吉林省資源型城市發(fā)展研究

吉林省資源型城市發(fā)展研究

實(shí)現(xiàn)資源城市可持續(xù)發(fā)展是推動中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略的重要組成部分，也是中國資源供應(yīng)和生態(tài)安全的重要舉措。目前,我國對資源枯竭型城市問題的治理正處于由轉(zhuǎn)型發(fā)展階段到可持續(xù)發(fā)展階段過渡的時(shí)期,老問題未完全解決,新問題又不斷呈現(xiàn),深入總結(jié)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)驗(yàn),明晰過渡時(shí)期的主要矛盾問題及成因,對有效推進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文基于吉林省資源型城市可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題,探索資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制與政策措施。一、吉林省資源城市的現(xiàn)狀特點(diǎn)對于吉林省資源型城市的現(xiàn)狀特征,主要從城市數(shù)量、空間分布、經(jīng)濟(jì)地位、問題表現(xiàn)等四個(gè)方面來呈現(xiàn)。(一)煤炭、金屬、油氣和環(huán)保型參照國家相關(guān)的界定標(biāo)準(zhǔn),吉林省初步認(rèn)定共有32個(gè)資源型城市,比重較大。其中包括5個(gè)地級市(地區(qū))和27個(gè)縣級市(區(qū)),可分為煤炭、金屬、森工、油氣和綜合型等5種類型(見表1)。如表1所示,32個(gè)資源型城市中,遼源和白山市分別于2005年和2006年被列為國家資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市,并于2008年同時(shí)被國務(wù)院列為國家首批資源枯竭城市;舒蘭、九臺和敦化市于2009年被國務(wù)院列為國家第二批資源枯竭城市;汪清、二道江于2011年被國務(wù)院列為國家第三批資源枯竭城市。(二)a市資源型城市的特征吉林省地處歐亞大陸東部,大地構(gòu)造跨越中朝準(zhǔn)地臺和天山———興安地槽褶皺區(qū)兩大構(gòu)造單元。受中生代的燕山地質(zhì)構(gòu)造運(yùn)動影響,吉林省地理格局上出現(xiàn)了長白山地隆起和松嫩平原拗陷帶,并隨著地質(zhì)歷史演進(jìn)和地表演化,形成了相應(yīng)的煤、鐵、金、鉬、鎂、油頁巖、油氣等礦產(chǎn)資源和林木等地表資源,相應(yīng)構(gòu)成了吉林省資源型城市分布的基本地理特征(見圖1)。如圖1所示,吉林省東部山區(qū)多以森工、煤炭和金屬類資源為主,其中森工以敦化、撫松等較為典型;煤炭以遼源、舒蘭和琿春等較為典型;金屬以通化、磐石等較為典型;白山為礦產(chǎn)和森工兼?zhèn)涞木C合型資源型城市。西部平原地區(qū)多以石油、天然氣資源為主,其中以松原等較為典型。(三)改革開放以來江蘇省地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀吉林省32個(gè)資源型城市的土地面積為13.8萬平方公里,占全省土地總面積的72.6%;人口總數(shù)為1380萬人,占全省總?cè)丝诘?0.67%;地區(qū)生產(chǎn)總值3906億元,占全省國內(nèi)生產(chǎn)總值的45%(截至2011年底)［１］５２－５７。吉林省資源型城市的興起和發(fā)展、衰退與振興直接影響到吉林省絕大多數(shù)工業(yè)行業(yè)的健康發(fā)展,經(jīng)濟(jì)地位重要。同時(shí),吉林省資源型城市的社會作用巨大。一個(gè)家庭的主要成員都在一個(gè)資源型企業(yè)或行業(yè)工作,完全依賴某個(gè)資源型企業(yè)而生存的現(xiàn)象非常突出,迫切需要財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付的支持。除松原市外,吉林省的其他資源型城市主要依賴中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付生存。(四)社區(qū)治理方面在體制轉(zhuǎn)軌、資源衰減、生態(tài)破壞等多重因素的疊加下,吉林省資源型城市累積形成諸多矛盾問題,表現(xiàn)在:一是資源依賴嚴(yán)重,城市發(fā)展滯緩;二是結(jié)構(gòu)矛盾突出,發(fā)展后勁不足;三是失業(yè)人員較多,就業(yè)壓力巨大;四是居民生活困難,民生問題突出;五是生態(tài)破壞嚴(yán)重,存在地質(zhì)隱患;六是地方財(cái)政困難,轉(zhuǎn)型資金匱乏;七是人力資源結(jié)構(gòu)單一,高新技術(shù)人才缺乏;八是城市功能不健全,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出。這些矛盾問題的積累,客觀上又造成了資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的困難。二、資源型城市可持續(xù)發(fā)展政策為解決資源型城市問題,國家做出了戰(zhàn)略決策并相繼出臺了一系列支持政策。如2003年國家出臺的《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》(中發(fā)11號),明確提出了促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的具體舉措;2007年國務(wù)院常務(wù)會議通過《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)38號),明確了資源型城市轉(zhuǎn)型目標(biāo)、任務(wù)和具體推進(jìn)措施;2009年國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》(國發(fā)33號),明確提出從培育壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制和進(jìn)一步加大財(cái)政政策支持力度等三個(gè)方面積極推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型,促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。(一)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速,生態(tài)環(huán)境優(yōu)良在國家資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略推動下,吉林省積極部署推進(jìn)本省資源型城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展工作,建立了省、市、縣三級配套聯(lián)動工作機(jī)制,組織編制全省資源型城市可持續(xù)發(fā)展及“十二五”規(guī)劃,從著力解決民生和歷史遺留問題入手,積極爭取和落實(shí)國家相關(guān)政策,著力依托園區(qū)培育和壯大接續(xù)替代產(chǎn)業(yè),取得了顯著成效。