日本行政機關(guān)的立法權(quán)

日本行政機關(guān)的立法權(quán)

立法期間，立法主體將法規(guī)和規(guī)則草案發(fā)布或發(fā)布，并廣泛聽取各方的意見。也就是說，在立法過程中，建立了關(guān)于法規(guī)和規(guī)則的公開征求程序，這已成為現(xiàn)代國家的普遍現(xiàn)象。日本在行政立法過程中也逐步建立了公開征求意見的程序與制度,也稱之為行政立法過程中的意見公募程序,雖然相對于英美等國家,這種程序與制度的建立還為時不長,存在的問題不少,但在制度與實踐中也積累了一些經(jīng)驗,分析、評價日本行政立法過程中的意見公募程序,對我國有著很重要的借鑒意義與價值。一、日本的“職權(quán)立法”,或稱對行政機關(guān)是否我們一般使用“行政立法”這個詞主要有兩種意義:一是指享有立法權(quán)的行政機關(guān)制定法規(guī)范性文件的行為;一是指屬于行政管理方面的法規(guī)范性文件。這個術(shù)語在日本學(xué)界中也存在不同的理解,尤其是該術(shù)語所包含的規(guī)范范圍(1)。田中二郎和藤田宙靖認為,日本行政機關(guān)可制定兩種類型的規(guī)范,即法規(guī)命令和行政規(guī)則,前者具有外部效果,后果具有內(nèi)部效果。具有外部效果的規(guī)范,即規(guī)范相對人私人和行政主體的關(guān)系,二者發(fā)生糾紛時,由法院予以適用的規(guī)定;具有內(nèi)部效果的規(guī)范,即拘束行政機關(guān)相互關(guān)系。這兩個方面的規(guī)范都稱為行政立法(2)。鹽野宏認為行政機關(guān)制定的具有外部效果的法規(guī)命令才屬于行政立法,而地方公共團體的議會制定的條例不屬于行政立法(3)。根據(jù)以上理解,我們贊同鹽野宏關(guān)于“行政立法”規(guī)范范圍的理解,即我們所指稱的“行政立法”指的國家或地方行政機關(guān)制定的具有外部效果的法規(guī)命令。行政立法行為則是指國家或地方行政機關(guān)制定法規(guī)命令的行為。日本行政立法過程中的意見公募程序確立時間不長,具體一點說是上個世紀九十年代末期,相對于英美等國家經(jīng)過漫長時間的探索才創(chuàng)立這種制度有所不同,日本是在迫于內(nèi)外壓力的情況下才嘗試建立這種制度的。日本行政機關(guān)不主動采取意見公募程序也有一定的根據(jù)與理由。如果將拘束行政機關(guān)內(nèi)部關(guān)系的行政規(guī)則也算做行政立法的話,則這種規(guī)則的制定社會公眾多不會感興趣,它只是一種內(nèi)部規(guī)則,對社會主體并不產(chǎn)生約束關(guān)系。除此之外,我們將行政立法限定于行政機關(guān)制定的具有外部效果的法規(guī)命令,它在很多情況下采用意見公募程序也得不到社會公眾的回應(yīng),這就需要考察日本行政立法的權(quán)限范圍。日本的行政立法權(quán)限分為兩種類型:一是職權(quán)立法;二是授權(quán)立法。根據(jù)《日本國憲法》確立的“國民主權(quán)”原則,國家的一切權(quán)力屬于國民,國會是國家的最高權(quán)力機關(guān)和唯一的立法機關(guān),國會的立法范圍和立法事項,都不應(yīng)受到任何限制。但《日本國憲法》第73條第6款規(guī)定:“內(nèi)閣為執(zhí)行憲法和法律,有權(quán)制定政令,但沒有法律的授權(quán),政令中不得制定罰則”。該規(guī)定被日本學(xué)界理解為行政機關(guān)擁有立法權(quán)的基本法律依據(jù)?！暗?憲法中的這種規(guī)定只是從根本制度上承認了行政立法權(quán)的存在,并不是對行政機關(guān)進行行政立法活動的具體授權(quán)行為。”