社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展路徑

社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展路徑

中共中央提出在全省范圍內(nèi)建立社會主義和諧社會的重要問題的決定。從這個(gè)意義上講，2020年，我們必須基本上建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系。在黨的十一屆三中全會之后，中共中央提出了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)村改革和發(fā)展的意見》。此外，它還提出了“在新型農(nóng)村社會上建立有效的社會救助制度”和“建立城鄉(xiāng)社會保障制度有效結(jié)合的機(jī)制”?！碑?dāng)前,我國正處于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,而日趨嚴(yán)重的社會人口老齡化以及規(guī)模逐漸增大的“鄉(xiāng)-城”人口轉(zhuǎn)移正在改變著城鄉(xiāng)居民的傳統(tǒng)養(yǎng)老保障方式,影響到社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)平衡。因此,積極探索社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌路徑是建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要戰(zhàn)略任務(wù)。一、農(nóng)村勞動力大規(guī)模向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移改革開放以來,隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,各種限制人口流動的政策和制度得以不斷消除,人口遷移的自主性和流動性不斷加強(qiáng),特別是人口從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、從農(nóng)村向城鎮(zhèn)地區(qū)、從中西部地區(qū)向東部地區(qū)的遷移,規(guī)模逐漸增大,基本進(jìn)入一個(gè)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展過程。2008年3月5日,溫總理在第十一屆全國人民代表大會第一次會議上所作的政府工作報(bào)告指出,過去5年平均每年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)800萬人。預(yù)測結(jié)論顯示,未來20-30年間,農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)規(guī)模仍然維持在年均600～700萬人之間。中國農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)大規(guī)模轉(zhuǎn)移已經(jīng)成為不爭的事實(shí)。但是,我們必須清楚地認(rèn)識到,農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移正在改變著城鄉(xiāng)社會的人口年齡結(jié)構(gòu)與老齡化趨勢,也必將影響到我們的養(yǎng)老保障方式與社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度:(一)社會統(tǒng)籌層次偏低影響農(nóng)村勞動力參保積極性根據(jù)“五普”0.95‰抽樣數(shù)據(jù)估算,2000年的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口中16-60歲人口占據(jù)90%。農(nóng)村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的結(jié)果是,導(dǎo)致城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動人口數(shù)量持續(xù)增加,老年撫養(yǎng)比相對下降。從城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來看,向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村青壯年勞動力正處于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的繳費(fèi)期,并在未來20～30年之后才會領(lǐng)取養(yǎng)老金,將農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將會為制度本身帶來大量的“養(yǎng)老金紅利”,緩解因城鎮(zhèn)社會人口老齡化產(chǎn)生的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金支付壓力。但是,當(dāng)前我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還沒有為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的參與做好積極準(zhǔn)備:基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會統(tǒng)籌層次過低帶來的繳費(fèi)率不一致、管理方式不統(tǒng)一等問題,已經(jīng)嚴(yán)重影響到農(nóng)村遷移勞動力參保的主動性和積極性;社會統(tǒng)籌賬戶不具攜帶性的政策規(guī)定以及由此帶來的地方利益沖突,限制了農(nóng)村遷移勞動力自由流動與社會保險(xiǎn)關(guān)系順利接續(xù);個(gè)人賬戶一次性支付方式喪失了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障功能。因此,當(dāng)前我們必須根據(jù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的特點(diǎn),進(jìn)一步調(diào)整和完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,以適應(yīng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力參保。(二)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度缺失當(dāng)前,新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和最低生活保障制度已經(jīng)在農(nóng)村相繼建立,覆蓋范圍正在快速擴(kuò)大,保障能力不斷增強(qiáng),而旨在解決農(nóng)民養(yǎng)老后顧之憂的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度卻在“社會經(jīng)濟(jì)條件不成熟”的理由下于1999年被停止,導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)處于制度缺失狀態(tài)。雖然當(dāng)前部分地區(qū)正在進(jìn)行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)探索,但是各地制度模式、管理方式、繳費(fèi)與待遇標(biāo)準(zhǔn),以及管理體制都存在很大差異,難以形成一個(gè)全國統(tǒng)一的制度體系。