環(huán)境財(cái)政的興起及其對傳統(tǒng)財(cái)政法的沖擊

環(huán)境財(cái)政的興起及其對傳統(tǒng)財(cái)政法的沖擊

生態(tài)環(huán)境惡化是世界難題，中國的形勢特別嚴(yán)峻。特別是近年來,伴隨著水污染、空氣污染、土壤污染的加重,人們的日常生活受到了嚴(yán)重影響,環(huán)境公共事件層出不窮。政府和公眾都已經(jīng)認(rèn)識到,經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)是有機(jī)整體。沒有良好的生態(tài)環(huán)境,現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)成就不可能長期維持,經(jīng)濟(jì)建設(shè)也不可能持續(xù)向前推進(jìn)。正是基于對經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的總結(jié),中共十八屆三中全會(huì)提出,要緊緊圍繞建設(shè)美麗中國,深化生態(tài)文明體制改革,加快建立生態(tài)文明制度,健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制。在這方面,除了傳統(tǒng)的行政管制和新興的社會(huì)動(dòng)員,環(huán)境財(cái)政將發(fā)揮越來越重要的作用。而從依法治國的角度看,這里所謂的環(huán)境財(cái)政,必須建立在規(guī)則、制度基礎(chǔ)上。只有通過法制創(chuàng)新,充分發(fā)揮環(huán)境財(cái)政的激勵(lì)作用,環(huán)境問題才有可能逐步得到解決。一、環(huán)境社會(huì)手段與行政手段的銜接與配合環(huán)境政策工具是國家為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)而采取的方法、手段或措施,它是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,且因時(shí)因勢而變。在20世紀(jì)中葉,當(dāng)全球各地環(huán)境公害事件頻發(fā)時(shí),環(huán)境政策的命令控制色彩非常濃厚。隨著環(huán)境經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展,人們發(fā)現(xiàn),有選擇的制度比沒有選擇的制度好,于是,各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段紛紛登場。而隨著環(huán)境社會(huì)學(xué)的發(fā)展,人們進(jìn)一步認(rèn)識到,環(huán)境保護(hù)僅靠政府的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,需要發(fā)動(dòng)公眾參與。與此相適應(yīng),從20世紀(jì)70年代以來,環(huán)境治理經(jīng)歷了從以行政命令為主導(dǎo)的一元結(jié)構(gòu),到行政手段與市場手段相結(jié)合的二元結(jié)構(gòu),再到政府、市場、公民社會(huì)互動(dòng)的三元結(jié)構(gòu),(1)參與環(huán)境治理的主體呈現(xiàn)多樣化,環(huán)境治理手段也越來越多元。在這種環(huán)境治理結(jié)構(gòu)下,每一種政策工具既有優(yōu)勢也有劣勢,如果利用得當(dāng),揚(yáng)長避短,都可以發(fā)揮自己獨(dú)特的作用。環(huán)境行政手段的特點(diǎn)是,政府根據(jù)相關(guān)的法律和法規(guī),通過命令、指示等形式,強(qiáng)制要求當(dāng)事人遵守;如果違反,則對其進(jìn)行處罰,或令其承擔(dān)不利的后果。目前,我國已經(jīng)建立了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、“三同時(shí)”制度、(2)環(huán)境影響評價(jià)制度、排污許可證制度、污染源限期治理制度、污染集中控制制度、主要污染物排放總量控制制度、區(qū)域或流域限批制度,對環(huán)境保護(hù)起到了一定作用。行政模式的優(yōu)點(diǎn)在于,只要當(dāng)事人奉公守法,政府嚴(yán)格執(zhí)法,其“防”、“治”效果立竿見影,尤其適合于解決緊急公害問題。然而,從目前的情況下,這些外在強(qiáng)制容易受到當(dāng)事人的抵制,地方政府因?yàn)閾?dān)心影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展,也不愿意認(rèn)真對待,有法不依、有案不查的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。加之,受認(rèn)識能力局限和利益集團(tuán)游說的影響,環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)本身存在不科學(xué)和不及時(shí),行政手段之間的銜接和配套也存在問題,導(dǎo)致政府的執(zhí)法成本高,隨意性較大。特別是,行政手段比較僵硬,很難考慮企業(yè)之間的技術(shù)差異、企業(yè)之間成本和收益的差異,一旦標(biāo)準(zhǔn)確定,所有企業(yè)統(tǒng)一適用,不利于鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)節(jié)能減排,降低污染。環(huán)境社會(huì)手段以公眾參與為主要內(nèi)容?！