中國農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移傳遞機制研究

中國農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移傳遞機制研究

1.對農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的戶籍門檻設(shè)置不完善改革開放以來，中國農(nóng)民逐漸脫離土地向城市流動，導(dǎo)致了城市與農(nóng)村地區(qū)之間的特殊就業(yè)群體——農(nóng)民工?；谵r(nóng)民工流動性強、頻繁變動工作崗位和地區(qū)的特征,農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難的問題一直制約著我國社會保障制度的完善,而中國現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度成為影響農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的首要因素。雖然我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法已經(jīng)出臺,指出包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險所有人員,其基本養(yǎng)老保險關(guān)系可在跨省就業(yè)時隨同轉(zhuǎn)移;在轉(zhuǎn)移個人賬戶儲存額同時,還轉(zhuǎn)移部分單位繳費。但在相關(guān)細則上仍設(shè)置了戶籍門檻,使農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的異地轉(zhuǎn)接風險增加。戶籍壁壘是中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史遺產(chǎn),隨著城市化進程的加快,現(xiàn)行的戶籍制度已經(jīng)嚴重違背了農(nóng)民工遷徙擇業(yè)的權(quán)利訴求,不利于體現(xiàn)社會的公平公正。盡管目前有關(guān)部門和學(xué)術(shù)界極力提倡戶籍制度改革,但觀點不一,最終也沒有成文的規(guī)定。有的學(xué)者提倡戶籍制度的完全開放,以保證建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、社會福利平等分配的社會保障制度模式;而中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展學(xué)院鄭風田教授認為:戶籍制度的一刀切取消對農(nóng)民是一種傷害,努力方向是城鄉(xiāng)等值,讓城市居民與農(nóng)村居民享有同等的公共品服務(wù),但是戶籍承載著公民各方面的信息,不能輕言完全取消,應(yīng)該深入改革戶籍背后的東西,逐步弱化戶籍藩籬。2.戶外制度對農(nóng)民工的日常事務(wù)、健康保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移的影響2.1社會保障的缺失在現(xiàn)行的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度中提到:包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險所有人員,其基本養(yǎng)老保險關(guān)系可在跨省就業(yè)時隨同轉(zhuǎn)移;這種思路仍然是基于城鄉(xiāng)二元分離的理念,基本上排除了將農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民的可能性。這樣一來,對農(nóng)村戶口和非農(nóng)村戶口的明確界定無疑是對農(nóng)民工群體養(yǎng)老權(quán)益的不平等對待,嚴重挫傷了農(nóng)民工繼續(xù)服務(wù)城市的積極性。農(nóng)民工是具有擁有農(nóng)村土地、持有農(nóng)村戶口的農(nóng)民以及在城鎮(zhèn)從事產(chǎn)業(yè)工作的工人的雙重身份,他們流動到城市,只能以“二等公民”的身份從事著城市居民不愿從事的高危低薪的工作。盡管他們?yōu)槌鞘械默F(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大的貢獻,但由于戶籍制度帶來的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移不暢和對未來養(yǎng)老保障預(yù)期的不確定,農(nóng)民工對是否參加養(yǎng)老保險、是否轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系難以抉擇。因為戶籍限制使他們最終還是無法被城市所接納,不能與城市居民享有平等的生存權(quán)和社會保障權(quán)益,這是我國社會保障制度的缺失。雖然很多地方已經(jīng)開始對“鐵板一塊”的戶籍制度進行改革,鼓勵農(nóng)民工進城工作,但是在相關(guān)的政策設(shè)計上又處處維護既得利益集團的利益,阻礙了農(nóng)民工的市民化。事實上,盡管想為農(nóng)民工建立養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接機制,卻無法擺脫戶籍制度的束縛,反而使他們成為農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間的“夾層”,人為制造社會的分層,是與我國社會保障實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的意愿背道而馳的。2.2養(yǎng)老保險關(guān)系銜接機制的瓶頸分析《暫行辦法》中對退休地的條款規(guī)定:農(nóng)民工按照戶籍所在地領(lǐng)取養(yǎng)老金,這一方面可能會造成農(nóng)民工養(yǎng)老保障既得權(quán)益的損失,另一方面也體現(xiàn)了現(xiàn)行辦法是與養(yǎng)老保險的責任相分離。