論我國行政復(fù)議制度的完善

論我國行政復(fù)議制度的完善摘要：本文首先闡述了我國行政復(fù)議制度的相關(guān)概念，然后論述了各國行政復(fù)議的現(xiàn)狀，包括我國的現(xiàn)狀以及國外的現(xiàn)狀，接著闡述了我國行政復(fù)議制度功能的定位，包括我國行政復(fù)議制度功能定位的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)、我國行政復(fù)議制度功能定位的演變進(jìn)程、我國行政復(fù)議制度功能定位演變過程中的困境以及我國行政復(fù)議制度功能定位的最終演化——多元化功能。然后分析了我國行政復(fù)議制度存在的問題及原因，接著論述了域外行政復(fù)議制度啟示，最后提出了完善我國行政復(fù)議制度的對(duì)策。關(guān)鍵詞：行政復(fù)議；復(fù)議機(jī)構(gòu)；復(fù)議范圍；復(fù)議程序

目錄引言 4一、行政復(fù)議概述 4（一）行政復(fù)議的概念 4（二）行政復(fù)議的性質(zhì)及特征 4二、各國行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀 5（一）我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀 5（二）國外行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀 5三、我國行政復(fù)議制度功能定位 6（一）我國行政復(fù)議制度功能定位的學(xué)術(shù)觀點(diǎn) 6（二）我國行政復(fù)議制度功能定位的演變進(jìn)程 61.內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)功能 62.《行政復(fù)議法》的頒布拓寬 73.復(fù)議功能演化為救濟(jì) 7（三）我國行政復(fù)議制度功能定位演變過程中的困境 71.內(nèi)部監(jiān)督功能定位的困境 72.權(quán)利救濟(jì)功能定位的困境 83.解決行政爭(zhēng)議功能定位的困境 8（四）我國行政復(fù)議制度功能定位的最終演化——多元化功能 8四、我國行政復(fù)議制度存在的問題 9（一）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立 9（二）行政復(fù)議范圍過于狹窄 9（三）行政復(fù)議程序不便于實(shí)際操作 10（四）行政復(fù)議與行政訴訟銜接不暢 10五、行政復(fù)議制度問題的原因分析 10（一）行政復(fù)議定性錯(cuò)位 10（二）組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理 10（三）配套制度不完善 11六、域外行政復(fù)議制度啟示 12（一）功能的多元化 12（二）行政復(fù)議體制的獨(dú)立性和專業(yè)化 12（三）行政復(fù)議需要正當(dāng)程序 12七、完善我國行政復(fù)議制度的對(duì)策 13（一）建立獨(dú)立的行政復(fù)議審理組織 13（二）擴(kuò)大行政復(fù)議范圍 13（三）健全行政復(fù)議程序 14（四）完善行政復(fù)議與行政訴訟的銜接 15結(jié)論 16參考文獻(xiàn) 17引言行政復(fù)議制度是我國行政法的重要組成部分，也是行政救濟(jì)的重要途徑之一。具體行政行為方面的問題，都擁有與原處理機(jī)關(guān)相同甚至更大裁決權(quán)限，具有全面、徹底的解決行政爭(zhēng)議的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和條件。當(dāng)然這些優(yōu)勢(shì)的有效發(fā)揮需要行政復(fù)議制度的不斷發(fā)展和完善，直到成為廣大行政利害關(guān)系人信賴與依靠的行政救濟(jì)手段。完善行政復(fù)議制度有利于充分發(fā)揮行政復(fù)議制度的功能和優(yōu)勢(shì)，全面、徹底、及時(shí)、有效的解決行政爭(zhēng)議。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)如火如荼的開展，民眾對(duì)民主、法治的建設(shè)和發(fā)展提出了越來越高的要求。遲來的正義非正義。此時(shí)，行政復(fù)議制度自然而然就成為行政救濟(jì)渠道的首選方式。費(fèi)成本、耗時(shí)間的行政訴訟救濟(jì)明顯不能為行政利害關(guān)系人提供最為有效、及時(shí)的行政保護(hù)。完善行政復(fù)議制度有利于適應(yīng)民主法治建設(shè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的法律需求。只有不斷完善我國的行政復(fù)議制度，才能使政府適應(yīng)不斷發(fā)展的社會(huì)，才能提高政府應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)和把握機(jī)會(huì)的能力。