(4)憲法關(guān)于行政機關(guān)立法權(quán)的規(guī)定在《國家行政組織法》和《內(nèi)閣府設(shè)置法》中得到進一步體現(xiàn)。根據(jù)《日本國憲法》、《國家行政組織法》和《內(nèi)閣府設(shè)置法》的規(guī)定,行政機關(guān)只要在堅持對國民“不設(shè)定罰則”的前提下制定實施國會立法的細則,即屬于行政機關(guān)“職權(quán)立法”的范疇。日本行政立法還有一部分是授權(quán)立法,它是國會在制定某項法律時,就其中實效性、技術(shù)性較高的問題授權(quán)于行政機關(guān),允許它們在法律的范圍內(nèi)制定一些帶有實體內(nèi)容的補充規(guī)定,或?qū)Ψ傻挠嘘P(guān)內(nèi)容作出解釋,或者規(guī)定法律的適用范圍和適用特例。行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán),可以在這些規(guī)定中對國民某些方面的權(quán)利進行限制,或者對國民賦予某些方面的義務(wù),還可以制定一些必要的罰則。為了防止行政權(quán)泛濫,確保憲法中“國民主權(quán)”原則和國會這個“唯一立法機關(guān)”的立法權(quán),法律在授權(quán)行政機關(guān)進行行政立法時,必須確定行政機關(guān)在具體的行政立法活動中應(yīng)遵循的標準,同時授權(quán)的內(nèi)容必須是明確的、具體的,禁止所謂“一般性、籠統(tǒng)性的一攬子授權(quán)”(或稱“空白授權(quán)”)(5)。同時,行政機關(guān)的授權(quán)立法還受到法院的嚴格審查,判斷其是否超越了授權(quán)的范圍。如“最高法院認為,規(guī)定禁止和未滿14歲的在押犯人接見的《監(jiān)獄法施行規(guī)則》第120條(1991年刪除)超出了《監(jiān)獄法》第50條的委任?！?6)從上分析看來,如果行政機關(guān)行使的是“職權(quán)立法權(quán)”,則不能設(shè)定“罰則”內(nèi)容,否則無效;如果行政機關(guān)行使的“授權(quán)立法權(quán)”,則嚴格依據(jù)授權(quán)的范圍、目的與標準,否則會受到司法審查。在這樣的情況下,日本行政立法權(quán)的行使是非常慎重的。在諸多制度的監(jiān)督與制約下,行政機關(guān)認為其制定的法規(guī)命令不需要采取意見公募程序。然而這種狀況在內(nèi)外的壓力下有所改變。內(nèi)在的壓力在于:隨著市民運動的發(fā)展,國民民主意識的提高,利益團體或壓力團體的不斷涌現(xiàn),傳統(tǒng)的僅針對行政機關(guān)內(nèi)部的咨詢機構(gòu)“審議會”不能滿足廣大民眾直接參與立法的要求,尤其是針對行政機關(guān)立法的“內(nèi)部性”來說,公眾已對行政機關(guān)的“封閉性”強烈不滿。這樣,針對政府放松規(guī)制而進行檢討的行政改革會議在1997年提交的最終報告書中指出:“各省在進行基本的政策立案時,要公布政策主旨,爭取專家、利益當(dāng)事人及廣大國民的意見。對意見進行考慮之后,進行最終的表決,即:應(yīng)該引入征求公眾意見制度?！笔艽擞绊?1998年,通商產(chǎn)業(yè)省將這一提案制度化。1999年3月內(nèi)閣決議通過的《為制定、修改和廢除法規(guī)征求公眾意見的程序》,規(guī)定了各省廳在制定與法規(guī)制定相關(guān)的政令、省令時需要征詢意見。此項改革也受到了國際方面的壓力的影響。二戰(zhàn)后日本的憲政理論、政制體系受到美國的強烈改造。特別是上個世紀八十年代以來,“美國就一直要求日本開放產(chǎn)品、資本市場,但是在日本市場美國企業(yè)家卻遭遇了難以理解的跨部門、跨產(chǎn)業(yè)的規(guī)制壁壘。