首先,發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)在養(yǎng)老金的給付水平上存在很大的差距,如果農(nóng)民工退休后不愿回到戶籍所在地養(yǎng)老,而是選擇留在打工的城市養(yǎng)老,國家發(fā)放的養(yǎng)老金是否能達到其在城市生活消費的給付水平值得商榷。如果在城市養(yǎng)老的支出遠高于農(nóng)村戶籍所在地發(fā)放的養(yǎng)老金給付金額,不但會使農(nóng)民工在城市生活的幸福感下降,還會給其養(yǎng)老帶來經(jīng)濟負擔。因此在農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接機制設(shè)計中,由于戶籍門檻的要求過高,不僅會影響農(nóng)民工參保的積極性,還會影響全國統(tǒng)一的社會保障體系的建設(shè)。其次,農(nóng)民工為發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)做出了貢獻,雖然將養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移到戶籍所在地,可是社會統(tǒng)籌賬戶的記錄留在了不發(fā)達地區(qū),發(fā)達地區(qū)政府沒有對其承擔相應(yīng)的社會養(yǎng)老責任,實際上是“只保不養(yǎng)”。農(nóng)民工退休或退保以后,大量返回農(nóng)村,農(nóng)村地區(qū)又不得不在缺乏保險資源的情況下承擔起農(nóng)民工的社會養(yǎng)老責任,基于統(tǒng)籌基金難以調(diào)劑,社會保險的不公平就進一步由城鄉(xiāng)發(fā)展到地區(qū)間的不公平,社會矛盾也會隨之激化,進而會增加社會的不穩(wěn)定因素。最后,農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接機制中,運用的是養(yǎng)老保險關(guān)系始終與戶籍制度掛鉤的管理辦法,當農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接遇到障礙時,有戶籍的可以轉(zhuǎn)入,無戶籍的則不可轉(zhuǎn)入,這是對農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作十分不利的。2.3養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移問題目前我國沒有統(tǒng)一的關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險的政策法規(guī),各地也是根據(jù)自身的情況探索了不同的養(yǎng)老保險模式,還有的地區(qū)并未開展農(nóng)民工的養(yǎng)老保險業(yè)務(wù)。雖然現(xiàn)行的辦法能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的異地轉(zhuǎn)接,可是農(nóng)民工流動性較大,頻繁的更換工作崗位和區(qū)域,每更換一個工作地點就需要轉(zhuǎn)移其養(yǎng)老保險關(guān)系,辦理轉(zhuǎn)接手續(xù)還需到戶籍所在地開具證明,而對新工作要做多久也并不確定,辦完全部轉(zhuǎn)接手續(xù)要用去2個月的時間,對于農(nóng)民工的普遍推廣在執(zhí)行上存在難題,因此農(nóng)民工為了避免養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)接很可能會勉強在一個城市長期工作或者索性不參加養(yǎng)老保險,這無疑增加了國家未來養(yǎng)老的風險和負擔。同時農(nóng)民工為了保障未來權(quán)益選擇不遷徙擇業(yè),既不利于全國勞動力資源的合理配置也危害了農(nóng)民工自由擇業(yè)的權(quán)利,造成地方保護而妨礙人才和勞動力資源的自由流動,加劇了農(nóng)民工在城市就業(yè)的壓力。2.4戶籍制度促使農(nóng)民工參保農(nóng)民工在城市里是攜帶著農(nóng)村戶口的“二等公民”,可是有的農(nóng)民工在進城之前已經(jīng)參加了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險,進城務(wù)工又要參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險,兩個制度不能實現(xiàn)銜接,這給農(nóng)民工參保帶來了困惑?，F(xiàn)行機制雖然可以實現(xiàn)異地的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接,可是因為參保的險種不同,無法銜接,這些逐漸凸顯了戶籍制度的弊端;而單獨為農(nóng)民工設(shè)計養(yǎng)老保險制度有悖于城市化發(fā)展規(guī)律,可能會導(dǎo)致養(yǎng)老保險制度更加碎片化,因此加快城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與新農(nóng)保制度的合理銜接已迫在眉睫。3.關(guān)于如何簡化家庭登記制度對農(nóng)民工社會保障關(guān)系轉(zhuǎn)移的影響的提議3.1促進農(nóng)民工的市民化從整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的角度來看,首先需要整合城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險與新型農(nóng)村養(yǎng)老保險,建立起統(tǒng)一于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系,逐步縮小農(nóng)民的規(guī)模,這是農(nóng)民工與城鎮(zhèn)戶籍人口相融合的需要。農(nóng)民工作為城市化建設(shè)的重要參與者,參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險能夠更好的促進農(nóng)民工的市民化,使更多的公民共同分享社會進步的成果。