我國人口老齡化與社會(huì)保障問題研究

我國人口老齡化與社會(huì)保障問題研究

人口增長(zhǎng)和社會(huì)保障制度改革已成為世界各國政府最關(guān)注的問題之一。從上世紀(jì)90年代開始,中國政府開始養(yǎng)老保障改革,確立了新的養(yǎng)老體系框架。但是,中國養(yǎng)老體系仍然面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系的改革過程中,需要充分發(fā)揮全國社會(huì)保障基金作為我國社會(huì)保障重要財(cái)力儲(chǔ)備的積極作用,促進(jìn)全國社會(huì)保障基金的創(chuàng)新與發(fā)展。一、后才開始在中國,通過社會(huì)養(yǎng)老體系提供老年生活保障,是在改革開放以后才開始的,歷史還相當(dāng)短暫。我國人口多,底子薄,經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的基本國情和日趨嚴(yán)重的人口老齡化問題,決定了社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)的進(jìn)程比較艱難,發(fā)展中的中國養(yǎng)老體系面臨一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。1.老齡人口規(guī)模持續(xù)增長(zhǎng)自上個(gè)世紀(jì)70年代始,我國實(shí)行計(jì)劃生育的基本國策,人口出生率經(jīng)過一段時(shí)間的大幅度下降之后,一直保持在一個(gè)較低水平。與此同時(shí),隨著生活水平提高和醫(yī)療條件改善,人口預(yù)期壽命迅速增長(zhǎng)。在這兩個(gè)因素的共同作用下,老齡人口的比重迅速加大。2000年,我國60歲和65歲以上的人口占總?cè)丝诘谋壤謩e為10%和7%,這標(biāo)志著我國已進(jìn)入老齡化社會(huì)。根據(jù)中國人口研究中心的預(yù)測(cè)(2003),2050前我國的老齡人口比例和老齡人口規(guī)模將持續(xù)增長(zhǎng)(圖1、圖2)。根據(jù)他們的研究,從現(xiàn)在到2035年,中國老齡人口呈加速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì),60歲以上和65歲以上人口的年均增長(zhǎng)率分別為3.53%和3.73%,遠(yuǎn)高于2000年至2005年間的2.18%和2.64%。2035年以后,雖然老齡化的增速有所放緩,但是老齡人口的比例和絕對(duì)規(guī)模仍然繼續(xù)加大。到2050年,我國60歲和65歲以上的老年人口數(shù)將達(dá)到4.5億和3.36億,分別占總?cè)丝诘?2.7%和24.4%。相關(guān)研究還表明,中國人口老齡化的速度大大高于世界平均水平(圖3)。2000年,全球和中國60歲以上人口比例均為10%左右,二者大體相當(dāng)。而到2030年,前者僅增長(zhǎng)至16%,而中國的比例則高達(dá)24.5%。上述研究表明,今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),我國養(yǎng)老體系將面臨以下幾個(gè)問題:第一,老齡人口數(shù)量大,養(yǎng)老負(fù)擔(dān)總量很高,而且增長(zhǎng)速度很快;第二,老齡人口比例高,人口贍養(yǎng)比(老年人口與勞動(dòng)力人口的比例)逐步加大,每個(gè)勞動(dòng)力身上需要承擔(dān)的養(yǎng)老義務(wù)比以往更重。更重要的是,發(fā)達(dá)國家是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展達(dá)到一個(gè)比較高的水平后才進(jìn)入老齡化社會(huì)的,而我國是未富先老,在2000年進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)人均GDP僅約1000美元,遠(yuǎn)低于其他國家進(jìn)入老齡化社會(huì)時(shí)人均GDP3000—5000美元的水平,這意味著我國在尚處于發(fā)展中階段時(shí)期就必須迎接“銀發(fā)危機(jī)”的挑戰(zhàn),我們所遇到的困難將更多、更大。2、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面問題養(yǎng)老保障體系的核心部分是國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。基本養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家為了保障退休人員的基本生活,統(tǒng)一政策、強(qiáng)制實(shí)施的一種養(yǎng)老制度,具有低水平、廣覆蓋、強(qiáng)制性的基本特征。我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)始建于上個(gè)世紀(jì)90年代,迄今為止,主要覆蓋了城鎮(zhèn)企業(yè)職工,其中主要是國有和集體企業(yè)職工,其他經(jīng)濟(jì)成份的職工尚處于逐步加入的過程中。