為了除掉日本的這些規(guī)制壁壘,1989年和1992年的日美框架協(xié)議中,美國都強烈指責(zé)日本產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟政策的封閉性和行政管理、特別是行政指導(dǎo)的不透明性、不公正性,要求日本政府放松規(guī)制并提出了有關(guān)競爭政策、特殊產(chǎn)業(yè)規(guī)制、行政改革等的具體建議。”(7)1996年11月美國政府對日本發(fā)表了《對日放松管制建議書》中要求引入聽證制度;OECD也在1999年4月公布的《關(guān)于日本規(guī)制改革最終報告》一書中,倡議日本政府應(yīng)加大力度進一步充實征求公眾意見制度。1999年10月美國政府又發(fā)布《對日建議書》中也提出建議,建議審議會負責(zé)制定將征求公眾意見制度作為法案的主要程序以及通過具體的法律規(guī)定將此制度法律化(8)。2005年日本修訂了《行政程序法》,在其第六章專門規(guī)定了行政立法征求公眾意見的程序。至此,作為一項制度終于通過法律的形式確立下來。二、發(fā)布、修改、廢除公眾意見的程序規(guī)范、行政程序法關(guān)于日本行政立法的意見公募程序的制度規(guī)定主要有兩個:一是日本內(nèi)閣于1999年3月23日頒布的并于2000年12月26日修訂的《為制定、修改、廢除法規(guī)征求公眾意見的程序》;另一個是日本國會2005年修訂的《行政程序法》。這是兩份有約束力的法律文件,各行政機關(guān)在制定法規(guī)命令以及行政規(guī)則時都必須遵守其規(guī)定。關(guān)于日本行政立法過程中的意見公募程序的具體操作步驟有以下方面:(一)行政機構(gòu)發(fā)布公告1.所提請命令的公示行政立法機關(guān)在制定法規(guī)命令時,應(yīng)該事先公示該命令的草案及相關(guān)資料。為了幫助公眾理解所提議的命令,行政機關(guān)應(yīng)盡量公示除所提議命令文本之外的以下資料:(1)所提議命令的基礎(chǔ)、宗旨或背景的說明;(2)與所提議命令有關(guān)的文件,包括提議該項命令所依據(jù)的法律條文以及對制定、修正或廢除法規(guī)可能帶來影響的程度和范圍所做的法律分析;(3)根據(jù)命令的處理方式?jīng)Q定的所提議命令。2.在一般資料方面宣傳行政機關(guān)可以采用多種方式對法規(guī)命令資料進行公示,常用的方式有:在互聯(lián)網(wǎng)上公布;在有關(guān)柜臺發(fā)放;在報紙或雜志上宣傳;在行政機關(guān)所屬的公共關(guān)系雜志上發(fā)表;在官方報紙上發(fā)表;向媒體公布等。當(dāng)行政機關(guān)采用若干方式公示一項達到一定數(shù)量內(nèi)容的命令時,該行政機關(guān)只需說明該命令的大綱以及獲得所公示的全部資料的方法即可。另外,在必要的情況下,行政機關(guān)應(yīng)以適當(dāng)?shù)姆绞酵ㄖ獙＜液退嶙h命令的利益相關(guān)方。3.符合調(diào)查規(guī)定的理由《行政程序法》規(guī)定原則上公示的期限為30天,如果行政機關(guān)公示行政立法資料或征求意見的期限少于30天,那么行政機關(guān)就必須在命令草案公示時明確說明其理由。而《為制定、修改、廢除法規(guī)征求公眾意見的程序》規(guī)定原則上為一個月,行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)個案具體情況決定時間長短。應(yīng)該說,實踐上以《行政程序法》規(guī)定的期限為準。4.其他描述行政機關(guān)在公示行政立法資料時同時說明公眾提交意見和信息的方式,比如通過信件、傳真或者郵件等方式。(二)提高公眾意見收集程序行政機關(guān)在適用公眾意見公募程序時,在必要的情況下盡可能對該程序的適用進行廣泛宣傳,盡可能提供適用公眾意見征求程序的相關(guān)信息。