將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系,是通過擺脫戶籍束縛、制定相應(yīng)的政策來將農(nóng)民工作為擴大城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險覆蓋面的主要對象,逐步完善全國養(yǎng)老保險體系。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系,不僅在一定程度上緩解了因城鄉(xiāng)戶籍差異引發(fā)的社會福利的分配不公,也堅定了農(nóng)民工繼續(xù)貢獻城市、積極推進我國城市化建設(shè)的信心。3.2工養(yǎng)老金待遇的差距首先,要綜合考慮農(nóng)民工養(yǎng)老保險的繳費和待遇水平,允許農(nóng)民工采用低水平的繳費。農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系實現(xiàn)異地轉(zhuǎn)接后,由于在不同制度下的計發(fā)辦法不同,很容易造成不同區(qū)域以及城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工養(yǎng)老金待遇的差距。其次,加大緩解戶籍制度對社會養(yǎng)老保障不公平分配的資金支持,要更加注重改革戶籍制度背后的東西,協(xié)調(diào)城市職工與農(nóng)民工所擁有的公共資源的差距。政府作為公共服務(wù)的提供者應(yīng)該積極通過財政轉(zhuǎn)移支付支持城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的改革與接軌,加大財政對農(nóng)村戶籍人口的養(yǎng)老保障制度的支持,逐步推進社會保障制度的全國統(tǒng)籌。從社會保障資源分配來看,城鄉(xiāng)居民人均的社會保障資源存在著極大的不平衡,而現(xiàn)階段想通過財政補貼來達到城鄉(xiāng)福利資源的絕對平等也是不現(xiàn)實的,因此降低農(nóng)民工養(yǎng)老保險的繳費水平可能會在一定程度上彌補城鄉(xiāng)戶籍制度帶來的收入分配的不公平。3.3戶籍限制導(dǎo)致農(nóng)民工就業(yè)和就業(yè)權(quán)利受阻建立這種非城鎮(zhèn)戶籍人員的綜合保險制度,是一種在費率水平,基金運行方式、待遇支付水平和方式等方面,都完全獨立于城鎮(zhèn)職工的社會養(yǎng)老保險模式,通常被稱為是農(nóng)民工社會保障的“返鄉(xiāng)”模式。農(nóng)民工是一個復(fù)雜而又龐大的群體,既有正規(guī)就業(yè)的,也有靈活就業(yè)的;既有穩(wěn)定就業(yè)的,也有頻繁流動的;一部分農(nóng)民工有著明顯的城市化傾向,另一部分只是打工掙錢,遲早要落葉歸根、回歸故里的,但農(nóng)村戶籍成為農(nóng)民工對養(yǎng)老保險制度選擇所考慮的主要障礙性因素。農(nóng)村戶籍制度不僅限制了農(nóng)民工自由的遷徙,也讓他們在城市中受到嚴重的身份歧視。因戶籍限制引起的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接不暢,加大了農(nóng)民工對未來養(yǎng)老保障預(yù)期的不確定,加劇了農(nóng)民工在城市里社會福利待遇的不公。因此,針對農(nóng)民工流動性大、自由遷徙頻繁的特點,制定了與之適應(yīng)的綜合保險制度也未嘗不是一項淡化戶籍烙印的行之有效的措施,但前提是要建立和完善社會保障體系,否則可能會導(dǎo)致我國社會養(yǎng)老保險制度的碎片化,以致弱化社會保障制度公平分配的功能。3.4如何同新農(nóng)保-職工保險接軌?隨著農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)接制度的逐步推廣,建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度體系成為我國社會保障事業(yè)發(fā)展的必然趨勢,最終城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險如何同新農(nóng)保實現(xiàn)有效的接軌已成為完善養(yǎng)老保險體系的主要途徑。逐步淡化戶籍制度的限制,實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌,使社會養(yǎng)老保險制度能夠覆蓋到社會的每一個角落,不會因為農(nóng)民工的出生地點、生產(chǎn)及生活方式的不同而改變制度的運行規(guī)則。4.強化農(nóng)民工養(yǎng)老保險的戶籍意識農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)接不暢,歸根結(jié)底還是戶籍制度問題,農(nóng)民工參加和轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險肯定會跟戶籍信息有關(guān)。戶籍制度帶來的城鄉(xiāng)二元化已使得城市和農(nóng)村嚴重脫節(jié),農(nóng)民工難以享受到城市居民許多應(yīng)有的權(quán)利。在城市里,無論農(nóng)民工做出了怎樣的貢獻、職位如何、參加怎樣的社會保險,必須會通過戶籍信息將農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民明顯區(qū)分,這嚴重的阻礙了我國養(yǎng)老保險制度的完善。筆者認為,農(nóng)民工養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)接機制應(yīng)該脫離戶籍制度的限制,通過建立一卡通或者身份證認證的方式來實現(xiàn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險的跨區(qū)域轉(zhuǎn)接,但是,雖然戶籍壁壘成為城市與農(nóng)村之間的“分水嶺”,使農(nóng)民工在轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險