市場失靈、福利經(jīng)濟學與規(guī)制公共利益理論

市場失靈、福利經(jīng)濟學與規(guī)制公共利益理論

一、規(guī)制公共利益理論的批評規(guī)則是指政府根據(jù)法律法規(guī)對市場活動的規(guī)則和限制行為。在市場經(jīng)濟條件下,政府規(guī)制將起到重要的作用。規(guī)制目標理論主要關注的是政府為什么要進行規(guī)制,規(guī)制代表誰的利益,哪些產(chǎn)業(yè)易受到規(guī)制等問題。就整體而論,規(guī)制目標理論大體經(jīng)歷了規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、規(guī)制經(jīng)濟理論三大階段。但波斯納(Posner,1974)認為,規(guī)制經(jīng)濟理論可算是規(guī)制俘虜理論的一種。應當說兩者有一定的聯(lián)系,但其區(qū)別也很明顯,在后面我們將分析這一點。規(guī)制公共利益理論指的是當市場失靈出現(xiàn)時,從理論上講,規(guī)制有可能帶來社會福利的提高。如果自由市場在有效配置資源和滿足消費者需求方面不能產(chǎn)生良好績效,則政府將規(guī)制市場以糾正這種情形。這暗示著政府是公眾利益而不是某一特定部門利益的保護者,將對任何出現(xiàn)市場失靈的地方進行規(guī)制。這是對政府規(guī)制目的的最初認識,也是傳統(tǒng)規(guī)制政策設計的理論基礎。維斯庫茲、維納和哈瑞(Viscusi,VernonandHarring,1995)對規(guī)制公共利益理論提出了嚴厲的批評:首先在現(xiàn)實生活中存在大量能夠駁斥它的事實依據(jù)。許多既非自然壟斷也非外部性的產(chǎn)業(yè)一直存在價格與進入規(guī)制,規(guī)制并不必然與外部經(jīng)濟或外部不經(jīng)濟的出現(xiàn)或與壟斷市場結構相關。進一步說,更多的情況是廠商支持和促使院外活動來要求規(guī)制,19世紀80年代后期的鐵路規(guī)制就是典型一例。另一個與規(guī)制公共利益理論相沖突的事實在于即使對于自然壟斷進行規(guī)制,實際上并不總能有效約束企業(yè)的定價行為。施蒂格勒和弗瑞蘭德(StiglerandFriedland,1962)所進行的一項著名的研究——對1912-1937年期間美國電力事業(yè)價格規(guī)制的效果研究表明:規(guī)制僅有微小的導致價格下降的效應,并不像規(guī)制公共利益理論所宣稱的那樣規(guī)制對價格具有較大的下降作用。阿頓(Utton,1986)對規(guī)制公共利益理論還評價到,公共利益理論僅以市場失靈和福利經(jīng)濟學為基礎,這太狹窄了。除了糾正市場失靈之外,政府還有許多別的微觀經(jīng)濟目標?？唆敗⒖肆侄喾馉?CrewandKleindorfer,1986)更進一步,認為公共利益理論中“公共利益”術語本身就是模糊的。而規(guī)制俘虜理論則認為,規(guī)制的提供正適應產(chǎn)業(yè)對規(guī)制的需求,而且規(guī)制機構也逐漸被產(chǎn)業(yè)所控制。不管規(guī)制方案如何設計,規(guī)制機構對某個產(chǎn)業(yè)的規(guī)制實際是被這個產(chǎn)業(yè)“俘虜”,其含義是規(guī)制提高了產(chǎn)業(yè)利潤而不是社會福利。至少到20世紀60年代,規(guī)制有利于生產(chǎn)者得到了經(jīng)驗證據(jù)的支持,這些經(jīng)驗觀察導致規(guī)制俘虜理論的產(chǎn)生和發(fā)展。規(guī)制俘虜理論與規(guī)制歷史極為符合,因而比規(guī)制公共利益理論更具說服力。盡管如此,規(guī)制俘虜理論同樣面臨與規(guī)制公共利益理論相同的批評,如沒有堅實的理論基礎,原因在于規(guī)制俘虜理論并沒有解釋規(guī)制如何逐漸被產(chǎn)業(yè)所控制和俘虜?shù)摹Ｊ芤?guī)制影響的利益集團有很多,包括消費者、勞動者集團以及廠商,為何規(guī)制受產(chǎn)業(yè)廠商控制而不是受其他利益集團的影響?規(guī)制俘虜理論的最初形式并沒有對此提供某種解釋,它只是假設了規(guī)制是偏向生產(chǎn)者的。