一、行政復(fù)議概述（一）行政復(fù)議的概念行政復(fù)議制度是指行政相對(duì)人在對(duì)行政主體做出的行政行為不服，并認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯了其應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益時(shí)，依法向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)基于行政相對(duì)人的申請(qǐng)對(duì)爭(zhēng)議的行政行為進(jìn)行合法性和合理性的審查，并最終作出相應(yīng)行政復(fù)議裁決的法律制度。（二）行政復(fù)議的性質(zhì)及特征行政復(fù)議制度本質(zhì)上是一種行政行為，盡管其內(nèi)部部分程序體現(xiàn)出一定的司法性，但它的根本性質(zhì)是行政性。行政復(fù)議的特征有：行政復(fù)議是依申請(qǐng)的行為，行政復(fù)議程序只能是由利害關(guān)系人以自己的名義啟動(dòng)，行政機(jī)關(guān)無權(quán)啟動(dòng)。行政復(fù)議雙方當(dāng)事人法律地位恒定，行政相對(duì)人恒為申請(qǐng)人，作出某一具體行政行為的行政機(jī)關(guān)恒為被申請(qǐng)人。行政復(fù)議的前提和對(duì)象是行政爭(zhēng)議，因此引起行政爭(zhēng)議的具體行政行為是行政爭(zhēng)議的審查對(duì)象。行政復(fù)議屬于內(nèi)部監(jiān)督，是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下級(jí)的層級(jí)監(jiān)督活動(dòng)。二、各國行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀（一）我國行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀我國沒有明確規(guī)定行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位，只規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)。行政復(fù)議制度并沒有在立法層面上的支持和認(rèn)可，其在實(shí)施過程中又無法讓人普遍遵守，在制度被違反的時(shí)候無法得到保障。（二）國外行政復(fù)議制度的現(xiàn)狀法國的行政復(fù)議稱為行政救濟(jì)，包括善意救濟(jì)和層級(jí)救濟(jì)。善意救濟(jì)是當(dāng)事人向作出行政處分的原行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的救濟(jì);層級(jí)救濟(jì)是當(dāng)事人向作出行政處分的原行政機(jī)關(guān)的上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的救濟(jì)。美國的行政復(fù)議制度是請(qǐng)求司法救濟(jì)的前置程序。美國的行政復(fù)議分為兩級(jí):一是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)的行政法官主持的行政復(fù)議;二是對(duì)行政法官的裁決不服，由行政機(jī)關(guān)的復(fù)議委員會(huì)進(jìn)行的行政復(fù)議。當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議不服，可以向法院提起行政訴訟。英國的行政復(fù)議包括部長(zhǎng)救濟(jì)和裁判所救濟(jì)。英國的行政復(fù)議是當(dāng)事人向行政裁判所申訴。行政裁判所是法院以外的特別裁判機(jī)構(gòu)，依法獨(dú)立行使裁判權(quán)，負(fù)責(zé)專門受理某一方面的行政案件。德國的行政復(fù)議稱為異議審查，它由“聲明異議”和“訴愿”兩部分組成。日本的行政復(fù)議稱為行政不服審查，又叫行政不服申訴。日本的不服審查制度包括異議申訴、審查請(qǐng)求和再審查請(qǐng)求，是日本國民向行政機(jī)關(guān)請(qǐng)求撤銷或采取其他方法糾正違法或不當(dāng)?shù)奶幏值某绦?。日本的行政不服審查制度是依照《行政不服審查法》而建立起來的行政救?jì)制度。俄羅斯行政重新審查制度實(shí)質(zhì)就是行政復(fù)議制度，是近代民主政治發(fā)展的產(chǎn)物，是現(xiàn)代世界各國普遍采用的一種行政救濟(jì)方式。綜上，英美法行政復(fù)議制度較為發(fā)達(dá)，體系也較為成熟。日本的行政復(fù)議制度比較完整，俄羅斯行政復(fù)議相對(duì)獨(dú)立，我國行政復(fù)議是解決爭(zhēng)議的特殊職權(quán)，由于各國政治體系和國家性質(zhì)的不同，因此在執(zhí)行中各有不同。三、我國行政復(fù)議制度功能定位（一）我國行政復(fù)議制度功能定位的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)在行政訴訟法修改之后，為了與之銜接,修改《行政復(fù)議法》的呼聲越來越多。