南四湖水資源管理體制研究

南四湖水資源管理體制研究

南四湖位于江蘇省和山東省的交界處。它由南陽、昭陽、獨山和微山組成。湖區(qū)總面積為280km2，總面積為53.72億米。南四湖是集盆地內53條河流匯入的出口湖泊。防洪、蓄水、灌溉、城市供水、水產養(yǎng)殖、客運和旅游等功能。這是中國的第六座淡水湖泊和中國北方最大的淡水湖泊。這是中國北方和南方最重要的淡水湖泊。它也是蘇魯兩省的重要儲水水庫。公里2南四湖供水區(qū)的主要水源。南四湖周邊地區(qū)多年平均降雨量為692.6mm,多年平均降水深712mm.1956~1997年南四湖流域多年平均天然年徑流量為29.20億m3,與1956~1979年系列的35.50億m3相比減少了17.75%.1980年以來,流域徑流量銳減,1980~1997年流域內多年平均年徑流量僅為20.8億m3,較1956~1979年減少了41.41%.流域內多年平均地下水資源量為50.15億m3,可開采量36.65億m3,多年平均水資源總量為67.95億m3.南四湖流域水旱災害頻發(fā),20世紀80年代后,流域內出現干旱年份11次,其中6次干湖,特干旱年份2次.流域內人均水資源量不足300m3,其中人均地表水資源量僅128m3,按照國際人均水資源量不足500m3為嚴重缺水的控制線,屬資源性嚴重缺水地區(qū).隨著流域內經濟社會的發(fā)展,流域上游水資源用量不斷增加,入湖水量越來越少,加之供水區(qū)用水需求的增加,供水區(qū)水資源供需缺口越來越大,致使南四湖近年來干涸現象頻發(fā),并導致南四湖生物種類多樣性遭到破壞.2002年12月,湖區(qū)再一次干涸,國家不得不啟用江蘇省江水北調工程向南四湖進行應急生態(tài)補水,補水量達1億多立方米.1水的重復利用率低a.缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,管理薄弱.南四湖水資源為蘇魯兩省共同使用,存在分水與用水的問題.水資源有效配置缺乏必要的工程措施和有力的法制保障,導致該區(qū)水事矛盾不斷,國家的分水計劃不能有力地貫徹落實,每到用水高峰季節(jié)就出現搶水現象.流域內盲目發(fā)展經濟,超過了水資源的承載力,無節(jié)制地超用有限的水資源,導致該區(qū)水資源嚴重短缺,出現湖區(qū)干涸的局面.b.節(jié)水意識淡薄,水資源浪費嚴重.區(qū)內人口密集,城市集中,工農業(yè)發(fā)達,一方面需水量很大,另一方面用水效率低,水資源浪費嚴重,突出表現在工農業(yè)生產中.區(qū)內絕大多數工業(yè)單位產品耗水量都要高于先進國家的數倍甚至10余倍,水的重復利用率低,普遍不到55%;在農業(yè)用水方面,由于缺乏節(jié)水意識,農民習慣于大水漫灌,新的節(jié)水灌溉技術推廣緩慢,渠灌區(qū)水的利用率普遍在50%以下,水資源浪費的現象十分嚴重.c.水污染嚴重,水生態(tài)環(huán)境惡化.工業(yè)廢水和農業(yè)、生活污水的排放量逐年增加,污水處理設施建設嚴重滯后,不僅地表水受到了污染,地下水在一定程度上也受到了污染,流域內汛期綜合評價水質為Ⅳ類至Ⅴ類,非汛期為Ⅴ類或超Ⅴ類,主要超標項目為CODMn,BOD5,NH3-N和石油類,水質污染嚴重,不僅惡化了生態(tài)環(huán)境,也造成水質型缺水.d.缺乏有效的管理和監(jiān)督機制,水事矛盾突出.蘇魯兩省湖區(qū)群眾為防洪、排澇、灌溉及爭奪湖田、湖產而屢起糾紛,甚至發(fā)生械斗.為處理好該地區(qū)的水事問題,1980年國家有關部門以文件形式明確規(guī)定了蘇魯兩省在南四湖的分水原則,即上級湖用水以山東為主,下級湖用水以江蘇為主.但是,由于現狀南四湖的水資源管理體制依然是分行政區(qū)域、分部門管理,兩省各自為政,國家在宏觀管理上缺乏有效的監(jiān)督措施,這個宏觀用水計劃并沒有被真正落實.南四湖地區(qū)的水事矛盾至今未能徹底解決,追根溯源是缺乏一個統(tǒng)一的管理體制和有效的運行機制.由于現行的管理體制實際上是對水資源的分割管理,打斷了流域水資源天然的相互關聯(lián)性,導致流域所轄各地區(qū)均從本地區(qū)利益出發(fā),最大限度地利用區(qū)內水資源,水資源人為流失嚴重,同時也造成上下游、省際水資源開發(fā)利用以及部門之間的許多用水沖突.在這種分割管理的模式中,流域管理機構僅在流域防洪事務中發(fā)揮著指揮協(xié)調作用,在流域水資源的綜合管理中僅有有限的監(jiān)控權和執(zhí)行權,控制流域水資源分配的實際權力也有限,不能直接介入地方水資源開發(fā)、利用與保護.同時,由于流域機構缺乏有關部門和地方的共同參與,其議事、協(xié)調和仲裁的能力也很欠缺.2流域水管理組織機構設置a.美國.