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力增強(qiáng)。2006—2011年,資源型城市的GDP和地方財(cái)政收入雙雙總量增大、增速提高。城市投資環(huán)境逐步優(yōu)化,資金“洼地”效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。二是產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型加速。通過引進(jìn)擁有先進(jìn)設(shè)備和高、精、尖技術(shù)的企業(yè),加速資源型產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造,以企業(yè)為依托組織產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展鏈條,有效提高地區(qū)資源綜合利用水平,接續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速,替代產(chǎn)業(yè)取得突破發(fā)展［２］,三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變?yōu)?.14∶0.52∶0.34,明顯優(yōu)于轉(zhuǎn)型前的0.22∶0.43∶0.35［１］３４－３７,經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長機(jī)制逐步形成。三是社會民生改善明顯。轉(zhuǎn)型期間,吉林省資源型城市將棚戶區(qū)改造、農(nóng)村泥草房改造和廉租房建設(shè)列為改善社會民生的重要任務(wù),強(qiáng)力推進(jìn)安居工程建設(shè),努力改善城鄉(xiāng)居民居住條件,走出一條“以治理促轉(zhuǎn)型,以轉(zhuǎn)型促發(fā)展”的成功道路。四是生態(tài)環(huán)境良性向好。轉(zhuǎn)型期間,吉林省將資源型城市廢棄礦區(qū)、沉陷區(qū)、水土流失區(qū)等列入土地整治規(guī)劃,科學(xué)規(guī)劃、整理和利用土地資源,有效解決老礦區(qū)遺留的污染、土地閑置問題。目前,吉林省資源型城市的城鎮(zhèn)污水處理率和固體垃圾無害化處理率均達(dá)到90%以上,森林覆蓋率由2004年42%提升至2011年49%,自然保護(hù)區(qū)達(dá)27處,總面積約64.1萬公頃［１］５－６,生態(tài)環(huán)境良性向好。(二)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱,自主創(chuàng)新能力亟待強(qiáng)化東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來,特別是自2007年開始的中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付支持資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展以來,吉林省資源型城市在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、生態(tài)保護(hù)以及體制機(jī)制改革等方面取得了顯著成效,但是資源型城市的后續(xù)發(fā)展仍然困難,可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制還很不完善。1.接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未形成內(nèi)生動力,較為脆弱。吉林省資源型城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾依然突出,第二產(chǎn)業(yè)比重過大,第三產(chǎn)業(yè)比重偏小。煤炭、森工、石油等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè),對資源和能源的依賴性依然嚴(yán)重,傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造、轉(zhuǎn)型升級依然任重道遠(yuǎn)。主要表現(xiàn)在:一是新興的接續(xù)產(chǎn)業(yè)層次低、規(guī)模小,在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比重過小;二是新興的替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還帶有很強(qiáng)的“植入性”特征,缺乏本土化的基礎(chǔ);三是受區(qū)位、環(huán)境等不利因素制約,承接其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的能力不強(qiáng),對高科技企業(yè)和高端人才的吸引力不足。因此,吉林省接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,尚未形成對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有帶動力、輻射性和可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型體系。2.就業(yè)和再就業(yè)壓力巨大,民生問題依然嚴(yán)峻。吉林省資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展中的就業(yè)和再就業(yè)壓力巨大,民生問題仍然非常嚴(yán)峻。主要表現(xiàn)在:一是資源型產(chǎn)業(yè)的工人數(shù)量過于龐大,工人的技能相對單一,整體素質(zhì)相對較低,很難快速融入到非資源型產(chǎn)業(yè)中去;二是新興的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的本土化基礎(chǔ)相對薄弱,對勞動力的吸納能力有限。三是資源型城市的財(cái)政實(shí)力有限,多數(shù)屬于“吃飯財(cái)政”,搭建就業(yè)平臺、開拓新增就業(yè)渠道的能力還很有限,社會事業(yè)的發(fā)展很難滿足資源型城市居民對民生問題的訴求。3.轉(zhuǎn)型機(jī)制不完善,亟待健全可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。2007年8月,國務(wù)院批復(fù)《東北地區(qū)振興規(guī)劃》,提出要“推進(jìn)建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制,積極發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè),增加就業(yè)崗位,完善城市功能,促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展”［３］。