董h(huán)境保護(hù)法》第五章直接以“信息公開和公眾參與”為題,確認(rèn)公眾依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。政府應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序,為公眾參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。公民、法人和其他組織有權(quán)舉報(bào)環(huán)境違法行為。對污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會(huì)公共利益的行為,符合條件的社會(huì)組織還可以提起公益訴訟。近幾年來,各地較大規(guī)模的公共事件大都跟環(huán)境污染有關(guān),如廈門PX事件、(1)廣州垃圾焚燒場事件等。(2)這一方面反映了公眾高度的參與熱情,另一方面也說明環(huán)境信息公開做得不夠。通過信息公開,公眾和媒體可以知悉本地區(qū)環(huán)境情況,這既是一種有效的環(huán)境保護(hù)教育,也會(huì)對主管部門及排污主體構(gòu)成壓力,促使政府積極履行職能,排污單位嚴(yán)格遵紀(jì)守法。通過反饋意見、舉報(bào)、曝光、訴訟等公眾參與,環(huán)境保護(hù)的執(zhí)法主體得以擴(kuò)展到私人,執(zhí)法效率也可以大大提高。社會(huì)手段的局限性在于缺乏強(qiáng)制性,只能借助宣傳、教育、批評、鼓勵(lì)等柔性措施,目的在于提高社會(huì)的環(huán)保意識。即便是舉報(bào)、訴訟,其成本也十分高昂,短期內(nèi)難以抑制污染,對突發(fā)性環(huán)境公害更難以適用。環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段是從影響成本效益入手,引導(dǎo)當(dāng)事人進(jìn)行理性選擇。按照OECD的調(diào)查,目前各國普遍采用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段主要有7類,即:明晰產(chǎn)權(quán);建立市場;稅收手段;收費(fèi)制度;財(cái)政和金融手段;責(zé)任制度;債券制度;押金—退款制度。(3)環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的實(shí)質(zhì)是內(nèi)化經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)境外部性,確保環(huán)境資源的合理使用代價(jià),建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。從財(cái)稅法的視角來觀察,環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段主要是財(cái)政手段。稅費(fèi)或補(bǔ)貼自不用說。資源定價(jià)看起來是一個(gè)純市場問題,由于自然資源的所有權(quán)人是國家,其權(quán)利由政府代表它行使,其交易價(jià)格并非完全由市場決定,而是受到政府財(cái)政政策和程序的影響,因此,這種價(jià)格機(jī)制與財(cái)政決策也是息息相關(guān)。即便是排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償,由于其所依賴的市場是政府創(chuàng)造的,因此跟財(cái)政仍然緊密關(guān)聯(lián)。特別是生態(tài)補(bǔ)償,交易雙方都是地方政府,雖然形式上采用了協(xié)商和契約,但本質(zhì)上仍然是政府公行為。環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段通過價(jià)格、稅收、收費(fèi)、補(bǔ)貼等,間接影響人們的環(huán)境行為模式。它不直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體的微觀活動(dòng),而是為其創(chuàng)造一定的政策選擇空間,通過利益機(jī)制激勵(lì)排污主體保護(hù)環(huán)境。排污主體可以自己決定采用何種最合適的方法達(dá)標(biāo),以減少繳納稅費(fèi)或者爭取更多的補(bǔ)貼;也可以通過多繳稅費(fèi)或放棄補(bǔ)貼,或者購買排污權(quán)的方式,讓自己獲得更多的排污容量。從另外一個(gè)角度看,由于稅費(fèi)或補(bǔ)貼與排污量密切相關(guān),排污者會(huì)愿意引進(jìn)污染控制技術(shù),或者投入更多的資金研發(fā)無污染產(chǎn)品。這種利益刺激在很大程度上比政府的管制更有效,因?yàn)樗梢粤钆盼壅邔⑼庠诘亩愘M(fèi)或價(jià)格內(nèi)化為成本,并基于成本收益最大化做出理性選擇。不僅如此,經(jīng)濟(jì)手段還可以給政府帶來財(cái)政收入,使其得以掌握主動(dòng)權(quán),在環(huán)境治理方面獲得更多的資金。經(jīng)濟(jì)手段的缺陷在于,它對市場成熟度要求很高,其發(fā)揮作用也會(huì)存在時(shí)滯。特別是,當(dāng)某種有毒污染物必須禁止排放,或當(dāng)有害產(chǎn)品必須禁止使用時(shí),只能采用立竿見影的行政手段。盡管行政管制、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)動(dòng)員分別代表著環(huán)境治理的不同階段,它們相互之間仍然發(fā)揮著互補(bǔ)的作用,一種手段不可能完全替代另一種手段。單獨(dú)運(yùn)用某一類手段很難達(dá)到綜合治理的目的,環(huán)境政策工具的運(yùn)用應(yīng)將三者結(jié)合起來,形成相互支撐、相互配合的多元體系。