雖然近年來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)(繳費(fèi)職工數(shù)與領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)之和)逐年增加,但參保人數(shù)占城鎮(zhèn)人口的比例仍處于30%左右的低水平,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鎮(zhèn)地區(qū)的覆蓋面還相當(dāng)有限。此外,占全國總?cè)丝?0%的農(nóng)民尚無基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。改革開放以來,農(nóng)村面貌發(fā)生了較大變化,但城鄉(xiāng)差距卻并沒縮小,在養(yǎng)老方面表現(xiàn)得尤為突出。當(dāng)前,只有部分發(fā)達(dá)地區(qū)在探索農(nóng)村的社會(huì)養(yǎng)老模式,規(guī)模較小,保障水平很低。從全國來看,絕大多數(shù)農(nóng)民尚無一個(gè)可以依靠的社會(huì)養(yǎng)老體系,老年人的生活主要依靠土地上的勞作和子女的供養(yǎng),這種傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式很難持續(xù)下去。從世界情況看,各類公共養(yǎng)老金計(jì)劃大約覆蓋了全球三分之一的勞動(dòng)力人口,相比之下,中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面還不到勞動(dòng)力人口(15歲到60歲之間的人口)的15%,不及世界平均水平的一半,擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的任務(wù)還非常艱巨。當(dāng)前,我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的一些新情況新問題,反映出擴(kuò)大基本養(yǎng)老保障覆蓋面的迫切性。譬如,實(shí)施計(jì)劃生育政策后出生的一代獨(dú)身子女正在成年,越來越多的城市家庭呈現(xiàn)出4+2+1的撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)(4個(gè)老人,2個(gè)青年人和一個(gè)孩子),這種撫養(yǎng)結(jié)構(gòu)之下,完全依靠家庭來供養(yǎng)老人將非常困難,需通過社會(huì)養(yǎng)老體系來解決。又如,隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐的加快,大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力正在逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中來。現(xiàn)在,進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民數(shù)量有一億人左右,另外還有近4000萬因?yàn)橥恋乇徽饔枚鵁o地可種的失地農(nóng)民,對(duì)他們而言,土地已不能再提供養(yǎng)老保障,加入社會(huì)養(yǎng)老體系才是解決問題的根本途徑。覆蓋面窄只是困境的一部分,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的另一個(gè)問題,就是歷史包袱重。20世紀(jì)90年代的養(yǎng)老改革明確了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行部分積累制?；攫B(yǎng)老金包括兩部分:一部分來源于企業(yè)繳費(fèi)形成的社會(huì)統(tǒng)籌基金,實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制;另一部分來源于職工個(gè)人繳費(fèi)形成的個(gè)人帳戶基金,實(shí)行積累制。應(yīng)該說這個(gè)制度設(shè)計(jì)是科學(xué)的,現(xiàn)收現(xiàn)付部分有利于國家發(fā)揮收入調(diào)節(jié)作用,維護(hù)社會(huì)公平;個(gè)人帳戶部分有利于積累養(yǎng)老基金,以緩解人口老齡化的沖擊。但是新制度建立時(shí),已退休的職工(老人)和在職職工(中人)在新制度實(shí)施前都沒有個(gè)人帳戶積累,形成個(gè)人帳戶的歷史缺口,這就是所謂的“轉(zhuǎn)制成本”。1995年到2000年間,國內(nèi)外多個(gè)機(jī)構(gòu)曾經(jīng)對(duì)我國的轉(zhuǎn)制成本做過估算(圖表4),這些結(jié)果是在不同的假設(shè)條件下計(jì)算出來的,所以有較大的差異,但是,即便是比較保守的估算,數(shù)額也在2萬億元左右,十分巨大。