但是,就目前來看,尚未健全促進(jìn)資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制,諸如衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)調(diào)整機(jī)制、資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)治理合作機(jī)制、發(fā)展資金積累機(jī)制、技術(shù)進(jìn)步創(chuàng)新機(jī)制以及社會民生保障機(jī)制等。4.體制性障礙依然存在,政策適應(yīng)性亟需調(diào)整。吉林省資源型城市發(fā)展已受惠于東北地區(qū)振興規(guī)劃,如沉陷區(qū)治理、企業(yè)社會職能分離、石油化工和冶金業(yè)的稅收優(yōu)惠政策等。但現(xiàn)行體制以及國家對吉林省的援助政策對資源型城市轉(zhuǎn)型來說,仍需調(diào)整。一是“資源法”的缺陷約束轉(zhuǎn)型。地方政府與林、礦的管理處于“兩層皮”狀態(tài),開發(fā)治理的協(xié)同合作性差;現(xiàn)有礦區(qū)周邊及深部礦產(chǎn)資源勘探評價(jià)、廢棄土地整理復(fù)墾、新礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)配置、資源型企業(yè)利用國外資源的限制等工作沒有統(tǒng)籌安排。二是援助政策的區(qū)域適應(yīng)性差?，F(xiàn)行政策帶有廣泛化,沒有區(qū)別對待和分類指導(dǎo)。同時(shí),對處于不同生命周期的城市,政策援助的方向和目標(biāo)、支持領(lǐng)域以及政策效果評價(jià)也應(yīng)有所不同。三、推進(jìn)資源枯枝型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制吉林省資源型城市從轉(zhuǎn)型發(fā)展到可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)關(guān)鍵階段,既需要國家持續(xù)的財(cái)力支持,更需要構(gòu)建一整套推進(jìn)資源枯竭型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。(一)進(jìn)一步加大財(cái)政補(bǔ)貼力度,強(qiáng)化資源型城市政策扶持資源型城市可持續(xù)發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要結(jié)合自身實(shí)際,完善資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。在長效機(jī)制的作用下,充分發(fā)揮自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源優(yōu)勢,以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、改善人居條件、健全社會保障體系、實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系和諧為基本目標(biāo),堅(jiān)持以人為本、統(tǒng)籌規(guī)劃,政府主導(dǎo)、市場主體,深化改革、擴(kuò)大開放,遠(yuǎn)近結(jié)合、標(biāo)本兼治為導(dǎo)向,通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。一是創(chuàng)新資源型城市可持續(xù)發(fā)展的體制機(jī)制。推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,建設(shè)服務(wù)型政府,政府通過宏觀調(diào)控和組織協(xié)調(diào),健全社會保障體系,分離資源型企業(yè)的“社會”職能,減輕企業(yè)的社會負(fù)擔(dān)。改革資源管理和價(jià)格管制體制機(jī)制,完善有效反映市場供求的資源價(jià)格形成機(jī)制。加快資源稅改革步伐,比照新疆等試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)相關(guān)政策實(shí)施。加快建立資源型城市可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度,準(zhǔn)備金由資源型企業(yè)在稅前按一定比例提取,專項(xiàng)用于環(huán)境恢復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、解決企業(yè)歷史遺留問題等。二是完善對資源型城市可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政支持機(jī)制。(1)爭取中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)撥款等多種方式支持資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。結(jié)合資源型城市的現(xiàn)狀困境,爭取國家延續(xù)對資源枯竭城市的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付支持,同時(shí)擴(kuò)大轉(zhuǎn)移支付的范圍;爭取加大中央財(cái)政專項(xiàng)支持力度,包括額度的增加和范圍的擴(kuò)大。(2)爭取利用國家債券資金對資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的相關(guān)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生等方面的支持力度。(3)爭取通化、延邊、松原等資源型城市進(jìn)入國家可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)范圍,并給予政策、資金支持。(4)開展試點(diǎn)由中央財(cái)政、省級財(cái)政和市(縣)財(cái)政共同出資設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定基金,該基金主要用于發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼、人員培訓(xùn)、環(huán)境治理等,形成對資源型城市援助的長效機(jī)制。(5)允許地方政府以政府信用為基礎(chǔ)籌集債券資金,擴(kuò)充地方融資來源,以加強(qiáng)地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)。