對水管理,美國越來越突出以流域為單元,將流域各方面問題綜合起來進行集成管理.流域內設流域委員會,由公眾代表、州政府與聯(lián)邦政府人員共同組成;對流域水質的保護,由聯(lián)邦、州環(huán)保局制定標準,并提供資金,流域委員會負責具體實施,由地方政府處理當地的環(huán)境問題.在水資源保護工作中,由各部門進行分工協(xié)作,通過多部門合作進行管理.b.英國.英國的水事物管理由政府有關部門分別承擔,起宏觀控制和協(xié)調作用,負責制定和頒布有關水的法規(guī)政策及管理辦法,并監(jiān)督實施.較大的河流都設有流域委員會、流域管理局、水務局或公司,統(tǒng)一流域水資源的規(guī)劃和水利工程的建設與管理,直至供水到用戶,然后進行污水回收與處理,形成一條龍服務體系,但該水務公司的管理模式僅在英格蘭和威爾士地區(qū)實行.c.法國.法國的水管理體制分5級,即國家級、流域級、地區(qū)級、地方級和國際級,起主要作用的是環(huán)境部.流域級的管理機構主要是流域水務局和流域委員會.它是一個非常設機構,采取“三三制”的組織形式,其中1/3是用戶和專業(yè)協(xié)會代表,1/3是地方當局代表,其余1/3是政府有關部門代表.法國水資源管理的主要特點體現在流域水資源統(tǒng)一管理的實質內容、流域委員會或水管局以及它的主要管理職能上.在水資源的開發(fā)利用和保護過程中,采取了“以水養(yǎng)水”的政策,通過法律手段確定了流域委員會穩(wěn)定和充足的資金來源,使流域委員會有財力對流域全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合治理.d.加拿大.對流域管理,加拿大主要是通過建立由聯(lián)邦,邦和地方政府,經濟、社會、環(huán)境等部門人員組成流域委員會,這類流域委員會是一種非政府組織,主要負責解決流域用水和水保護爭端,實施流域監(jiān)測,制定流域管理制度.e.德國.德國的水管理倡導以環(huán)境部門為主導,其他相關部門為輔,部門間建立緊密的合作關系,共同對水進行管理.在水環(huán)境管理協(xié)商合作管理機制中,建立或制定了較嚴格的政府機構間合作工作和協(xié)商程序,以保證各部門意見的統(tǒng)一與集中.3南四湖流域的管理3.1南四湖的水資源運20世紀50年代初,南四湖由山東省統(tǒng)一管理,由于管理權與使用權的分離,經常發(fā)生流域邊界矛盾.1958年二級壩的修建改變了南四湖的天然狀況,也為兩省在蓄水和用水上帶來了新的矛盾.為解決南四湖流域的水問題,國家于20世紀70年代曾提出組建南四湖管理委員會,由淮河水利委員會、蘇魯兩省農村工作辦公室、水利局和有關地區(qū)的負責人組成南四湖管理委員會,協(xié)商處理有關重大問題,并在兩省原有管理機構的基礎上,成立新的南四湖工程管理局,委托淮河水利委員會領導,對二級壩等重要建筑物進行統(tǒng)一管理調度,但由于種種原因,未能實現.后又擬成立沂沭泗水利工程管理局,以解決南四湖的水資源管理問題.1980年國家農村工作委員會以文件形式規(guī)定了蘇魯兩省的分水原則,在一定程度上緩解了矛盾,但由于管理體制的缺陷,這個用水計劃沒有被真正落實.迄今為止,南四湖的水資源管理實際上還是兩省分割管理模式.3.2流域管理與區(qū)域管理相結合的管理模式南水北調工程實施后,按照“政府宏觀調控,準市場機制運行,現代企業(yè)管理,用水戶參與”的管理運行體制原則,參考國內外先進的水資源管理經驗,并針對南四湖歷來的水事矛盾,結合該區(qū)水資源管理的實踐,目前有兩種管理模式可供選擇:a.流域統(tǒng)管模式,即由一個流域機構統(tǒng)一管理南四湖流域的水量、工程等.這種管理模式比較理想,能賦予流域機構對水量、工程統(tǒng)一管理的權利,有利于水資源的合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護.但這種模式離現狀管理相差太大,南四湖周邊引水工程繁多,管理權屬各異,管理隊伍龐大,流域機構接管現有地方工程難度大.通過對工程的管理加強對水量的管理也不是近期能完成的,因此,不宜作為近期管理的選擇方案.b.流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理模式,即在現狀基礎上,強化流域機構對水資源統(tǒng)一管理的職能,通過工程和非工程措施,加強對地方管理工程提引水、計量等監(jiān)測管理.這種模式符合新頒布的《中華人民共和國水法》中水資源管理“實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合”的精神,是比較符合實際、也能被各方接受的管理模式,可通過對出湖水量的監(jiān)測和計量管理,達到水量的流域統(tǒng)一管理.