在這個(gè)體系中,本文重點(diǎn)關(guān)注作為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段的財(cái)政收支,試圖探索不同財(cái)政工具在環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)中的特殊作用,發(fā)掘環(huán)境財(cái)政與一般性財(cái)政的理念差異和制度特色,并對目前正在研議中的環(huán)境“費(fèi)改稅”方案從法理和實(shí)效兩方面進(jìn)行評析,還試圖在整體稅制綠化與開征獨(dú)立環(huán)境稅之間設(shè)計(jì)互動(dòng)機(jī)制,使其相互幫襯、彼此配合。最后,作為結(jié)論,本文提出“環(huán)境財(cái)政法”的概念,主張對其進(jìn)行價(jià)值整合和制度協(xié)調(diào),以最大程度發(fā)揮環(huán)境治理功效。二、環(huán)境財(cái)政工具環(huán)境財(cái)政工具是指能夠影響環(huán)境治理的財(cái)政手段。環(huán)境財(cái)政工具的類型呈現(xiàn)多元化,有的非常典型,是地道的政府公法行為,如環(huán)境稅費(fèi),有的則混合了市場機(jī)制,屬于公法、私法的交叉,如生態(tài)補(bǔ)償、環(huán)境押金。不同財(cái)政工具影響環(huán)境的著力點(diǎn)也有差別,有的表現(xiàn)為直接的財(cái)政行為,無需借助中間主體作為媒介,如環(huán)境投資;有的則需要企業(yè)和個(gè)人的配合,才能發(fā)揮作用,如環(huán)境補(bǔ)貼。只有發(fā)揮每一種財(cái)政工具的特長,并試圖采用最優(yōu)的搭配和組合,才能使其整體功效得以最大程度發(fā)揮。以筆者的觀察,最典型的環(huán)境財(cái)政工具主要有環(huán)境稅費(fèi)、環(huán)境債券、環(huán)境投資、環(huán)境補(bǔ)貼、生態(tài)補(bǔ)償。從廣義上看,環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)、資源定價(jià)、環(huán)境押金、排污權(quán)交易、公私合作伙伴關(guān)系(PPP)也屬于環(huán)境財(cái)政的范疇,只不過其發(fā)揮作用的方式有所不同。1、體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)目環(huán)境稅費(fèi)主要是針對環(huán)境污染行為和可能帶來污染的產(chǎn)品而征收。我國現(xiàn)行稅法體系中雖然沒有獨(dú)立的環(huán)境稅,但有不少體現(xiàn)環(huán)境目的的制度或規(guī)則。例如,消費(fèi)稅的課稅對象包括石油類產(chǎn)品、實(shí)木地板和木質(zhì)一次性筷子,就體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)目的。環(huán)境行政收費(fèi)的種類則相對較多,其中主要是?？顚Ｓ玫恼曰?。例如,直接向環(huán)境排放污染物的單位及個(gè)體工商戶,需要繳納排污費(fèi);直接從江河湖泊或地下取水的單位和個(gè)人,需要繳納水資源費(fèi)。環(huán)境稅費(fèi)都屬于公課,具有強(qiáng)制征收的特點(diǎn),可以針對任何產(chǎn)品或主體,不受所有權(quán)關(guān)系的約束。環(huán)境稅費(fèi)貫徹“污染者付費(fèi)”或“使用者付費(fèi)”原則,稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等于或略高于污染的治理成本,本質(zhì)上都屬于因污染環(huán)境需要付出的代價(jià)。如果排污單位能夠自己投資,引進(jìn)環(huán)境治理設(shè)備和技術(shù),排污量會(huì)相應(yīng)減少,需要繳納的環(huán)境稅費(fèi)自然也會(huì)降低。這種形式一方面幫助政府籌集環(huán)境保護(hù)資金,另一方面也激勵(lì)相關(guān)單位減少排污,一舉兩得。2、地方環(huán)境債券環(huán)境債券是以治理環(huán)境為目的的債券,它本身并不針對環(huán)境損害行為,而是面向社會(huì)公眾發(fā)行。作為一種財(cái)政工具,它并不具有直接影響環(huán)境的效果,但是,由于其所籌集的資金專項(xiàng)用于環(huán)境治理或生態(tài)恢復(fù),可以為政府提供一定穩(wěn)定的環(huán)境資金,因此,環(huán)境債券當(dāng)然可以列為環(huán)境財(cái)政工具。由于我國《預(yù)算法》規(guī)定,未經(jīng)國務(wù)院特批,禁止地方政府發(fā)行債券,因此,地方環(huán)境債券暫時(shí)很難付諸實(shí)施。目前見諸報(bào)端都不是政府債券,而是融資平臺企業(yè)的債券。(1)不過,面對污染治理和生態(tài)恢復(fù)資金短缺,環(huán)境債券作為一種財(cái)政創(chuàng)新,無論是中央政府還是地方政府都沒有必要拒絕考慮。對于跨流域的河流治理,單靠地方政府無濟(jì)于事,如果要通過發(fā)行債券籌資,就只能由中央政府出面。至于地方環(huán)境債券的破冰,則需要借助《預(yù)算法》修改的契機(jī),給地方政府更大的財(cái)政自主權(quán);或者在現(xiàn)行法律體制的約束下,通過國務(wù)院特批的方式加以解決。