(6)設(shè)立省級資源型城市可持續(xù)發(fā)展專項(xiàng)資金,重點(diǎn)用于資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)園區(qū)與平臺建設(shè)、充分吸納就業(yè)等方面重點(diǎn)項(xiàng)目的引導(dǎo)補(bǔ)助資金。三是健全資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的投融資機(jī)制。積極爭取國家開發(fā)銀行等開發(fā)性銀行支持,通過開發(fā)性金融合作,推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加強(qiáng)與國家進(jìn)出口銀行合作,支持煤礦、森工、油氣、金屬礦產(chǎn)等資源型企業(yè)走出去,建立國外原料基地,開發(fā)利用境外資源。吸引吉林銀行等商業(yè)銀行加大對資源型城市可持續(xù)發(fā)展的信貸投放,對符合授信條件的項(xiàng)目給予重點(diǎn)傾斜,并設(shè)立綠色通道,縮短審批程序。鼓勵和支持資源型城市利用世行、亞行貸款及國外資本參與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。通過打造政府投融資平臺,整合各類信貸資金和國有資本,支持資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展;積極組織資源型城市—銀行—企業(yè)系列對接會,建立有利于促進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的政銀企長效合作機(jī)制。支持吉林省中小企業(yè)信用再擔(dān)保公司在資源型城市中拓展業(yè)務(wù),建立省、市、縣三級聯(lián)合擔(dān)保機(jī)制,提高中小企業(yè)擔(dān)保貸款能力。四是改善民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境,促進(jìn)資源城市可持續(xù)發(fā)展。民營經(jīng)濟(jì)在就業(yè)、稅收等方面對繁榮地區(qū)經(jīng)濟(jì)作用顯著,鼓勵民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展,建立形成一種促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效機(jī)制,是促進(jìn)吉林省資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要選擇。資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展要有明確的地區(qū)指向,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地的軟硬件環(huán)境建設(shè),打造承接民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)質(zhì)承載平臺;降低民營經(jīng)濟(jì)投資的生態(tài)環(huán)境門檻,通過政府集中建設(shè)除污設(shè)施承擔(dān)環(huán)境責(zé)任,放寬對一些項(xiàng)目的約束,促進(jìn)一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的積極轉(zhuǎn)移;各級政府部門要出臺一系列支持民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融、財(cái)稅、土地等優(yōu)惠政策。給予金融服務(wù)、財(cái)稅獎勵返還、科技成果促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、優(yōu)秀人才政府津貼等政策,以最大限度地發(fā)揮民營經(jīng)濟(jì)潛能。通過民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和培育,促進(jìn)全省資源型城市快速轉(zhuǎn)型發(fā)展。五是強(qiáng)化科技人才支撐機(jī)制,培育資源型城市創(chuàng)新能力。鼓勵支持大學(xué)、科研院所和企業(yè)技術(shù)中心以產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)入股等方式參與資源型城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。建立開放式、流動性和虛擬化產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)與轉(zhuǎn)移平臺［４］,有效整合技術(shù)研發(fā)資源,為資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支撐。國家和地方政府以及有條件的資源型城市可通過資金補(bǔ)貼和獎勵等形式,吸引技術(shù)人才參與資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展,有效發(fā)揮科技人才作用,培育資源型城市的創(chuàng)新發(fā)展能力。六是實(shí)施項(xiàng)目帶動機(jī)制,支持重大項(xiàng)目向資源城市布局。鼓勵和支持大城市、大企業(yè)參與資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。選擇發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市及重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域,依托重要骨干企業(yè)和重大工程項(xiàng)目,組織實(shí)施一批帶動力強(qiáng)、影響面廣、見效快的技術(shù)創(chuàng)新和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目。對新上的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,要簡化程序,加快審批,優(yōu)先保障建設(shè)用地。重點(diǎn)支持一批生態(tài)健康、新型裝備制造、新材料與新能源等接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。(二)對資源型城市發(fā)展的總體要求資源型城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,一要靠城市自身的組織功能,通過發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè),開展二次創(chuàng)業(yè),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型;二要靠外部的推動,主要是中央政府的支持［５］。