當(dāng)初,我們對(duì)轉(zhuǎn)制成本問題的復(fù)雜性和嚴(yán)重性認(rèn)識(shí)不足,以為可以通過提高企業(yè)繳費(fèi)率,既保證已退休職工的養(yǎng)老支出,又積累一部分資金,逐步消化轉(zhuǎn)制成本。事實(shí)并非如此,新制度剛開始運(yùn)行就遇到了養(yǎng)老金支付壓力,于是一些地方被迫提高企業(yè)繳費(fèi)率,有的地方高達(dá)企業(yè)職工工資總額的30%以上,結(jié)果企業(yè)負(fù)擔(dān)過于沉重,逃費(fèi)欠費(fèi)情況嚴(yán)重。面對(duì)上述情況,中國政府決定要控制過高的企業(yè)繳費(fèi)率,要求大體控制在20%左右。企業(yè)繳費(fèi)率降低后,養(yǎng)老金收入相應(yīng)減少,收支缺口擴(kuò)大,為了保證養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放,不得不把本應(yīng)積累起來的個(gè)人帳戶基金用于當(dāng)前的養(yǎng)老金支出,截至2004年底,全國已形成大約7400億元的個(gè)人帳戶“空帳”?，F(xiàn)在看來,利用挪用個(gè)人帳戶資金的方式來保證養(yǎng)老金發(fā)放,實(shí)際上又退回到原來的現(xiàn)收現(xiàn)付體制。不斷占用本應(yīng)做實(shí)的個(gè)人帳戶的資金則是一種隱患,必然會(huì)影響未來養(yǎng)老體系的正常運(yùn)行。隨著中國人口老齡化程度的加重,養(yǎng)老金的收支缺口呈加大的趨勢(shì),需要采取措施,妥善解決個(gè)人帳戶的占用問題,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老基金的預(yù)先積累。否則,人口老齡化高峰時(shí)期我們將面臨更大困難。二、全國社會(huì)保障基金為了應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn),世界各國都在尋求解決的辦法,通常的做法一是開源,二是節(jié)流。開源主要是提高雇主和雇員的繳費(fèi)率,增加養(yǎng)老金收入;節(jié)流,通常采取推遲退休年齡,嚴(yán)格領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn),降低養(yǎng)老待遇等辦法,減少養(yǎng)老金支出。應(yīng)該承認(rèn),有些國家采取這些辦法后收到一定的成效,但并不理想。從我國現(xiàn)實(shí)情況來看,第一,我國社會(huì)保障的各項(xiàng)繳費(fèi)率已高達(dá)職工工資總額的40%以上,【注文1】其中,養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)繳費(fèi)率為20%,個(gè)人繳費(fèi)率為8%,企業(yè)與個(gè)人的負(fù)擔(dān)已經(jīng)相當(dāng)沉重,再提高將難以承受;第二,中國在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)存在巨大的就業(yè)壓力,每年要新增1500萬個(gè)就業(yè)崗位,推遲退休年齡會(huì)減少就業(yè)機(jī)會(huì);第三,我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)僅僅提供基本生活保障,2003年人均養(yǎng)老金只有每月621元,標(biāo)準(zhǔn)不高,降低養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)沒有空間。實(shí)際上,中國政府為了確保退休人員的生活,已經(jīng)多次參照物價(jià)指數(shù)和職工工資增長(zhǎng)情況,提高了基本養(yǎng)老金水平。2004年,我國政府拿出200多億元,再次將退休人員的月養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)提高了40元。為了保證社會(huì)保障資金的增長(zhǎng)需要,近年來,中國政府積極調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu),在中央與地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排養(yǎng)老保險(xiǎn)支出,而且規(guī)模逐年增加(圖表5),此外,加大了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳力度。通過這些措施,保證了養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放。但是,這些手段都只是治標(biāo)之策,只能緩解一時(shí)的問題。要真正解決中國養(yǎng)老體系的問題,必須在制度安排上進(jìn)行相應(yīng)改革,及早預(yù)為之謀,為未來的老齡化危機(jī)做好準(zhǔn)備。