接受債權(quán)人會議的詢問;債權(quán)人有權(quán)查閱與清算有關(guān)的資料;對清算組作出的有損債權(quán)人利益的決定,債權(quán)人會議有權(quán)請求法院撤銷;清算組提出的破產(chǎn)財產(chǎn)處理方案和分配方案,應(yīng)當先經(jīng)過債權(quán)人會議討論通過,再報人民法院裁定后執(zhí)行;對清算組實施的有損債權(quán)人利益的行為,債權(quán)人會議有權(quán)請求人民法院予以糾正,并有權(quán)申請人民法院更換不稱職的清算組成員。(二)機制的完善我國對清算組的監(jiān)督措施正在不斷強化,監(jiān)督機制已在較大的程度上得到了完善。但和國外有關(guān)破產(chǎn)管理人監(jiān)督機制的規(guī)定相比較的話,我國對清算組的監(jiān)督機制仍存在著明顯的不足。1.監(jiān)督人制度對債權(quán)人利益的保護專門化的監(jiān)督機關(guān)及監(jiān)督人在國外破產(chǎn)法上是極受人們重視的法律制度之一,已有數(shù)百年的歷史,這一事實本身就足以說明其所蘊涵的不可替代的制度價值。監(jiān)督人制度對債權(quán)人利益的維護是至關(guān)重要的(頁158)。遺憾的是,這一在國外實施多年的行之有效的法律制度,至今在我國的破產(chǎn)法上仍難覓蹤跡。應(yīng)當坦言,我國《破產(chǎn)法》對清算組的監(jiān)督機制之所以形同虛設(shè),固然有多方面的原因,但專門化監(jiān)督機關(guān)的缺位也是造成此種狀況的主要原因之一。2.第二,清算組應(yīng)負的法律義務(wù)我國現(xiàn)行《破產(chǎn)法》雖然規(guī)定破產(chǎn)管理人應(yīng)當接受法院與債權(quán)人會議的監(jiān)督,但缺乏具體有效的監(jiān)督措施。如未對清算組應(yīng)經(jīng)債權(quán)人會議同意的行為詳加列舉;沒有明確規(guī)定清算組應(yīng)負的法律義務(wù);清算組成員在執(zhí)行職務(wù)時應(yīng)受的約束極為有限,也沒有清算組成員未盡必要的注意而致利害關(guān)系人損害應(yīng)承擔責任的依據(jù)。對清算組損害利害關(guān)系人利益的行為或其他違法行為,《破產(chǎn)法》雖然規(guī)定人民法院有權(quán)“予以糾正”甚至可以“更換不稱職的清算組成員”,但這里所謂的“糾正”、“更換”卻并非是清算組承擔法律責任的具體方式,也無助于利害關(guān)系人損失的救濟和填補。所有這一切都使得監(jiān)督主體欲進行監(jiān)督而又無從下手,法律失去了其應(yīng)有的可操作性。二、完善中國破產(chǎn)管理人員監(jiān)督監(jiān)督機制(一)議決破產(chǎn)程序中有關(guān)重要事項和監(jiān)督的常設(shè)機構(gòu)在國外多數(shù)國家的立法例中,監(jiān)督人是“代表債權(quán)人會議,借以表達債權(quán)人的共同意思,議決破產(chǎn)程序中的有關(guān)重要事項,并對破產(chǎn)程度進行監(jiān)督的常設(shè)機構(gòu)”(頁96)。作為一項成功的立法例,這一制度近年來已經(jīng)受到了我國學者的高度重視。筆者認為,增設(shè)破產(chǎn)監(jiān)督人制度,對構(gòu)建我國公正有效的監(jiān)督機制是十分必要的。1.破產(chǎn)監(jiān)督機關(guān)破產(chǎn)程序的公正可以在程序設(shè)計中通過具體制度來實現(xiàn)的。針對破產(chǎn)程序的特殊性,多數(shù)國家確立了便于債權(quán)公正清償?shù)膫鶛?quán)人會議、破產(chǎn)管理人以及破產(chǎn)監(jiān)督人的特殊機構(gòu)。債權(quán)人會議使所有的債權(quán)人充分發(fā)表對破產(chǎn)處理的意見,保證破產(chǎn)分配充分考慮多數(shù)破產(chǎn)債權(quán)人利益;獨立的破產(chǎn)管理人能圍繞破產(chǎn)程序進行的目的,超越于各利害關(guān)系人之上,自主地進行破產(chǎn)財產(chǎn)的處理、變價和分配;而監(jiān)督人則是代表全體債權(quán)人,對破產(chǎn)管理人的行為進行監(jiān)督的特別機關(guān)。這三種機構(gòu)既相互獨立,又相互配合,共同維系著破產(chǎn)程序的公正性。而我國的《破產(chǎn)法》沒有設(shè)立專門化的監(jiān)督機關(guān),影響了破產(chǎn)程序中機構(gòu)構(gòu)成的完整性和系統(tǒng)性,有可能妨礙程序公正目標的實現(xiàn)(頁78)。2.設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)從表象上看,增設(shè)破產(chǎn)監(jiān)督人,勢必需要支付監(jiān)督人的報酬,而且在其執(zhí)行職務(wù)時也會產(chǎn)生一定的費用,這無疑在一定程度上會導致破產(chǎn)費用的增加。但如果深入地分析,即會得出完全不同的結(jié)論。在破產(chǎn)程序中,如果沒有專職監(jiān)督機構(gòu),僅靠法院的全程、總體監(jiān)督,是遠遠不夠的,也難于防止大量侵權(quán)乃至犯罪的發(fā)生,這無疑會造成極大的資源浪費,影響破產(chǎn)實施的效果,使其所獲收益微不足道。