在實踐中,行政機關(guān)征集公眾意多要求書面方式,除說明使用電子郵件、電話、傳真等方式外。但通常情況下,行政機關(guān)盡可能采用多種方式,公眾根據(jù)自己的方便與條件采用適當(dāng)?shù)囊庖娬髑蠓绞健?三)日本與日本的公生長《行政程序法》要求行政機關(guān)在實施意見公募程序時,要充分考慮公眾所提出的意見,并反饋行政機關(guān)對意見采納的結(jié)果,要明確表明對提議的命令作了哪些修改。在實踐中,行政機關(guān)可以適當(dāng)?shù)貙σ庖?、信息和?jù)此形成的觀點進行編輯并向公眾公示。在這種情況下,公眾提交的意見和信息應(yīng)在有關(guān)的文件閱覽室向公眾公開一段時間。當(dāng)然,如果公開意見和信息可能損害某人或某企業(yè)的權(quán)利、市場競爭者或其他合法權(quán)益,行政機關(guān)可能不予公開全部或部分意見和信息?！缎姓绦蚍ā芬笮姓C關(guān)在行政立法時,對公眾意見的采納與不采納都要求說明理由,并以適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣尽Ｅc英美國家適用公眾咨詢程序有所不同的是,日本行政立法的意見公募程序相對比較簡單,一般在行政機關(guān)考慮公眾意見并作了反饋以后,整個征求意見的程序便告終結(jié)。而英國《咨詢準則》則非如此規(guī)定,行政機關(guān)實施公眾咨詢活動結(jié)束后,整個咨詢程序并沒有終結(jié),最后的步驟就是對整個規(guī)章的公眾咨詢程序還要作最后的評估與總結(jié),《咨詢實務(wù)準則》這樣的規(guī)定有兩個意義:一是總結(jié)公眾咨詢的經(jīng)驗,看是否有值得推廣的地方;二是進一步完善公眾咨詢程序,看公眾咨詢程序有否值得改進的地方。日本在一個完整的征求意見程序完成之后,雖然也需要做一些工作,但這些工作是行政機關(guān)的工作總結(jié)甚至于有“備案”的意義,它對行政立法意見公募程序的完善沒有直接關(guān)系。行政機關(guān)的后續(xù)工作就是編寫公眾意見摘要,并向總務(wù)省提交征求意見的報告。內(nèi)閣通過的《為制定、修改、廢除法規(guī)征求公眾意見的程序》規(guī)定:各部或機構(gòu)應(yīng)建立一個公眾意見摘要系統(tǒng),包括即將進行的征求公眾意見的程序,將其在互聯(lián)網(wǎng)上公布,并在閱覽室留存?zhèn)浞?。公眾意見摘要至少包括以下?nèi)容:名稱;向公眾公布的日期和提交建議和信息的最后期限;獲得公布文件的方法;公眾就該事件可以聯(lián)系的人員的名字和地址等。另外,各行政機關(guān)在行政立法意見公募程序完成之后,要向總務(wù)省提交一份報告,說明各部、各機構(gòu)為實施關(guān)于征求公眾意見的程序的本內(nèi)閣令所做的工作。但這樣的內(nèi)容并沒有在《行政程序法》得到規(guī)定,從日本行政立法的意見公募程序的實踐中也可看出沒有得到很好的遵守。三、排除適用意見公既存在的情形日本《行政程序法》和《為制定、修改、廢除法規(guī)征求公眾意見的程序》規(guī)定了適用意見公募程序的例外,即在一些情況下行政機關(guān)制定法規(guī)命令時,可以不需要采用意見公募程序。根據(jù)田中二郎和藤田宙靖對行政立法的基本分類,即將行政立法劃分為具有外部效果的法規(guī)命令以及具有內(nèi)部效果的行政規(guī)則,毫無疑問,涉及規(guī)定行政機關(guān)內(nèi)部的程序、組織職能等的內(nèi)部規(guī)則確實沒有必要采納意見公募程序。但日本《行政程序法》并沒有認可學(xué)界對行政立法這樣的分類,《行政程序法》第2條對行政立法的“法令”這樣界定:“是指法律、基于法律之命令(含告示)、條例以及地方公共團體所定規(guī)則?！币来艘?guī)定,則行政立法包含著法規(guī)命令和行政規(guī)則兩種類型了。