反對規(guī)制俘虜理論的最有力的證據(jù)還在于現(xiàn)實生活中存在許多不被產(chǎn)業(yè)支持的規(guī)制,產(chǎn)業(yè)利潤水平因為規(guī)制反而下降了,包括石油天然氣價格規(guī)制,對于環(huán)境、產(chǎn)品安全、工人安全的社會規(guī)制。從總體上看,規(guī)制公共利益理論和規(guī)制俘虜理論都稱不上是真正的理論,而僅僅是一種假設和對規(guī)制經(jīng)驗的一種陳述。規(guī)制歷史表明,不同利益集團的福利因規(guī)制而改善,需要一種新理論來解釋這種現(xiàn)象。而且,這種理論必須能同時解釋規(guī)制實踐過程中對產(chǎn)業(yè)規(guī)制及放松規(guī)制的原因。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者斯蒂格勒發(fā)表《經(jīng)濟規(guī)制論》(Stigler,1971),首次嘗試運用經(jīng)濟學的基本范疇和標準分析方法來分析規(guī)制的產(chǎn)生,開創(chuàng)了規(guī)制經(jīng)濟理論。規(guī)制經(jīng)濟理論從一套假設前提出發(fā)來論述假設符合邏輯推理,是規(guī)制目標理論的一個巨大進步,它解釋了規(guī)制活動的實踐過程。后來佩爾茲曼(Peltzman,1976)和貝克爾(Becker,1983)等人在其研究的基礎上,進一步發(fā)展和完善了規(guī)制經(jīng)濟理論,使其在解釋和分析政府規(guī)制目標和方式方面有了長足的進步。二、經(jīng)濟理論的發(fā)展階段1.對斯蒂格勒分析的回顧斯蒂格勒的經(jīng)典論文《經(jīng)濟規(guī)制論》的貢獻并不在于他所作的預言即規(guī)制有利于生產(chǎn)者,因為他也是沿著規(guī)制俘虜理論發(fā)展的,而在于其提出問題的方式即為什么要規(guī)制?長期以來,規(guī)制作為一個政治過程,一直是政治學的研究對象,經(jīng)濟學家習慣于將政府規(guī)制看作是外生變量。斯蒂格勒運用經(jīng)濟學方法分析規(guī)制的產(chǎn)生,由此規(guī)制就成為經(jīng)濟系統(tǒng)的一個內(nèi)生變量,由規(guī)制需求和規(guī)制供給聯(lián)合來決定。與規(guī)制公共利益理論與俘虜理論不同,斯蒂格勒提出了一系列假設條件并對假設條件的邏輯內(nèi)涵——哪些產(chǎn)業(yè)被規(guī)制以及規(guī)制應采取的形式等作了獨特分析。斯蒂格勒分析的最初前提是:強制力是政府的根本資源。某利益集團能勸說政府為其利益而運用強制力改善該集團的福利。另一前提在于各規(guī)制機構的行為選擇是理性的,都追求效用最大化。規(guī)制的供給與利益集團收入最大化行為的要求相適應,通過規(guī)制利益集團可增加其收入。斯蒂格勒理論的中心論題是“規(guī)制由產(chǎn)業(yè)謀取,并主要根據(jù)其利益來設計和運作”,規(guī)制偏向于使組織良好的利益集團獲益。斯蒂格勒分析到,生產(chǎn)者對立法過程的影響較之消費者有明顯的優(yōu)勢,這是因為企業(yè)數(shù)量更少,并且企業(yè)可能比它們的消費者有更多同質(zhì)性,花費較少成本即可組織起來。由于企業(yè)數(shù)量少于消費者,企業(yè)的平均收入高于強加給消費者的人均損失,因而生產(chǎn)者比消費者具有更強的行動激勵。所以最后的規(guī)制結果必然是有利于生產(chǎn)者。針對斯蒂格勒的“規(guī)制有利于生產(chǎn)者,生產(chǎn)者總能贏”思想,喬·史蒂文斯(Joe.B.Stevens,1993)評價到,在很多方面,斯蒂格勒的生產(chǎn)者操縱立法過程模型勾勒出很多人“已知”的東西,即企業(yè)大、壞、敢于冒險,而消費者弱、小且缺乏組織。這反映出起源于美國19世紀的一種情感,即大企業(yè)壞,而小企業(yè)、農(nóng)民、消費者和工人都是好人。但是斯蒂格勒的論文《經(jīng)濟規(guī)制論》題目本身很容易引起誤解。而事實上,政府規(guī)制除了經(jīng)濟規(guī)制之外,還有許多社會規(guī)制。即使不是所有,也有一些社會和安全規(guī)制,通過斯蒂格勒最初展開的研究方法進行了成功的分析。如貝克強調(diào)的那樣,最好是從規(guī)制經(jīng)濟理論而不是經(jīng)濟規(guī)制的理論角度來思考。