在我國行政復(fù)議制度改革的大背景下,行政復(fù)議功能的定位對(duì)于制度設(shè)計(jì)具有決定作用。解決行政爭(zhēng)議功能說,這種觀點(diǎn)主要指的是復(fù)議機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定的程序,居中審查行政主體作出的原行政行為,進(jìn)而作出相應(yīng)的處理決定來解決二者之間的行政糾紛。劉莘教授堅(jiān)決主張此種觀點(diǎn)并表示行政復(fù)議是一種糾紛解決機(jī)制，這本就毋庸置疑。（二）我國行政復(fù)議制度功能定位的演變進(jìn)程1.內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)功能內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)功能最初來源于《行政復(fù)議條例》的立法目的。我國自建立行政復(fù)議制度以來,發(fā)展到現(xiàn)如今,制度架構(gòu)等各方面得到了很大的進(jìn)步，其功能定位也發(fā)生了相應(yīng)的調(diào)整。分析《行政復(fù)議條例》的第一條，“維護(hù)和監(jiān)督...”、“防止和糾正...”放在條文前面，“保護(hù)...合法權(quán)益”放在最后，從其擺放的次序便可以看得出內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)功能為其首要制度功能。而且這樣的排序也足以體現(xiàn)立法者的初衷,但是排在后位的立法目的也并非表示其不重要,而是最開始立法者在建立我國行政復(fù)議制度時(shí)就把其功能定位于內(nèi)部監(jiān)督和自我糾錯(cuò)而已。2.《行政復(fù)議法》的頒布拓寬《行政復(fù)議法》的頒布拓寬了內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)功能的影響范圍。拿《行政復(fù)議法》第一條來說，“防止和糾正...”已經(jīng)被放到了條文首位，可見立法者將內(nèi)部糾錯(cuò)的功能的重要性提高了，同時(shí)該條文也提到了“保護(hù)...合法權(quán)益”以及“保障和監(jiān)督...”，表明此時(shí)的立法者不單單只希望行政復(fù)議制度起到內(nèi)部糾錯(cuò)的單項(xiàng)功能，而是希望通過內(nèi)部糾錯(cuò)達(dá)到保護(hù)公民合法權(quán)益以及監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的目的，從而拓寬內(nèi)部監(jiān)督與自我糾錯(cuò)功能的影響范圍。3.復(fù)議功能演化為救濟(jì)復(fù)議功能演化為救濟(jì)得益于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的實(shí)施。隨著社會(huì)環(huán)境不斷更新與變動(dòng)，復(fù)雜多樣的行政糾紛也紛紛暴露出來，若將行政復(fù)議功能僅定位于自我監(jiān)督與糾錯(cuò),加上我國較高的復(fù)議維持率,難以消除在老百姓對(duì)其公正性的質(zhì)疑心理,行政相對(duì)人不相信申請(qǐng)行政復(fù)議可以獲得救濟(jì)，所以，為了解決該現(xiàn)實(shí)困境，我國頒布了《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》，而且“解決行政糾紛”被放在了首位，增加了“建設(shè)...，構(gòu)建...”等表述，而不再強(qiáng)調(diào)“監(jiān)督”二字，體現(xiàn)出“以權(quán)利制約權(quán)力”法治理念，凸出了行政復(fù)議制度解決行政糾紛、保障申請(qǐng)人合法權(quán)益的立法意圖的轉(zhuǎn)變。（三）我國行政復(fù)議制度功能定位演變過程中的困境1.內(nèi)部監(jiān)督功能定位的困境將行政復(fù)議的功能定位于行政組織系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督與糾錯(cuò),雖然在一定程度上可以監(jiān)督依法行政,但是也不乏由于上下級(jí)的隸屬關(guān)系而故意包庇下級(jí)的行政行為。尤其是涉及敏感、復(fù)雜的案件,比如拆遷、征地補(bǔ)償?shù)?，?fù)議機(jī)關(guān)為了所謂的行政管理需要,往往忽視申請(qǐng)人的合法利益,想盡一切辦法維持原行政行為。這種做法就嚴(yán)重削弱了行政機(jī)關(guān)的自我約束監(jiān)督機(jī)制的功能。2.權(quán)利救濟(jì)功能定位的困境從《行政復(fù)議法》來看，申請(qǐng)人目的是希望通過行政復(fù)議來救濟(jì)自己認(rèn)為被侵害的合法權(quán)益。通過行政復(fù)議手段救濟(jì)申請(qǐng)人的合法權(quán)益固然很重要,但保障被申請(qǐng)人依法行使職權(quán)也很重要。