內(nèi)閣制定的《為制定、修改、廢除法規(guī)征求公眾意見的程序》第3條第1款規(guī)定了一種類型的行政立法不需要采用意見公募程序,即“若某一行政機關(guān)發(fā)布的最終命令采納了另一行政機關(guān)依照與本程序基本規(guī)定相同的程序所發(fā)布命令的實質(zhì)內(nèi)容,即使該最終命令通常應(yīng)受本程序規(guī)定管轄,前一行政機關(guān)可不必遵守本程序規(guī)定?！边@個規(guī)定被2005年修訂的《行政程序法》所采納,但《行政程序法》規(guī)定更加全面,其第39條第4款規(guī)定了八種情形下,可不適用意見公募程序:1.因公益之需要,有緊急制定命令之必要時可不適用;2.因繳納金錢方面之法律制定或修改,在要制定關(guān)于計算該繳納金錢數(shù)額的款額及比率還有計算方法的命令以及制定確定該法律施行必要事項的命令時可不適用;3.預(yù)算中決定支付金錢款項時,計算該支付金錢數(shù)額、比率及計算方法就成為必要,那么在要制定金錢數(shù)額、比率及計算方法的命令時可不適用;4.依據(jù)《內(nèi)閣府設(shè)置法》和《國家行政組織法》規(guī)定而確定的命令,另外作為調(diào)整具有相反利害關(guān)系當(dāng)事人之間利益為目的,依據(jù)法律或政令,經(jīng)過由分別代表各自當(dāng)事人及公益委員會組成的委員會之審議制定政令命令時可不適用;5.制定與已制定命令實質(zhì)上為同一命令時可不適用;6.對于基于法律規(guī)定之法令適用或準用,制定確定必要技術(shù)性解讀的命令時可不適用;7.作為命令等制定依據(jù)的法令廢止,該命令隨之廢止可不適用;8.制定以政令以輕微情勢變更所作規(guī)定為內(nèi)容的命令等時可不適用。為什么以上事項的立法可以排除適用意見公募程序?日本2005年12月15日發(fā)布的1751號《時事法令》刊載的《法令解說:公眾參與程序的法制化》一文對此作了說明:“即使是對于直接關(guān)系到國民權(quán)利及義務(wù)的命令等,也因為個案的具體情況的不同而使得命令制定機關(guān)難以履行公開征求意見程序的義務(wù)。如果將這樣的義務(wù)強加于命令制定機關(guān),則缺乏合理性和必要性?！薄缎姓绦蚍ā芬?guī)定的八類情況恰恰說明了“若強制履行公開征求意見程序義務(wù),就會給行政運轉(zhuǎn)帶來障礙,難免會合國民生活造成不好影響?！?9)可以看出,日本《行政程序法》規(guī)定一些行政立法事項可以免除意見公募程序基于這樣兩個理由:一是命令制定機關(guān)無能力實施意見公募程序,可免除此項義務(wù);二是運用利益權(quán)衡標準,當(dāng)履行這樣程序?qū)π姓\轉(zhuǎn)帶來障礙、給國民生活帶來不好影響時,意見公募程序也就沒有必要。四、日本行政立法過程中公眾參與的影響評估和澄清(一)修訂《行政程序法》的效果自2000年實施的《為制定、修改、廢除法規(guī)征求公眾意見的程序》以來有十余年時間了,就是修訂的《行政程序法》實施也有五年多的時間了,該程序制度在實踐中取得的效果如何?日本學(xué)者白巖俊作過調(diào)查統(tǒng)計(10),得出這樣一些結(jié)論:1.由年變化的趨勢就以內(nèi)閣制定內(nèi)閣令而言,“1999年為256件,2003年為501件,2004年為486件,將近翻了一倍。”而且呈現(xiàn)出逐年增長的趨勢?？梢韵胍?越來越多的行政立法機關(guān)已經(jīng)接收了這樣的制度,并且在行政立法過程中自覺實施意見公募程序。2.公眾關(guān)心的程度“縱觀歷年的意見提出狀況,每年實施案件的三分之二收到意見。與此相對,沒有意見的案件大致占到案件總數(shù)的3-4成?！碑?dāng)然可能涉及的行政立法性質(zhì)不同,公眾關(guān)心的程度有差異,如“內(nèi)閣制定關(guān)于有關(guān)特定外來生物的選擇的法令時,共收集到113792條意見。