相反,如果設(shè)立了監(jiān)督機構(gòu),就可以大大抑制上述不良現(xiàn)象的發(fā)生,所獲收益將遠遠超過因設(shè)置這一角色所產(chǎn)生的成本。因此應(yīng)當說,設(shè)置專職監(jiān)督機構(gòu)的收益大于不設(shè)時的收益,且因此而增加的成本甚微。3.債權(quán)人會議的問題依照我國《破產(chǎn)法》的規(guī)定法院負主要責任,債權(quán)人會議僅起輔助作用。這樣的監(jiān)督機制存在著重大缺陷。首先,法院肩負著繁重的審判任務(wù),只能通過決定一些重大的或有爭議的事項對破產(chǎn)程序?qū)嵤徟猩系谋O(jiān)督。而破產(chǎn)清算又有大量的、具體的法律事務(wù)與非法律事務(wù)滲透其中,要使法院對這些具體事務(wù)實施詳盡周到的監(jiān)督恐為法院力所不及。其次,債權(quán)人會議作為債權(quán)人全體參加破產(chǎn)程序的意思表示機關(guān),行使監(jiān)督權(quán)也存有先天不足:(1)債權(quán)人會議是會議體機構(gòu),無法對破產(chǎn)清算實施日常監(jiān)督;(2)召開債權(quán)人會議耗時、費資,頻繁召開債權(quán)人會議既不經(jīng)濟,又不利于破產(chǎn)程序的順利進行;(3)我國的債權(quán)人會議主要代表一般破產(chǎn)債權(quán)人的利益,即只有一般破產(chǎn)債權(quán)人方有表決權(quán),因而從利害關(guān)系人角度言之,債權(quán)人會議的監(jiān)督難免失之偏頗。(二)有章可循建立完善、具體、有效的監(jiān)督措施,可使監(jiān)督主體明了其監(jiān)督職責的內(nèi)容,在監(jiān)督工作中有章可循,否則,監(jiān)督主體就會在履行職責時陷入茫然無措的境地。參照國外破產(chǎn)法對破產(chǎn)管理人監(jiān)督機制的立法例,筆者認為,在此問題上我國《破產(chǎn)法》應(yīng)補充規(guī)定以下內(nèi)容:1.臨時財產(chǎn)監(jiān)督人的權(quán)利為使監(jiān)督主體有效地履行其職責,法律有必要賦予其以下權(quán)利:(1)知情權(quán),即有權(quán)要求臨時財產(chǎn)管理人、破產(chǎn)財產(chǎn)管理人提交有關(guān)報告和文件,并就報告和文件作必要的說明;(2)詢問權(quán),即為開展監(jiān)督業(yè)務(wù),監(jiān)督主體得向臨時財產(chǎn)管理人、破產(chǎn)管理人、破產(chǎn)人及其他有關(guān)人員詢問有關(guān)情況;(3)調(diào)查權(quán),即調(diào)查破產(chǎn)財產(chǎn)和破產(chǎn)程序進行的有關(guān)狀況,并有權(quán)查閱臨時財產(chǎn)管理人、破產(chǎn)管理人、破產(chǎn)人的所有業(yè)務(wù)賬簿和文件;(4)撤銷或申請撤銷臨時財產(chǎn)管理人、破產(chǎn)管理人的權(quán)利。一般而言,臨時財產(chǎn)管理人或破產(chǎn)管理人的解任屬于法院職權(quán)范圍的事,但是,債權(quán)人會議特別是監(jiān)督人具體負責監(jiān)督臨時財產(chǎn)管理人或破產(chǎn)管理人的日常活動,故對其是否稱職有深入的了解。如果債權(quán)人會議或監(jiān)督人發(fā)現(xiàn)臨時財產(chǎn)管理人、破產(chǎn)管理人有撤銷的事由時,有權(quán)申請法院解任臨時財產(chǎn)管理人或破產(chǎn)管理人。2.破產(chǎn)財產(chǎn)報告制度的構(gòu)成要件在破產(chǎn)程序中的所謂“重大事項”系指由管理人實施的可能會對債權(quán)人利益產(chǎn)生重大影響的行為?！吨腥A人民共和國破產(chǎn)法(草案)》第六十四條將下列行為規(guī)定為“重大事項”:(1)不動產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓;(2)采礦權(quán)、土地使用權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓;(3)全部庫存或者營業(yè)的轉(zhuǎn)讓;(4)借款;(5)設(shè)定財產(chǎn)擔保;(6)因繼續(xù)營業(yè)需轉(zhuǎn)讓價值萬元以上的動產(chǎn);(7)債權(quán)和有價證券的轉(zhuǎn)讓;(8)雙務(wù)合同的履行請求;(9)有關(guān)債務(wù)人財產(chǎn)的和解或者仲裁、訴訟或者其他法律程序;(10)放棄權(quán)利;(11)擔保物的收回。凡屬法律規(guī)定的重大事項,臨時財產(chǎn)管理人、破產(chǎn)管理人應(yīng)主動向法院或監(jiān)督人報告并在取得法院或監(jiān)督人許可后方能實施。重大事項報告制度在各國破產(chǎn)法上幾乎都有規(guī)定,其意義在于:其一,可以突出監(jiān)督工作的重點,法律有必要將一些對債權(quán)人利益會產(chǎn)生重大影響的行為明定為重大事項,以求使法院或監(jiān)督人能明確自己的工作方向。其二,為法院或監(jiān)督人實施監(jiān)督提供便利。破產(chǎn)清算事務(wù)是由破產(chǎn)管理人負責實施的,置身事外的法院或監(jiān)督人可能無法掌握破產(chǎn)清算的具體進程。這無疑會影響監(jiān)督工作的效果。而建立破產(chǎn)管理人重大事項報告制度即