地方政府負(fù)有選擇正確的發(fā)展模式的重任,不同類型與發(fā)展階段的城市應(yīng)采取不同的對策與發(fā)展模式,要因地因時(shí)制宜,制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃;要抓住國家支持資源型城市和地區(qū)發(fā)展的機(jī)遇,重點(diǎn)解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動力就業(yè)和生態(tài)環(huán)境整治三大難題［６］。而中央政府應(yīng)從政策上支持資源型城市發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè),為資源型城市提供項(xiàng)目支撐,以及財(cái)稅方面的特殊優(yōu)惠政策;要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式,加大對資源型城市的反哺力度,以提高資源型城市的可持續(xù)發(fā)展能力。一是法律保障資源型城市轉(zhuǎn)型。通過加快立法,完善“資源法”等,明確政府和企業(yè)在資源開發(fā)方面的權(quán)利和義務(wù),圍繞建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制制定相關(guān)法律法規(guī),如資源定價(jià)方式、資源產(chǎn)權(quán)制度等［７］,以法律保障資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。這是治本之策。二是完善資源產(chǎn)業(yè)的保護(hù)機(jī)制。資源產(chǎn)業(yè)需要國家實(shí)施總量控制和價(jià)格保護(hù)戰(zhàn)略［８］,統(tǒng)籌規(guī)劃資源產(chǎn)業(yè)開發(fā),實(shí)施總量控制,目的在于防止過度競爭,確保資源產(chǎn)業(yè)有一個(gè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的市場環(huán)境;推行價(jià)格保護(hù),并實(shí)施資源開發(fā)準(zhǔn)備金制度,目的在于完善資源產(chǎn)業(yè)保護(hù)機(jī)制,推動資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展。三是分類實(shí)行資源分享的政策。在國家與地區(qū)之間實(shí)行資源分享政策的大框架下［９］,堅(jiān)持分類指導(dǎo)的原則,貫徹因類、因時(shí)、因地制宜的方針。針對不同類型、不同發(fā)展階段、不同地區(qū)的資源型城市,要確定不同的資源分享比例,目的在于鼓勵資源型城市主動延長產(chǎn)業(yè)鏈,發(fā)展下游產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展。而對于資源枯竭的城市和地區(qū),國家可以考慮設(shè)置“特殊政策優(yōu)惠城市”,加大財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付力度,對其衰退性產(chǎn)業(yè)的接續(xù)和替代的項(xiàng)目給予稅收、信貸、引資方面的支持,助推其實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,最終擺脫困境。四是設(shè)立產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)基金。該專項(xiàng)基金主要用于支持資源型城市發(fā)展新興接替產(chǎn)業(yè),支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級;支持資源性企業(yè)卸下“辦社會”的包袱后,面臨轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)向的部門的重組;支持衰老報(bào)廢礦山關(guān)閉、轉(zhuǎn)產(chǎn)后的下崗工人再培訓(xùn)和再就業(yè),積極推進(jìn)工礦區(qū)示范試點(diǎn)。五是扶持非資源型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè),推動產(chǎn)業(yè)多元化,是實(shí)現(xiàn)資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展的核心內(nèi)容,中央和地方要給予其政策上、資金上的支持?？梢酝ㄟ^資本金投入、無償資助等方式,支持資源型城市的非資源型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展。比如,在稅收政策上給予資源型城市在“綜合利用項(xiàng)目”所得稅、增值稅的減免;對非資源型產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)技改項(xiàng)目在還款期內(nèi)的新增利潤上繳所得稅部分,全部返還地方,用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;對發(fā)展非資源型產(chǎn)業(yè)和承擔(dān)非資源型產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)技改項(xiàng)目的企業(yè)允許加速折舊,等等。六是引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)參與建設(shè)。在“基地發(fā)展模式下”,資源型城市對民營經(jīng)濟(jì)是“擠出”作用［１０］,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,在資源型城市轉(zhuǎn)型過程中,民營經(jīng)濟(jì)的積極參與對資源型城市,特別是對資源枯竭型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展至關(guān)重要。地方政府應(yīng)因地制宜制定民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域政策,包括明確的區(qū)域指向、區(qū)域的硬件環(huán)境建設(shè)、優(yōu)惠的金融服務(wù)、促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化、給予人才優(yōu)厚補(bǔ)貼等政策,最大限度地激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)的潛能,參與推動資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。七是積極推進(jìn)科技創(chuàng)新。對資源型城市轉(zhuǎn)型與可持續(xù)發(fā)展,中央和地方應(yīng)聯(lián)合制定優(yōu)厚的人才政策,為其聚集高素質(zhì)