3、政府從污染治理的體制角度加大投入,引入ppp關(guān)系,進(jìn)行公共投資政府通過稅費(fèi)、債券等方式籌集資金后,可以根據(jù)生態(tài)保護(hù)和污染治理的需要,直接投資各種環(huán)境工程,如污水處理、大氣污染防治、固體廢棄物處理、垃圾填埋或焚燒,等等。雖然我國環(huán)境法貫徹“誰污染、誰治理”的原則,排污單位或破壞生態(tài)的單位本身就是環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人,理應(yīng)從技術(shù)、設(shè)備、資金方面加大投入,但是,對于無法具體落實(shí)到責(zé)任人的污染源,如生活垃圾、城市廢水、汽車尾氣,只能通過強(qiáng)制性財(cái)政手段募集資金,再由政府直接投資,興建各種污染治理設(shè)備。至于改善生態(tài)方面的投資,如城市綠化,濕地和湖泊的保護(hù),山體修復(fù),則更只能由政府出面投資。由于環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金,近年來,政府開始考慮引入公私合作伙伴(PPP)關(guān)系,引入民營資本服務(wù)公共建設(shè)。這樣一來,環(huán)境投資的法律形式逐漸多樣化,可以不再表現(xiàn)為政府直接投資,但仍然體現(xiàn)政府的主導(dǎo)。4、環(huán)境補(bǔ)貼的作用和環(huán)境稅費(fèi)要求損害環(huán)境或破壞生態(tài)的人支付代價(jià)不同,環(huán)境補(bǔ)貼主要是政府對企業(yè)的支付。其形式多種多樣,既可以表現(xiàn)為直接的撥款或貼息,(1)也包括間接性的稅收優(yōu)惠,如減免稅、設(shè)備抵免、加速折舊,等等。政府通過這些環(huán)境補(bǔ)貼措施,可以彌補(bǔ)企業(yè)在環(huán)保方面的投資,鼓勵(lì)其研發(fā)更先進(jìn)的環(huán)保技術(shù),也可以鼓勵(lì)消費(fèi)者更多地使用環(huán)境友好型產(chǎn)品,降低對環(huán)境的不利影響。特別是稅收優(yōu)惠,它以企業(yè)實(shí)際產(chǎn)生應(yīng)納稅額和實(shí)際發(fā)生環(huán)保投資為基礎(chǔ),且無需經(jīng)過財(cái)政開支的繁瑣程序,直接從應(yīng)納稅款中扣除,這不僅可以準(zhǔn)確地測定企業(yè)的實(shí)際開支,而且有利于提高財(cái)政補(bǔ)貼的效率,避免權(quán)力尋租和程序低效。因此,相比政府直接投資環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修護(hù),環(huán)境補(bǔ)貼可以起到四兩撥千斤的作用,以有限資金調(diào)動(dòng)眾多企業(yè)及個(gè)人的積極性,避免政府投資信息遲滯和不全的缺點(diǎn),有利于提高資金使用效率,最大限度地發(fā)揮資金的作用。5、環(huán)境財(cái)政工具生態(tài)補(bǔ)償是以生態(tài)維護(hù)和環(huán)境保護(hù)為目的,由生態(tài)環(huán)境的受益者向受損者支付的補(bǔ)償金或其他經(jīng)濟(jì)支持,旨在平衡不同主體因保護(hù)或破壞生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的環(huán)境利益及經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。1998年長江特大洪災(zāi)之后,國家做出退耕還林、還草和天然林保護(hù)的決定,從此啟動(dòng)了迄今為止中國規(guī)模最大的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。(2)地方的生態(tài)補(bǔ)償也在不斷探索中。2003年,福建率先啟動(dòng)了流域上下游生態(tài)補(bǔ)償工作,到2009年閩江、九龍江、敖江等三個(gè)流域都實(shí)施了生態(tài)補(bǔ)償。2006年,浙江等省也陸續(xù)跟進(jìn)。(3)2014年,山東省還制訂了《環(huán)境控制質(zhì)量補(bǔ)償辦法》(魯政辦字27號)。其實(shí),生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问蕉鄻?除了借助上級政府的轉(zhuǎn)移支付外,還可以考慮對口支援、排污許可證交易、協(xié)商談判和區(qū)域共同發(fā)展機(jī)制等。盡管實(shí)踐中存在補(bǔ)償不規(guī)范、補(bǔ)償形式單一、補(bǔ)償主體對象不明確等問題,但不可否認(rèn),這種機(jī)制照顧了地區(qū)之間的利益平衡,有利于鼓勵(lì)生態(tài)資源豐富的地區(qū)多做貢獻(xiàn),從而更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。環(huán)境財(cái)政工具除了以上典型類型外,還包括資源定價(jià)制度、環(huán)境押金制度、環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì)制度等。例如,對于國有資源而言,定價(jià)屬于政府的權(quán)限,其標(biāo)準(zhǔn)之高低不僅影響政府財(cái)政收入,也會(huì)影響企業(yè)和個(gè)人的消費(fèi)心理和行為模式。國務(wù)院副總理馬凱指出,要加大資源環(huán)境稅費(fèi)改革,實(shí)行價(jià)、稅、費(fèi)、租聯(lián)動(dòng)機(jī)制,(4)其中的“價(jià)”、“租”,就是指國有資源或資源類產(chǎn)品的定價(jià)。目前,我國正在推廣對水、電、燃?xì)鈱?shí)行階梯定價(jià),旨在刺激節(jié)能減排,就是基于這種理念的結(jié)果。