因此，行政復(fù)議只講求權(quán)利救濟(jì)的話，那么行政復(fù)議制度與訴訟制度在銜接上會(huì)出現(xiàn)問題,一味的追求公正,力求達(dá)到行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人之間的利益平衡,卻忽視行政機(jī)關(guān)最大的效率、專業(yè)優(yōu)勢(shì)，這樣就造成了對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的破壞。3.解決行政爭(zhēng)議功能定位的困境當(dāng)前行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的功能定位存在的最大問題就是：它的制度優(yōu)勢(shì)無法充分發(fā)揮而不能有效吸引相對(duì)人。一方面，由于較高的維持率嚴(yán)重影響了其公正性而遭受公眾質(zhì)疑，另一方面又因?yàn)樗炔荒芟裥旁L那樣基于“人治”的壓力快速解決糾紛，又不能像行政訴訟那般完全借助強(qiáng)大的司法力量為相對(duì)人解決行政爭(zhēng)議，因此，這雙重問題之下出現(xiàn)的后果就是行政爭(zhēng)議不斷流出，其解決爭(zhēng)議的功能就需要做出調(diào)整。（四）我國行政復(fù)議制度功能定位的最終演化——多元化功能由于我們?nèi)蕴幱诔跫?jí)階段的國情，復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境、多樣化的社會(huì)需求使得行政糾紛的種類也呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，這也就表明了為什么單一功能的行政復(fù)議無法適應(yīng)當(dāng)前的法治要求，進(jìn)而需要具備多元化功能的行政復(fù)議制度來解決多樣化的行政糾紛。對(duì)行政復(fù)議的功能提出多元化的要求，即要求行政復(fù)議制度集內(nèi)部糾錯(cuò)、權(quán)利救濟(jì)與解決糾紛功能于一體，在其內(nèi)部按照一定的主次順序以及所需解決行政案件的種類來劃分功能分區(qū)，具體問題具體分析。當(dāng)然，筆者覺得，使復(fù)議機(jī)關(guān)、原行政機(jī)關(guān)以及行政相對(duì)人三者之間的權(quán)益達(dá)到一種平衡狀態(tài)，同時(shí)附帶兼顧內(nèi)部糾錯(cuò)以及救濟(jì)相對(duì)人權(quán)利，是行政復(fù)議功能的最佳狀態(tài)。簡(jiǎn)言之，解決行政爭(zhēng)議、內(nèi)部糾錯(cuò)以及權(quán)利救濟(jì)的功能不應(yīng)該是只能其一不能其二或其三共存的局面，而是三者完全可以同時(shí)內(nèi)化于行政復(fù)議制度之中。因?yàn)楸旧韽乃痉▽?shí)踐整體來看也是這種狀態(tài)：復(fù)議機(jī)關(guān)按照法定程序?qū)彶榱嗽姓袨椋鞒隽藦?fù)議決定，解決了行政爭(zhēng)議，一定程度上對(duì)復(fù)議申請(qǐng)人來說，權(quán)利得到了救濟(jì)；同時(shí)又體現(xiàn)出了對(duì)原行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的監(jiān)督。在這種狀態(tài)下，也能夠表明解決行政爭(zhēng)議的功能在該結(jié)構(gòu)框架內(nèi)處于一個(gè)主要地位，即：爭(zhēng)議是否得到妥善解決在某種程度上是內(nèi)部監(jiān)督與權(quán)力救濟(jì)能否實(shí)現(xiàn)的前提基礎(chǔ)，自然演化為行政復(fù)議以爭(zhēng)議解決功能為主、兼顧內(nèi)部糾錯(cuò)與權(quán)力救濟(jì)的多元化功能定位。這種演化進(jìn)路不僅有利于行政復(fù)議制度的改革，也有利于完成自己的制度使命，適應(yīng)當(dāng)前的法治化發(fā)展。四、我國行政復(fù)議制度存在的問題（一）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)不獨(dú)立行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)松散，沒有形成統(tǒng)一規(guī)劃的體系。（二）行政復(fù)議范圍過于狹窄《行政復(fù)議法》第七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)范性文件不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)：（1）國務(wù)院部門的規(guī)定；（2）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定；（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?！