在制定有關(guān)出入境管理及難民身份確認法相關(guān)的省令,收集到2128條意見?！碑?dāng)然也有一些法規(guī)命令在征集意見時收到很少或沒有。3.日本行政立法中的意見參“2003年、2004年都有超過18%的案件根據(jù)受理意見進行修訂的案件,與以往相比所占比較都很大?！碑?dāng)然在實施該程序的過程中,行政機關(guān)也發(fā)現(xiàn)了一些令人關(guān)注的問題,比如“給行政機關(guān)帶來了不必要的負擔(dān)”,“輕易地煽動直接投票,擾亂社會秩序?！薄皬?004年的實際執(zhí)行狀況來看,確實存在有意見的團體,通過報紙廣告,慫恿公眾提出意見;或者意見相左的團體雙方,慫恿各自的成員投票,導(dǎo)致大量的意見被提出來的個案?！卑讕r俊分析說:“如果當(dāng)事人存在利用大量的相同意見,來進行示威,利用征求意見程序為變相直接投票,通過多數(shù)壓倒少數(shù)達到自己主張的想法的話,就偏離了制度本身的初衷。反過來說,徒然增加了行政機關(guān)的負擔(dān),對今后征求公眾意見制度的穩(wěn)固和發(fā)展都無益。”前面考察日本行政立法過程的意見公募程序產(chǎn)生,我們知道該程序制度不僅是日本民主運動的產(chǎn)物也是行政程序發(fā)展的必然結(jié)果,它有自己的價值,正如美國學(xué)者約翰?克萊頓?托馬斯分析的公眾參與可以促進公共管理工作的有效性和決策的有效性,“1.由于公民或公民團體的參與為決策帶來了更多的有效信息,這使得決策質(zhì)量有望提高?！薄?.伴隨著公民參與決策過程,公民對決策的接受程度大大提高,從而促進了決策的成功執(zhí)行?！薄?.如果公民能夠輔助公共服務(wù)的提供,那么,公共部門提供的服務(wù)就會更有效率和效益?！薄?.公眾參與將會增強公民對于政府行為的理解,從而減輕人們對政府機構(gòu)的批評,改善官僚遭到圍攻的困境?！?11)(二)國民的利益保護鹽野宏對日本行政立法過程中的意見公募程序給予了高度評價,他認為,其一、該程序制度促進了民主性的提升,是國民主權(quán)的體現(xiàn)與要求?！俺蔀槌绦蚍ǖ倪m用對象的命令等,是關(guān)于國民的權(quán)利利益的規(guī)范,其公正的確保和透明性的提高,有助于國民的權(quán)利利益的保護,同時,雖然說程序法的目的規(guī)定并未曾修改,但是,可以認為,其中被加入了國民的參與這種民主性的要素?！逼涠⒁庖姽汲绦?qū)Ψ桨傅闹贫ㄒ饬x重大,“意見公募程序,并不是代替所謂問卷調(diào)查乃至國民投票的制度,所以,對于所公示的命令等的方案的贊成與否的多寡,其本身并不能成為意見考慮之際的考慮要素。即使是一種意見、信息,對其考慮的結(jié)果,也有可能會導(dǎo)致最初的方案被變更?！比绻f這種總結(jié)與評價揭示了日本實施行政立法意見公募程序的價值目標,但它對我國的啟示不僅僅如此,我們認為有這樣的幾個方面可以對我國制度建設(shè)有所裨益。1.聽證的聽證制度日本內(nèi)閣先行制定了行政立法過程中的意見公募程序制度,這是一種摸索與試驗,在條件成熟的情況下,日本修訂了1993年11月12日公布的《行政程序法》,專設(shè)一章規(guī)定了行政立法過程的意見公募程序,從而對所有行政立法主體實施意見公募程序提供了制度化的保障。我國現(xiàn)有一些法律法規(guī)也規(guī)定了行政立法主體聽取意見的制度,如《立法法》第58條規(guī)定:和《行政法規(guī)制定程序條例》第12條的規(guī)定。但是這些制度規(guī)定仍然比較原則,現(xiàn)在尚無任何法律法規(guī)具體規(guī)定了行政立法過程中公開征求意見的程序規(guī)定,可以說是我國現(xiàn)行立法的不足與缺陷。2.法規(guī)、規(guī)章草案是否要適用?這在很多國家開展的立法