環(huán)境押金制度主要是指對潛在環(huán)境污染行為或生態(tài)破壞行為所收的押金,只有如約完成環(huán)境治理或生態(tài)恢復(fù),押金才能被退回;否則,押金可用作代為履行的費(fèi)用,不予退還。土地復(fù)墾保證金就是這種類型。(5)至于環(huán)境獎(jiǎng)勵(lì),除了授予獎(jiǎng)金或獎(jiǎng)品之外,它同樣也表現(xiàn)為一種榮譽(yù),可以滿足人們尋求尊重的心理需要,在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面也能起到激勵(lì)作用?？梢钥隙?為了促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù),在財(cái)政創(chuàng)新的觀念指導(dǎo)下,今后還會(huì)有更多形式的環(huán)境財(cái)政工具產(chǎn)生。對此,我們可以秉持開放的心態(tài),沒有必要固步自封。雖然財(cái)政需要貫徹法定原則,當(dāng)事人之間協(xié)商談判的空間不大,但是也不能否定,政府之間、政企之間存在財(cái)政合作的空間。例如,在生態(tài)補(bǔ)償和公私合作伙伴關(guān)系(PPP)中,相關(guān)主體的財(cái)政自主性仍然較大。即便遭遇到現(xiàn)行法律的阻礙,只要有利于環(huán)境保護(hù),也不應(yīng)該扼殺財(cái)政創(chuàng)新,而應(yīng)該引入法制創(chuàng)新的思維,為環(huán)境財(cái)政提供合法性保障。另一方面,我們也應(yīng)該考慮如何在現(xiàn)行法律體系下協(xié)調(diào)不同的環(huán)境財(cái)政工具。畢竟,不同的工具有不同的法律性質(zhì),有不同的功能定位,如果搭配不當(dāng),不僅容易引發(fā)內(nèi)部沖突,也會(huì)導(dǎo)致法律體系的不協(xié)調(diào)。三、稅收征管體制需要重新確立2010年初,時(shí)任財(cái)政部長謝旭人即在全國財(cái)政工作會(huì)議上提出,要開征環(huán)境保護(hù)稅。次年10月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》,提出研究開征環(huán)境保護(hù)稅,發(fā)展排污權(quán)交易市場。之后,環(huán)境稅開始成為坊間熱議,官方、企業(yè)和學(xué)界都給予了高度關(guān)注。然而,環(huán)境稅的方案到底如何設(shè)計(jì),這卻是一個(gè)莫衷一是的問題。在國外,環(huán)境稅并不是單指一個(gè)稅種,而是一系列以環(huán)保為目的的稅類。例如,丹麥通過1994年的“綠色稅制改革”,建立了包括能源稅、二氧化碳稅、垃圾稅、自來水稅、氯化溶劑稅、生長促進(jìn)劑稅、殺蟲劑稅、特定零售包裝品稅、一次性使用餐具稅、鎳鎘電池稅等多種環(huán)境稅在內(nèi)的綠色稅制體系。(1)另外,環(huán)境稅除了特指具體的稅種外,還包括對稅制進(jìn)行“綠化”,如取消原有稅制中不符合環(huán)保要求、不利于可持續(xù)發(fā)展的規(guī)定,在原有稅種中增加有利于環(huán)保的稅收措施。既然我國提出要研究開征環(huán)境保護(hù)稅,到底準(zhǔn)備選擇哪種設(shè)計(jì)理念、覆蓋多寬的范圍?環(huán)境保護(hù)稅與現(xiàn)有稅收又該如何協(xié)調(diào)?這都是人們最初覺得比較困惑的問題。事實(shí)上,我國增值稅、企業(yè)所得稅都已經(jīng)滲入環(huán)境保護(hù)理念,在制度設(shè)計(jì)方面做了“綠化”。例如,增值稅法對資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)提供了大量的減免稅待遇。(2)企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得,可以免征、減征企業(yè)所得稅。(3)在加重課稅方面,現(xiàn)行法律已經(jīng)對石油類產(chǎn)品,如汽油、柴油等,課征了較重的消費(fèi)稅,特別是2008年成品油稅費(fèi)改革之后。(4)雖然這次改革和對實(shí)木地板、木質(zhì)一次性筷子征稅不同,它不是純粹出于環(huán)境保護(hù)的目的,而是為了配合公路收費(fèi)和養(yǎng)護(hù)制度改革,但是,通過加重石油類產(chǎn)品的稅負(fù),客觀上達(dá)到了節(jié)能減排的環(huán)保效果。特別值得提及的是,消費(fèi)稅的課稅范圍并非一成不變,可以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要不斷擴(kuò)大。財(cái)政部部長樓繼偉2013年8月28日向全國人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)就提出,要完善消費(fèi)稅制度,擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍,將部分嚴(yán)重污染環(huán)境、過度消耗資源的產(chǎn)品及部分高檔消費(fèi)品等納入征稅范圍。(5)這些至少說明,現(xiàn)行稅收體系已經(jīng)發(fā)揮環(huán)境保護(hù)的作用,體現(xiàn)了“稅制綠化”。如果要繼續(xù)考慮開征獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅,則需要從稅種結(jié)構(gòu)和財(cái)政體制方面進(jìn)行動(dòng)態(tài)平衡,包括跟現(xiàn)有的環(huán)境專項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目協(xié)調(diào),例如排污費(fèi)。