同時又兼顧了對入湖水資源的利用、節(jié)約和保護.對南四湖水資源采用流域管理與行政區(qū)域管理相結合的模式,有利于水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約和保護,既可逐步解決舊的矛盾,也可減少新矛盾的發(fā)生,便于南水北調工程效益的充分發(fā)揮.4流域協(xié)調管理委員會,統(tǒng)一協(xié)調管理南四湖流域管理機構的設立應堅持流域宏觀管理的原則.其主要職能是對全流域的水資源進行統(tǒng)一規(guī)劃、監(jiān)督實施、協(xié)調管理和對水資源進行宏觀控制.應制定一個科學、合理、公平和權威的南四湖流域水資源綜合規(guī)劃,作為流域管理的基礎.該規(guī)劃及相關政策、法規(guī)由機構成員在協(xié)商討論的基礎上產生,在水權明確的前提下,制定市場規(guī)則,通過市場機制有效配置水資源,并制定詳細的實施方案,下達到行政地區(qū)進行具體實施執(zhí)行,并由流域管理機構監(jiān)督實施.同時,在流域的水資源治理、開發(fā)和保護、調度等方面應有主導權,通過資金、技術、控制性工程調度等手段,對各項水事活動進行實質性的調控.因此,應由國家級水管理部門的代表、蘇魯兩省行政區(qū)授權的代表和相應行政區(qū)用水群眾的代表組成流域協(xié)調管理委員會(圖1),實施對流域全權、統(tǒng)一協(xié)調管理.各地區(qū)政府應明確水利、環(huán)保等部門配合流域管理機構開展工作,負責管區(qū)內的流域水資源管理與保護事務.相關管理部門既對流域管理機構負責,又對地區(qū)政府負責.流域協(xié)調管理委員會主要對流域各項水事活動進行宏觀管理,側重于統(tǒng)一管理水資源的宏觀分配、水質監(jiān)測及對湖區(qū)一級工程的管理和建設,并制定相關的法規(guī)、政策和措施;各地行政區(qū)內的水資源管理事務由地方行政區(qū)來管理,其管理責任還可再細分至縣、鄉(xiāng)等.流域協(xié)調管理委員會負責監(jiān)督和調控,地方管理部門執(zhí)行管理委員會的決定并對管理委員會負責.流域內任何區(qū)域的水資源開發(fā)利用必須嚴格按照流域水資源綜合規(guī)劃方案實施.流域協(xié)調管理委員會圖1南四湖流域水資源管理新模式5以強化政府對南四湖水資源管理策略在南四湖流域水資源統(tǒng)一管理模式的運行中,應建立以宏觀調控、市場運作、公眾參與的運行機制,并通過法律、行政、經濟、信息等手段實現對水資源的綜合管理.a.法律手段.以前南四湖水量宏觀分配計劃為何不能落實,為何未經國家批準也能建設水利工程,歸根結蒂是流域機構沒有法律地位,沒有能力履行自己的職責.為了保證流域管理機構順利履行自己的職責,需要一個有力的法制保障.應通過立法的形式,明確流域機構在水資源管理上的權利和責任,制定相配套的流域管理法規(guī),依法治湖,實現水資源的統(tǒng)一管理,強化其對南四湖水資源管理的實際能力.b.行政手段.在今后的水資源管理中,主要通過政府用行政手段實現對水資源的宏觀調控,包括分配用水計劃,制定相關的標準、政策等.c.經濟手段.目前對流域的水資源管理,一種有效的運作機制就是建立一套政府宏觀引導、準市場運作和民主政治協(xié)商的機制.由國家制訂水資源配置方案,通過價格杠桿和水權市場運作,引導和激勵群眾積極主動地節(jié)約、保護水資源.針對南四湖現狀水資源短缺、水質污染等問題,在流域統(tǒng)一管理的前提下,流域機構還可考慮充分發(fā)揮水資源的經濟屬性,建立一套有效的經濟補償機制,以遏制濫采濫用、亂排亂放污水的現象,實行誰耗費水量誰補償、誰污染水質誰補償、誰破壞水生態(tài)環(huán)境誰補償的機制.流域管理機構應充分兼顧上下游的利益,建立相應的利益補償、成本分攤、損害賠償機制,對達標或超額達標的地區(qū)由用水受益方給予補償,對未達到水量、水質標準的地區(qū)應承擔對利益受損方的賠償責任,對維護湖區(qū)生態(tài)環(huán)境應實現成本分攤.同時,還需建立相應的恢復機制,即保證水量的供需平衡,保證水質達到南水北調的要求,保證水環(huán)境與生態(tài)達到經濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求.d.科技信息手段.當今社會已進入信息時代,作為全流域的管理,也必須跟得上時代的步伐,利用科技手段,建立一套流域水資源管理信息系統(tǒng)和有效的監(jiān)督機制,對流域內各種水事活動,及時向政府和公眾反饋,并建立公眾的參與決策和監(jiān)督制度,對流域防洪、排澇、抗旱及水資源的開發(fā)利用、優(yōu)化配置和節(jié)約保護進行高效決策