與此同時(shí),由于人口老齡化程度日益嚴(yán)重,導(dǎo)致農(nóng)村老年人口撫養(yǎng)比不斷攀升和農(nóng)村家庭結(jié)構(gòu)趨于小型化;城市化進(jìn)程的不斷加快,出現(xiàn)了大量被征地農(nóng)民和農(nóng)村“空巢家庭”。人口老齡化和城市化的共同結(jié)果是,傳統(tǒng)的家庭保障方式和土地保障方式的功能持續(xù)弱化。因此,在預(yù)期大規(guī)模農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的背景下,我們必須在農(nóng)村人口老齡化高峰來臨之前作好應(yīng)對措施,建立完善的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。二、城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有效銜接的目的就是要從完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和創(chuàng)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度兩個(gè)方面,妥善解決廣大農(nóng)村居民和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的養(yǎng)老保障問題。(一)收入分配效應(yīng)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須在適應(yīng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力特點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善相關(guān)政策:逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次,條件成熟時(shí)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌,以增強(qiáng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收入再分配功能和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌調(diào)劑能力;賦予社會統(tǒng)籌賬戶基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益權(quán),使統(tǒng)籌賬戶成為一個(gè)受益保障權(quán)可以攜帶的賬戶形式,實(shí)現(xiàn)異地轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù);完善個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法,通過賬戶轉(zhuǎn)移的方式規(guī)范提前支取和一次性返還政策,實(shí)現(xiàn)社會養(yǎng)老保障的目標(biāo);加強(qiáng)社會保險(xiǎn)信息系統(tǒng)建設(shè),開設(shè)申報(bào)、繳費(fèi)辦理窗口,減少農(nóng)民工參保、轉(zhuǎn)移的手續(xù)與環(huán)節(jié),便于其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)。(二)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建思路從新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的角度來看,必須使制度具有可攜帶性、轉(zhuǎn)移性和財(cái)務(wù)可持續(xù)性。2007年,《勞動和社會保障部、民政部、審計(jì)署關(guān)于做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)31號)規(guī)定,“建立以個(gè)人賬戶為主、保障水平適度、繳費(fèi)方式靈活、賬戶可隨人轉(zhuǎn)移的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和參保補(bǔ)貼機(jī)制?！蔽募砻?新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將是一個(gè)以個(gè)人賬戶為主、統(tǒng)籌調(diào)劑為輔的模式。借鑒國際經(jīng)驗(yàn),參考城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式,我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也應(yīng)該是一個(gè)“統(tǒng)籌調(diào)劑賬戶+個(gè)人賬戶”的模式,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兩類制度模式基本一致。同時(shí),考慮到農(nóng)民繳費(fèi)能力有限和生產(chǎn)生活方式與城鎮(zhèn)的差異,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該是一個(gè)制度模式與管理方式統(tǒng)一、繳費(fèi)方式與標(biāo)準(zhǔn)靈活、待遇水平有別的基本保障制度。(三)鄉(xiāng)兩類制度的內(nèi)容分析為滿足農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)與回鄉(xiāng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的需要,城鄉(xiāng)兩類社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須安排相應(yīng)的銜接機(jī)制與辦法,如統(tǒng)一城鄉(xiāng)兩類制度的經(jīng)辦管理主體和管理方式,推進(jìn)經(jīng)辦管理服務(wù)的規(guī)范化、信息化、專業(yè)化建設(shè),實(shí)現(xiàn)兩類制度的賬戶信息共享等。當(dāng)農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)移就業(yè)時(shí),可以將城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的統(tǒng)籌賬戶受益權(quán)和個(gè)人賬戶基金結(jié)余順利轉(zhuǎn)移;對于被征地農(nóng)民,可以通過轉(zhuǎn)換新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的受益權(quán)和“土地?fù)Q保障”的方式,獲得城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)養(yǎng)老金受益權(quán)。三、社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合并隨著經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)趨于統(tǒng)一和城鄉(xiāng)收入均等化程度提高,應(yīng)逐步通過合并城鄉(xiāng)兩類制度的方式,建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,這也是大部分發(fā)達(dá)國家社會保障制度城鄉(xiāng)整合的經(jīng)驗(yàn)做法。