就是在這樣一個(gè)背景下,中國政府于2000年做出決定,建立全國社會(huì)保障基金,從多種渠道籌集資金,作為國家的長(zhǎng)期戰(zhàn)略儲(chǔ)備,主要用于社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。全國社會(huì)保障基金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金是有區(qū)別的。從資金來源看,社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金分別由企業(yè)和職工繳費(fèi)形成,而全國社?；鹬饕蕾囍醒胴?cái)政撥款;從資金使用看,社會(huì)統(tǒng)籌基金主要用于當(dāng)期支出,而全國社會(huì)保障基金主要用于長(zhǎng)遠(yuǎn)需要。中國政府在建立全國社會(huì)保障基金的同時(shí),設(shè)立了全國社會(huì)保障基金理事會(huì),負(fù)責(zé)管理運(yùn)營全國社會(huì)保障基金,實(shí)現(xiàn)保值增值。目前,全國社會(huì)保障基金的資金來源包括財(cái)政預(yù)算撥款、國有股減持收入、彩票公益金收入和投資收益。截至2004年底,全國社會(huì)保障基金的總規(guī)模是1711億元,從來源看,主要來自中央財(cái)政撥款,其中財(cái)政預(yù)算撥款1148億元,占67%(圖表6),國有股減持收入261億元,占15%,彩票公益金收入129億元,占8%。作為國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備,全國社會(huì)保障基金需要通過投資運(yùn)營實(shí)現(xiàn)其保值增值。投資運(yùn)營方面,全國社會(huì)保障基金的投資原則是“安全至上,注重效益”。根據(jù)《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》,目前主要投資于國內(nèi)資本市場(chǎng),投資品種包括銀行存款、國債和股票等。社?；鸩捎玫耐顿Y方式是兩種,即直接投資和委托投資。銀行存款、國債等風(fēng)險(xiǎn)較小的投資,由社會(huì)保障基金理事會(huì)內(nèi)部專業(yè)人員直接運(yùn)作。股票等風(fēng)險(xiǎn)較大的投資,則委托給專業(yè)投資機(jī)構(gòu)投資運(yùn)作。2003和2004年,理事會(huì)參照招標(biāo)方式,進(jìn)行了兩次嚴(yán)格的管理人遴選,共有10家專業(yè)投資機(jī)構(gòu)入圍,成為全國社會(huì)保障基金的投資管理人。2004年底的全國社會(huì)保障基金資產(chǎn)分布在4大類。第一類為風(fēng)險(xiǎn)小的銀行存款,占總資產(chǎn)的39%;第二類為風(fēng)險(xiǎn)較小的債券投資,占總資產(chǎn)的43%;第三類為有一定風(fēng)險(xiǎn)的股權(quán)投資,占總資產(chǎn)的7%;第四類為風(fēng)險(xiǎn)較大的股票投資,占總資產(chǎn)的11%。從資產(chǎn)分布情況看,風(fēng)險(xiǎn)較小的投資占總資產(chǎn)的82%,說明全國社會(huì)保障基金安全有可靠保障。從過去四年的收益情況看(圖表7),全國社?；鹄塾?jì)收益率為11.48%,比同期累計(jì)通貨膨脹率5.04%高出6個(gè)百分點(diǎn),這說明理事會(huì)較好地實(shí)現(xiàn)了社?；鸨Ｖ翟鲋档哪繕?biāo)。三、國外養(yǎng)老儲(chǔ)備基金人口老齡化是一個(gè)全球性的問題。為了應(yīng)對(duì)人口老齡化的沖擊,一些國家如愛爾蘭、挪威、法國和新西蘭建立了國家養(yǎng)老儲(chǔ)備基金。就性質(zhì)而言,這些養(yǎng)老儲(chǔ)備基金與全國社會(huì)保障基金非常相近。一段時(shí)間以來,我們考察了部分國家的養(yǎng)老儲(chǔ)備基金,他們的一些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。儲(chǔ)備基金的取得在建立儲(chǔ)備基金后,這些國家都專門制訂并頒布儲(chǔ)備基金管理運(yùn)作的法律法規(guī)(圖表8)。挪威于1990年建立石油基金,同年頒布了《石油基金法》,1996年又制定了《石油基金管理?xiàng)l例》;2000年,愛爾蘭建立國民儲(chǔ)備基金,同時(shí)制定了《國民儲(chǔ)備基金法》;2001年新西蘭建立了養(yǎng)老基金,同時(shí)通過了《養(yǎng)老基金法案》;法國在建立國家儲(chǔ)備基金后,相應(yīng)修改了社會(huì)保障法案。通過這些法律,儲(chǔ)備基金的性質(zhì)、資金來源、用途都很清楚,管理架構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)、投資運(yùn)作模式也有明確規(guī)定。儲(chǔ)備基金的支付能力籌資方面(圖表8),法國要求到2020年,儲(chǔ)備基金的規(guī)模必須達(dá)到一萬億法郎;愛爾蘭要求儲(chǔ)備基金的規(guī)模,必須能夠承擔(dān)養(yǎng)老金支付高峰階段1/3的支出額。