作為排污費(fèi)收費(fèi)依據(jù)的法律文件包括兩類,一類是《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》、《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》等直接針對排污收費(fèi)的文件;另一類是《環(huán)境保護(hù)法》和環(huán)境保護(hù)和污染防治的單行法律,如《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《放射性污染防治法》、《噪聲污染防治法》、《固體廢物污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等。《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》第十二條將繳納排污費(fèi)的行為分成四類,即我們通常所說的排放污水、廢氣、固體廢棄物、噪聲。與此相適應(yīng),《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》則將排污費(fèi)分為四類,即污水排污費(fèi)、廢氣排污費(fèi)、固體廢物及危險(xiǎn)廢物排污費(fèi)、噪聲超標(biāo)排污費(fèi),并分別界定了“污水”、“廢氣”、“廢物”和“噪聲”,有針對性地設(shè)計(jì)了征收方法和征收標(biāo)準(zhǔn)。僅從環(huán)境稅費(fèi)的結(jié)構(gòu)看,如果資源綜合利用類產(chǎn)品或勞務(wù)可以享受增值稅、所得稅減免,對環(huán)境或生態(tài)有損害的產(chǎn)品出口退稅率因此降低,并且還需要額外繳納消費(fèi)稅,再對向環(huán)境排污的行為征收排污費(fèi),這似乎已經(jīng)是一個(gè)比較完美的結(jié)構(gòu)了。另外單獨(dú)課征環(huán)境保護(hù)稅的設(shè)想,在規(guī)劃課稅對象時(shí)應(yīng)從哪里入手呢?不能說現(xiàn)行環(huán)境稅費(fèi)在內(nèi)容上沒有改進(jìn)余地,前文提到,要擴(kuò)大消費(fèi)稅的征稅范圍,將更多污染性產(chǎn)品或高能耗產(chǎn)品列為課稅對象,本身就說明消費(fèi)稅的紅利還有很大釋放空間。此外,這類產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率也可以考慮調(diào)整,以真正體現(xiàn)污染者付費(fèi)或受益者付費(fèi)原則,讓消費(fèi)者感覺到“稅痛”,借以影響其消費(fèi)習(xí)慣,改用環(huán)保節(jié)能型產(chǎn)品。至于所得稅和增值稅的減免稅措施,如果能夠設(shè)計(jì)更加精準(zhǔn)的優(yōu)惠目錄,并簡化行政程序,防止權(quán)力尋租,就能更多地惠及節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè),給納稅人更多的激勵(lì)。排污費(fèi)制度同樣有很多需要完善的地方。最典型的例子是,雖然排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)是確定的,但是污染物的種類和數(shù)量如何確定,對征收機(jī)關(guān)和排污者都是不小的難題?！杜盼圪M(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》規(guī)定了兩種方法:具備監(jiān)測條件的,按照監(jiān)測方法進(jìn)行核定;不具備監(jiān)測條件的,按照物料衡算方法進(jìn)行核定。不管是基于監(jiān)測還是物料衡算,都存在很大的機(jī)動(dòng)空間,非常容易引發(fā)征納雙方的爭議。此外,污染物的范圍是否過于狹窄,也是一個(gè)有待進(jìn)一步研究的問題。盡管以上問題都有需要研究和改進(jìn)之處,但它們并不影響環(huán)境稅費(fèi)的整體結(jié)構(gòu)。環(huán)境稅無論從宏觀上如何設(shè)計(jì),都必然會(huì)跟現(xiàn)行稅費(fèi)交叉或重疊。中共十八屆三中全會(huì)提出,“推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅”,應(yīng)該就是對這個(gè)問題的回應(yīng)。而所謂環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅,主要是指排污費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅。費(fèi)改稅在我國不是一個(gè)新名詞,它是指將某些具有稅收特征的政府收費(fèi),包括政府性基金,改用課稅的形式征收。1998年我國在農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革,其中一項(xiàng)主要內(nèi)容就是涉農(nóng)收費(fèi)并入農(nóng)業(yè)稅。2001年我國將車輛購置費(fèi)改為車輛購置稅,2008年國務(wù)院推行成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革,將六項(xiàng)公路收費(fèi)并入消費(fèi)稅稅基,也都屬于典型的費(fèi)改稅。費(fèi)改稅帶來的好處是,政府收費(fèi)項(xiàng)目變少了,財(cái)政收入的規(guī)范性增強(qiáng)了,企業(yè)或個(gè)人的財(cái)政負(fù)擔(dān)可能因此減輕。