2.規(guī)制過程的價值1976年,斯蒂格勒在芝加哥大學的同事佩爾茲曼,進一步完善了斯蒂格勒理論,并將其進一步格式化、正式化,形成了斯蒂格勒理論的擴展形式——佩爾茲曼理論。但從研究的實質(zhì)方法上分析,斯蒂格勒理論和佩爾茲曼理論所采用的分析方法都是建立在M·奧爾森(MancurOlson)的著作《集體行動的邏輯》基礎之上。佩爾茲曼理論的關鍵假設在于控制規(guī)制政策的個體會選擇使其政治支持最大化的政策。在確定政府政策(包括價格規(guī)制和進入規(guī)制之外的其他政策)時,立法者決定規(guī)制受益集團的規(guī)模及向他們轉(zhuǎn)移財富的多少。如立法者決定價格結構,在這種結構下,哪些消費者獲益(他們的價格低于成本),哪些消費者蒙受損失(他們的價格高于成本)以及企業(yè)的受益程度(以利潤水平為依據(jù))。佩爾茲曼研究了政治支持函數(shù)最大化時的價格問題。假定立法者有不同無差異曲線,分別代表產(chǎn)生不同政治支持的所有價格和利潤組合。無差異曲線的斜率為正,這表明如想獲得同等政治支持的話,價格較高(消費者支持減少)時的利潤必定較高(使產(chǎn)業(yè)支持增多)。佩爾茲曼證明了最優(yōu)規(guī)制價格處于利潤為零時的競爭性價格與產(chǎn)業(yè)利潤最大化的壟斷價格之間。由此佩爾茲曼得出結論:立法者、規(guī)制者不會將價格設定為使產(chǎn)業(yè)利潤最大化得以實現(xiàn)的價格。最優(yōu)規(guī)制價格研究為探討哪些產(chǎn)業(yè)可能從規(guī)制中獲益最大提供了新的角度。如果某一產(chǎn)業(yè)在缺少規(guī)制之下實現(xiàn)的均衡價格接近于規(guī)制價格,則規(guī)制不可能發(fā)生。當可能從規(guī)制中獲益的利益集團因價格相對不變而不能獲益較多時,該利益集團不會投入資源以獲得規(guī)制。最有可能被規(guī)制的產(chǎn)業(yè)是那些或具相對競爭性或具相對壟斷性的產(chǎn)業(yè)。在競爭性產(chǎn)業(yè)中生產(chǎn)者將從規(guī)制中大量獲益,而壟斷性產(chǎn)業(yè)規(guī)制中消費者將獲益。實踐表明下列兩種極端情形傾向于實行經(jīng)濟規(guī)制:壟斷性產(chǎn)業(yè)包括市內(nèi)電話與長途電話、電力與天然氣、鐵路。相對競爭性產(chǎn)業(yè)包括農(nóng)業(yè)(規(guī)制采取價格支持的形式)、貨車業(yè)、出租車、原油和天然氣產(chǎn)品以及保險業(yè)。3.其他集團所施加的壓力斯蒂格勒與佩爾茲曼規(guī)制理論分析都是以規(guī)制者或立法者選擇實現(xiàn)政治支持最大化的規(guī)制政策為基礎。而貝克爾理論關注的角度不同,他從規(guī)制的實質(zhì)在于利益集團之間的競爭角度進行研究,認為規(guī)制活動是由每個集團的相對影響來決定的,規(guī)制主要是用來提高更有勢力(更有影響)的利益集團的福利。貝克爾理論認為,每個集團在假定其他集團選擇的壓力水平條件下會選擇使其福利最大化的壓力水平。較大壓力必然耗費集團較多資源,每個集團都不想提供過多壓力。另一方面,一個集團運用的壓力較小,其他集團的影響則會很大?？紤]到運用壓力的收益和成本,每個集團都存在最佳反應函數(shù)。當兩個集團都沒有動因改變其壓力水平時,便形成政治均衡。政治均衡點由兩個最佳反應函數(shù)的交叉點來確定,在這點上,兩個利益集團同時施加最優(yōu)壓力水平。但政治均衡并不一定是帕累托最優(yōu)。兩個集團可以較低成本獲得同等水平的相對影響。利益集團之間為影響政治程序而進行的競爭耗盡了大量經(jīng)濟資源,導致帕累托非效率。以政治均衡理論為基礎,貝克爾得出一個重要結論:如果規(guī)制產(chǎn)生的邊際凈損失增加,規(guī)制活動的數(shù)量將減少。這種結論的重要內(nèi)涵在于能改善福利的規(guī)制政策更有可能被執(zhí)行,受市場失靈影響的產(chǎn)業(yè)(其規(guī)制的邊際凈損失相對較低甚至為負)更有可能被規(guī)制。獲益集團有更大的獲利潛力以致于它們會動用更多的壓力,規(guī)制的受害集團則因較低的凈損失而不會蒙受更大的損害,一般說來它們將動用較少壓力來反對規(guī)制。