為了穩(wěn)定資金來源,愛爾蘭規(guī)定每年從財(cái)政預(yù)算中按GNP的1%撥款,新西蘭、挪威也建立了財(cái)政預(yù)算撥款的機(jī)制,這些國家還將一部分公共資源收入、國有企業(yè)變現(xiàn)收入及其分紅作為籌集資金的重要手段。設(shè)立儲(chǔ)備基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)這些國家成立專門機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)儲(chǔ)備基金的管理運(yùn)作,投資管理的目標(biāo)都是在對(duì)整個(gè)基金不造成過度風(fēng)險(xiǎn)的情況下實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)最大化。例如,法國成立儲(chǔ)備基金監(jiān)管委員會(huì),愛爾蘭成立儲(chǔ)備基金理事會(huì),新西蘭成立養(yǎng)老金監(jiān)管人委員會(huì),盡管稱謂有所不同,都是負(fù)責(zé)管理運(yùn)作的責(zé)任主體和權(quán)力主體。為了有利于市場(chǎng)化運(yùn)作,減少政府的干預(yù),法律中有相應(yīng)條款保障管理機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立的管理決策權(quán)力。四、社會(huì)保障基金作為國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備,全國社會(huì)保障基金必須達(dá)到一定規(guī)模才能發(fā)揮應(yīng)有作用。從國際情況來看,挪威儲(chǔ)備基金(石油基金)達(dá)885億歐元,人均1.9萬美元。愛爾蘭儲(chǔ)備基金83億歐元,人均2000美元。法國儲(chǔ)備基金160億歐元,人均300美元。和世界同類基金比較,全國社會(huì)保障基金總量不大,人均占有額只有100多元人民幣。從其歷史任務(wù)來看,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不敷需要,必須加快發(fā)展,一方面,我們要學(xué)習(xí)借鑒國際上成功經(jīng)驗(yàn),吸取其精華;另一方面,還要結(jié)合我國具體國情,在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新,探索適合自身的發(fā)展道路。今后的一段時(shí)間,應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手推動(dòng)社?；鸬膭?chuàng)新與發(fā)展。(一)基金設(shè)立的基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善一個(gè)良好的法制環(huán)境,是全國社?；鸪掷m(xù)健康發(fā)展的基本前提。當(dāng)前,全國社保基金管理運(yùn)作的法律依據(jù)是2001年頒布的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》,該辦法在全國社?；鸾⒊跗?對(duì)規(guī)范運(yùn)作起到了積極作用?，F(xiàn)在看來,其中的一些規(guī)定已經(jīng)難以適應(yīng)社?；鸢l(fā)展的需要,突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是對(duì)全國社保基金的戰(zhàn)略儲(chǔ)備性質(zhì)強(qiáng)調(diào)不夠,籌資目標(biāo)不明晰,缺乏穩(wěn)定的資金來源;二是投資范圍較窄,不利于分散風(fēng)險(xiǎn)提高收益。因此,急需盡快制定一部較高法律層級(jí)的行政法規(guī)或法律,明確全國社?；鸬男再|(zhì)、投資管理、資金來源以及支取辦法等重大問題,(二)年加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理全國社保基金的主要來源是財(cái)政預(yù)算撥款和國有股減持收入,但從這幾年的執(zhí)行情況看,這兩項(xiàng)收入都不穩(wěn)定并呈逐年遞減態(tài)勢(shì)(圖表9)。預(yù)算撥款不穩(wěn)定,主要是中國財(cái)政部目前還沒有一個(gè)補(bǔ)充社保基金的長(zhǎng)期規(guī)劃和有效機(jī)制。近年來,我國財(cái)政收入占GDP比重逐年提高,中央財(cái)政收入連年增長(zhǎng),超收較多,正是充實(shí)社保基金的有利時(shí)機(jī)。國有股減持收入的不確定性則是由于政策方面的原因。2001年,國務(wù)院頒布相關(guān)辦法,規(guī)定凡國家擁有股份的股份有限公司在首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí),要按融資額的10%出售國有股,將收入劃入全國社?；?。該辦法實(shí)施后不久,正值國內(nèi)股市下滑,后來國務(wù)院決定除境外上市公司外停止執(zhí)行該辦法,從此全國社保基金