不過,這項(xiàng)改革蘊(yùn)藏的另一個(gè)潛臺詞就是,我國政府收費(fèi)缺乏法律約束,規(guī)范性不夠,違法收費(fèi)、隨意減免的現(xiàn)象十分突出。一旦將收費(fèi)改為稅收,規(guī)范的稅收立法和征管程序?qū)⒆詣?dòng)適用,這對保障政府和財(cái)政相對人的利益都有好處。從最后的效果上看,這個(gè)結(jié)論也許能夠成立,但是,其邏輯前提卻與法理有不吻合之處。事實(shí)上,無論是行政事業(yè)性收費(fèi),還是政府性基金或是稅收,每一種財(cái)政工具都有自己的存在理由,可以說各有自己的優(yōu)勢。例如,政府對高速公路通行者收費(fèi),這體現(xiàn)了使用者付費(fèi)的原則;政府對司法考試的考生收費(fèi),體現(xiàn)了受益者付費(fèi)原則。如果這些開支都通過收稅,分?jǐn)偟缴鐣?huì)的每一個(gè)人頭上,對其他不享受這種服務(wù)的人反而不公平。確實(shí),目前我國政府收費(fèi)(包括政府性基金)的法治化程度比較低,規(guī)范性不夠,導(dǎo)致征收的隨意性比較大,這是一個(gè)客觀事實(shí)。但是,解決問題必須對癥下藥。不管在哪個(gè)國家,無論其法治程度有多高,費(fèi)稅并立都是一種常態(tài),二者各司其職,各得其所。所以,當(dāng)我們考慮將一種“費(fèi)”改為“稅”時(shí),除了衡量征管方面的功利因素外,更主要還是要考慮二者的相通性。只有符合稅收特征的費(fèi),才能將其改造為稅,否則于理不通。如果嚴(yán)格遵循傳統(tǒng)的稅費(fèi)區(qū)分標(biāo)準(zhǔn),排污費(fèi)并不具有稅收的特征。稅收的特征是面向所有不特定的主體征收,稅款可以用于任何不特定的用途,是政府公共預(yù)算最重要的收入來源。而排污費(fèi)的特點(diǎn)是?？顚Ｓ?納稅人十分特定,資金用途也受到限制。不過,隨著稅收實(shí)踐的發(fā)展,這個(gè)界限已經(jīng)被逐漸突破,特別目的稅開始出現(xiàn)。例如,在我國現(xiàn)行稅收體系中,城市維護(hù)建設(shè)稅、車輛購置稅、燃油消費(fèi)稅等,都屬于?？顚Ｓ玫亩愂?。另一方面,隨著政府性基金的誕生,政府收費(fèi)跟繳費(fèi)人的利益關(guān)聯(lián)也變得越來越淡。例如,民航發(fā)展基金跟乘坐飛機(jī)的人并無太直接的利益關(guān)系,重大水利工程建設(shè)基金跟用電人也沒有直接關(guān)聯(lián)。在這個(gè)交叉的領(lǐng)域里,稅和費(fèi)的界限變得越來越模糊,由費(fèi)改稅在法理上的障礙逐漸消失。在此前提下,討論排污費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅的合理性,無需花費(fèi)太多精力論證排污費(fèi)與環(huán)境稅的相通,只需要關(guān)注征管方面的便利或困難。2001年我國將車輛購置費(fèi)改為車輛購置稅時(shí),征管權(quán)全部從交通部門移交到稅務(wù)部門,工作人員也進(jìn)行分流,費(fèi)改稅十分徹底。但是,這種模式很難移植到環(huán)境費(fèi)改稅。主要原因在于,稅務(wù)機(jī)關(guān)缺乏足夠的專業(yè)能力、設(shè)備和數(shù)據(jù),核定作為收費(fèi)基礎(chǔ)的污染物種類及數(shù)量。企業(yè)到底有沒有排污,排放了哪些種類的污染物,每種污染物的數(shù)量有多少,這不是憑肉眼就能判斷的問題,需要經(jīng)過專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測或測算。而這方面的職責(zé)長期由環(huán)保部門履行。這不完全是為了征收排污費(fèi),也包括行使日常的監(jiān)管職能。這種職能即便環(huán)境費(fèi)改稅后,也不能移交給稅務(wù)機(jī)關(guān)。稅務(wù)機(jī)關(guān)要獲取這方面的數(shù)據(jù),要么另建一套系統(tǒng)用于監(jiān)測污染物,要么繼續(xù)使用環(huán)保部門的數(shù)據(jù)。很明顯,另建一套系統(tǒng)不僅成本高,而且屬于重復(fù)投入,跟環(huán)保局的職能重疊,因此不可取。比較可行的辦法還是讓稅務(wù)機(jī)關(guān)跟環(huán)保部門合作,稅務(wù)機(jī)關(guān)采信環(huán)保部門核定的事實(shí)和數(shù)據(jù),用于向納稅人征收環(huán)境保護(hù)稅。不過,如果采用這種模式運(yùn)作,排污費(fèi)在征管方面所具有的一切弊端,環(huán)境保護(hù)稅恐怕都難以避免。因此,我們不能寄希望環(huán)境費(fèi)改稅一勞永逸解決問題,還是應(yīng)該從提升政府行為的整體法治化水平入手。不能因?yàn)槎惙ê投悇?wù)機(jī)關(guān)的規(guī)范化程度較高,就動(dòng)輒啟動(dòng)費(fèi)改稅,而不是去想辦法加強(qiáng)收費(fèi)的法治化水平。從理論看,無論是費(fèi)還是稅,無論是一般的行政收費(fèi)還是政府性基金,只要是履行了立法程序,行政機(jī)關(guān)都有義務(wù)盡職盡責(zé)予以征收,不應(yīng)該出現(xiàn)厚此薄彼的情況。所有的政府部門都是執(zhí)法機(jī)關(guān),其職責(zé)就是嚴(yán)格執(zhí)行法律,而不是以權(quán)謀私、敷衍塞責(zé)。如果這兩點(diǎn)能夠?qū)崿F(xiàn),只要滿足合法性要求,不管是稅還是費(fèi),不管是稅務(wù)機(jī)關(guān)征收還是其他部門負(fù)責(zé),都可以做到應(yīng)收盡收。