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)堅(jiān)持以下四項(xiàng)原則:(一)“統(tǒng)賬”分賬管理任何能夠帶來預(yù)期收益的制度變遷都需要成本,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也不例外。當(dāng)前城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度出現(xiàn)基金缺口的重要原因就在于從傳統(tǒng)的單位保障制度向社會保障制度轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生的大量隱性債務(wù)與轉(zhuǎn)制成本需要清償。因此,合并城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必然要求現(xiàn)行城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)在制度模式上基本一致。城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)在做實(shí)個(gè)人賬戶的改革試點(diǎn)過程中,盡快實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)賬”分賬管理,使個(gè)人賬戶變成一個(gè)實(shí)賬戶而非“空賬”;對于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,財(cái)政補(bǔ)貼與部分集體補(bǔ)助將用于建立一個(gè)非繳費(fèi)型社會統(tǒng)籌賬戶,成為一個(gè)財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制與農(nóng)村最低生活保障制度相結(jié)合的最低養(yǎng)老金制度。在此基礎(chǔ)上,城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)養(yǎng)老金與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最低養(yǎng)老金合并建立中國最低養(yǎng)老金制度或國民養(yǎng)老金制度,城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金合并建立強(qiáng)制性個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度。(二)加大投入、整合和完善城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金當(dāng)前,我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正面臨著嚴(yán)重的財(cái)務(wù)不平衡問題。中國社會保障網(wǎng)資料顯示,從1998年到2006年,各級財(cái)政對企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的補(bǔ)助支出大概在4000億元,其中中央財(cái)政安排的補(bǔ)助資金是3600億元左右;截至2007年12月26日,中央財(cái)政已經(jīng)安排補(bǔ)助地方的資金是870多億元。在預(yù)期人口老齡化程度日趨嚴(yán)重的背景下,城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口還會持續(xù)增大。在合并城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之前,如果不從根本上解決城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)不可持續(xù)問題,城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并之后將出現(xiàn)廣大參保農(nóng)民為城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)軌成本“買單”的局面。因此,在“統(tǒng)賬”分賬管理的基礎(chǔ)上,應(yīng)通過體制外措施解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制成本和歷史債務(wù),如通過劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)和國有土地轉(zhuǎn)讓、租賃收益的方式進(jìn)一步做大全國社會保障基金,增強(qiáng)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的償付能力;在保障水平方面,應(yīng)通過個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金投資運(yùn)營和企業(yè)年金等補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目的發(fā)展,不斷降低當(dāng)前城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)替代率水平,使基礎(chǔ)養(yǎng)老金還原為一個(gè)最低養(yǎng)老金制度。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在創(chuàng)建之初就應(yīng)該在科學(xué)預(yù)測未來農(nóng)村人口變化趨勢的基礎(chǔ)上,通過精算技術(shù)厘定出合理的繳費(fèi)率、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn),以及風(fēng)險(xiǎn)因素與程度,保證新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有可攜帶性、轉(zhuǎn)移性和財(cái)務(wù)可持續(xù)性。(三)政府、集體與個(gè)人黨的十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》明確提出:“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)”。在當(dāng)前的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中,單位和職工分別按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)并分別劃入社會統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶,國家則通過提供財(cái)政補(bǔ)貼、維持社會保險(xiǎn)經(jīng)辦管理、提供減免稅待遇等方式承擔(dān)出資責(zé)任,國家、集體與個(gè)人的三方負(fù)擔(dān)責(zé)任非常明晰。在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)建過程中,也應(yīng)按照三方負(fù)擔(dān)的原則合理劃分國家、集體與個(gè)人的責(zé)任:集體補(bǔ)助和國家補(bǔ)貼劃入社會統(tǒng)籌賬戶、參保農(nóng)民向個(gè)人賬戶繳費(fèi)、國家對集體補(bǔ)助和個(gè)人繳費(fèi)實(shí)行減免相關(guān)稅收并維持新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)辦管理體制。(四)先行開展城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的過程中,要認(rèn)真研究統(tǒng)籌城鄉(xiāng)兩