與斯蒂格勒、佩爾茲曼理論相比,貝克爾理論對規(guī)制公共利益理論提供了解釋,即容易出現(xiàn)市場失靈的產(chǎn)業(yè)會有相對較大的壓力實施規(guī)制。然而與規(guī)制公共利益理論不同,貝克爾理論沒有表明規(guī)制僅僅產(chǎn)生于市場失靈之時,他認為決定規(guī)制活動的仍然是利益集團的相對影響,這種影響不僅由規(guī)制的福利效應所決定,而且由利益集團向立法者和規(guī)制者動用壓力的相對效率所決定。這種以利益集團所施加的相對壓力決定政府規(guī)制政策的分析方法對理解政府其他公共政策同樣有參考意義。除此之外,赫蒂克和萬納(HettichandWiner,1988)在斯蒂格勒—佩爾茲曼—貝克爾研究的基礎上,還發(fā)展了規(guī)制的稅收理論,以解釋謀求選票最大化的立法者可能決定的各種稅收結構。三、規(guī)制經(jīng)濟理論利用斯蒂格勒所開創(chuàng)的規(guī)制經(jīng)濟理論方法可得出四個主要結論,這些結論可預言規(guī)制將采取何種形式以及被規(guī)制產(chǎn)業(yè)的類型:首先,規(guī)制設計傾向于犧牲規(guī)制偏好較小的相對較大的集團而使相對較小的有強烈規(guī)制偏好的利益集團獲益。在許多情況下,這種結論的意義在于規(guī)制會偏向生產(chǎn)者。其次,即使規(guī)制偏向生產(chǎn)者,因為消費者集團的影響,也不會出現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)利潤最大化而設置規(guī)制政策(尤其是價格規(guī)制),價格將定于利潤最大化水平之下。第三,規(guī)制更可能存在于相對競爭性或相對壟斷性產(chǎn)業(yè),因為這些產(chǎn)業(yè)的規(guī)制會對某些集團的福利產(chǎn)生最大的影響。最后,市場失靈的存在使得規(guī)制更有可能,因為某些利益集團的收益相對于其他利益集團的損失而言較大,如其他情形不變,前者對立法程序具有更大的影響力。通過前面對規(guī)制經(jīng)濟理論幾個發(fā)展階段的分析研究,可以看出規(guī)制經(jīng)濟理論中隱含著一個重要的假設即利益集團將直接影響規(guī)制政策。然而,規(guī)制決定過程十分復雜,有眾多的參與者。利益集團能對規(guī)制政策施加重大影響,必須具備一些適當條件:首先,利益集團必須對選舉結果有強大影響;其次,立法者必須完全受到利益集團支持減少的壓力制約;再次,規(guī)制者必須完全處于立法者控制之下。而規(guī)制過程中的實際情況往往是,利益集團并不能完全控制或完全監(jiān)督立法者的活動,立法者可能階段性逃避對利益集團的責任而去追求他們自己的思想觀念。此外,規(guī)制者比立法者能更有效地獲取信息且立法者起草新法律以重新調(diào)整規(guī)制政策的成本非常高,所以立法者難以控制規(guī)制者,規(guī)制者對于政策的執(zhí)行擁有很大的決定權。最后,規(guī)制經(jīng)濟理論還忽視司法作用。規(guī)制與放松規(guī)制僅存在于獲得司法批準的情況之下。利益集團可以利用某些方式對總統(tǒng)和國會施壓,但它們?nèi)绾蝸碛绊懰痉Q定?規(guī)制經(jīng)濟理論對這些重要的問題都沒有進行描述或者直接進行了假定。對規(guī)制經(jīng)濟理論而言最主要的經(jīng)驗挑戰(zhàn)是:對諸如鐵路、貨車業(yè)、城市間通信業(yè)、原油等產(chǎn)業(yè)規(guī)制以及放松規(guī)制的原因的解釋。通過對近期放松規(guī)制運動的隨機考察表明,放松規(guī)制的情況是極其錯綜復雜的。1976-1980鐵路產(chǎn)業(yè)的放松規(guī)制與規(guī)制經(jīng)濟理論極為一致。該產(chǎn)業(yè)對政治程序的強大影響力解釋了早期對其規(guī)制的原因。盡管早期的規(guī)制允許有正常利潤之上的利潤,規(guī)制最終卻因許多原因而使企業(yè)獲利能力降低。相應地,20世紀50年代中期確實存在鐵路產(chǎn)業(yè)為放松規(guī)制而施壓的事實。然而,難以解釋的是對于放松規(guī)制重要性的認識為何持續(xù)了如此長的時期。另一方面,貨車業(yè)的放松規(guī)制與規(guī)制經(jīng)濟理論相當不一致。貨車業(yè)的消費者,相對于貨車企業(yè)而言在政治程序上有更大的影響,而貨