基于這種理解,筆者以為,環(huán)境費(fèi)改稅思路顯得有些功利,略有頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的嫌疑。四、關(guān)于車船稅的課稅思路:按排氣量征管,還是按環(huán)境稅?環(huán)境財(cái)政法是介于環(huán)境法和財(cái)政法之間的交叉領(lǐng)域,其核心內(nèi)容仍涉及財(cái)政收入、財(cái)政管理和財(cái)政支出,但是服務(wù)于環(huán)境保護(hù)的目的,與一般的財(cái)政法規(guī)則存在差異,需要進(jìn)行價(jià)值整合和制度協(xié)調(diào)。特別是在稅收領(lǐng)域,當(dāng)“綠化”觀念滲透進(jìn)來后,量能課稅原則不得不做出妥協(xié),轉(zhuǎn)而容納部分“污染者付費(fèi)”因素。如果我國將來開征獨(dú)立的環(huán)境保護(hù)稅,這個(gè)現(xiàn)象會(huì)非常明顯。環(huán)境保護(hù)稅將直接根據(jù)治污成本來確定稅收標(biāo)準(zhǔn),不考慮納稅人的稅收負(fù)擔(dān)能力。即便是在傳統(tǒng)的消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅中,一旦摻入環(huán)境保護(hù)因素,其立場也會(huì)呈現(xiàn)異化。車船稅就是一個(gè)非常好的例子?！盾嚧惙ā酚?012年1月1日起施行。在《車船稅法(草案)》的審議過程中,最為核心的問題便是車輛的計(jì)稅依據(jù)。依《車船稅法》之前的《車船稅暫行條例》,客車按照車輛的數(shù)量計(jì)稅,貨車根據(jù)自重噸位來計(jì)稅。這種方法不僅不利于發(fā)揮車船稅的組織收入功能,而且由于完全沒有顧及車輛的價(jià)值,具有明顯的累退性,因而在很大程度上違背了稅收的公平原則。現(xiàn)行《車船稅法》對車輛改用排量計(jì)稅,排氣量大則稅負(fù)高,排氣量小則稅負(fù)低。時(shí)任財(cái)政部部長謝旭人在作草案說明時(shí)解釋說,車船稅計(jì)稅依據(jù)理論上應(yīng)是車船的評估價(jià)值,但車船的數(shù)量龐大且分散于千家萬戶,價(jià)值評估難以操作。為了方便征管,草案采取按排氣量征稅。財(cái)政部稅務(wù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人分析說,汽車排氣量和價(jià)值之間有著正相關(guān)關(guān)系,相關(guān)性高達(dá)97%。(1)如果這個(gè)相關(guān)性數(shù)據(jù)屬實(shí),《車船稅暫行條例》的缺陷似乎得到彌補(bǔ)。假如車船稅是一種純粹的財(cái)產(chǎn)稅,當(dāng)然應(yīng)基于車船的價(jià)值來征收,價(jià)值越高,征稅越多,以體現(xiàn)量能課稅原則。當(dāng)車船因?yàn)槭褂枚p時(shí),計(jì)稅基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)扣除相應(yīng)的折舊,需要被課稅的只是財(cái)產(chǎn)凈值。因?yàn)檐嚧瑪?shù)量龐大,價(jià)值評估難以操作,就放棄這個(gè)課稅立場,理由明顯不充分。實(shí)際上,車船購入價(jià)在發(fā)票上列的很清楚,車船的折舊也有成熟規(guī)則。即便要按照凈值課稅,也不需要每年都進(jìn)行價(jià)值評估。雖然排氣量和汽車價(jià)值之間存在一定關(guān)聯(lián),但這種關(guān)聯(lián)未必有財(cái)政部門評估的那么高。例如,同樣是3.0的排氣量,奔馳寶馬的價(jià)值不可能和長城哈弗一樣。除了排氣量本身,汽車定價(jià)的依據(jù)還有技術(shù)和品牌。在很大程度上,這兩者對定價(jià)影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過排氣量。因此,一味繼續(xù)堅(jiān)持車船稅為純粹的財(cái)產(chǎn)稅,無助于澄清我們認(rèn)識上的模糊之處。倘若按照環(huán)境稅的思路來設(shè)計(jì),車船稅也許需要遵循另一種模式。眾所周知,汽車的動(dòng)力目前絕大部分都是燃油,而排氣量和汽車的排污量基本一致。排氣量越大,單位里程需要耗費(fèi)的燃油越多,所排放的汽車尾氣也就越多。因此,排氣量越大稅率越高的作法,很大程度上體現(xiàn)了環(huán)境稅思維,而不完全是財(cái)產(chǎn)稅的模式。吊詭的是,按純粹的環(huán)境稅思維,則應(yīng)該更進(jìn)一步,對車輛按照行使里程分檔計(jì)稅,而不是只按照排氣量一次定終身。其原因在于,一般情況下,汽車行使里程越長,發(fā)動(dòng)機(jī)的性能越差,排污量越大。據(jù)此,在排氣量一定的前提下,新車可以少繳稅,舊車就得多繳稅。但事實(shí)上,現(xiàn)行車船稅法并沒有采用這個(gè)做法,而是按照排氣量核定應(yīng)納稅款,永久不變?？梢?在車船稅這個(gè)具體的稅種里,共存著兩種課稅思路,它們交織纏繞,相依相存。第一種是基于量能課稅原則的財(cái)產(chǎn)稅思路,要求按照車輛的價(jià)值課稅,并且隨著價(jià)值存量的遞減而遞減。第二種是基于污染者付費(fèi)的環(huán)境稅思路,要求按照實(shí)際的排污量課稅,并且隨著排污量的遞增而遞增。最后的實(shí)際結(jié)果是,兩種思路都做了妥協(xié),車船稅對汽車按排氣量課稅,但不隨價(jià)值遞減而遞減,也不隨排污量遞增而遞增,而是一直維持不變。按照這種思路理解車船稅,可以觀察到一個(gè)動(dòng)態(tài)的場景,避免固執(zhí)一端可能帶來的偏見。以上是稅制綠化而對傳統(tǒng)稅種帶來的沖擊。就