薄扒翱钏幸?guī)范性文件不含國務(wù)院部、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、法規(guī)的規(guī)定實(shí)施?！薄吧暾?qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，依照本法第七條的規(guī)定一并提出對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件審查申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)范性文件有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)依法處理；無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在7日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查”。雖然規(guī)定了案件受理范圍包括部分抽象行政行為，但不包括部委規(guī)章和地方政府規(guī)章。行政復(fù)議作為行政系統(tǒng)內(nèi)部解決行政爭(zhēng)議的途徑，能過濾很多一審案件，應(yīng)充分利用其高效便民、成本低廉的優(yōu)點(diǎn)，為法院節(jié)約司法資源。（三）行政復(fù)議程序不便于實(shí)際操作我國行政復(fù)議制度對(duì)案件的審查方式較為單一，實(shí)行偏書面的審查方式，以書面審查為主、口頭審查為例外。書面審查雖具有高效便捷的優(yōu)點(diǎn)，雖提高了行政復(fù)議的效率，節(jié)省了復(fù)議成本，但同時(shí)也使行政復(fù)議喪失了透明度和法律程序應(yīng)有的公正性。其次，我國現(xiàn)行的行政復(fù)議制度把行政復(fù)議等同于行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督和糾錯(cuò)制度，具有濃厚的行政化色彩，先天的決定了行政復(fù)議程序不能在保持高效便捷的同時(shí)，很好的吸收司法程序公平、公正、公開的特點(diǎn)。（四）行政復(fù)議與行政訴訟銜接不暢法律規(guī)定部分事項(xiàng)行政復(fù)議前置，某些事項(xiàng)必須先經(jīng)行政復(fù)議，而后才能起訴。對(duì)復(fù)議決定不服的，可以向人民法院起訴?！庇纱丝梢?，當(dāng)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議糾紛時(shí)，要想獲得司法救濟(jì)必須縣納稅、再復(fù)議，法院才予以受理，這種雙重前置程序限制了當(dāng)事人自由選擇行政訴訟或者行政復(fù)議的救濟(jì)權(quán)利，也不利于有效監(jiān)督和制約行政機(jī)關(guān)的行政行為。五、行政復(fù)議制度問題的原因分析（一）行政復(fù)議定性錯(cuò)位我國立法上對(duì)行政復(fù)議的性質(zhì)認(rèn)定通常是不清晰的。一方面行政復(fù)議制度是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度，另一方面行政復(fù)議制度被定性為公眾的權(quán)利救濟(jì)制度。這使得行政復(fù)議制度很容易按照行政化的特點(diǎn)來規(guī)制和運(yùn)行。沒有了這些實(shí)現(xiàn)基本公正價(jià)值的必要制度，行政復(fù)議裁決的公正性便無從談起。（二）組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理縣、市、省級(jí)人民政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一般是法制局等政府部門。這些承擔(dān)行政復(fù)議功能的部門沒有獨(dú)立的法律地位,沒有獨(dú)立的復(fù)議權(quán)。雖然表面上法制工作機(jī)構(gòu)不同于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)，設(shè)置相對(duì)獨(dú)立。但在復(fù)議審查過程中復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)人的身份難以分離，案件處理結(jié)果的公正性和權(quán)威性無法保證。（三）配套制度不完善首先，行政復(fù)議責(zé)任追究機(jī)制不完善。經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告。行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告?！庇纱丝梢姀?fù)議機(jī)關(guān)在很多情況下都可以避免自己成為被告，從而規(guī)避法律責(zé)任。即便決定維持原具體行政行為使自己成了被告，法律也沒有對(duì)敗訴的行政復(fù)議機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任的追究作出明確規(guī)定。其次，行政復(fù)議過程中缺少直接言詞、質(zhì)證辯論和案件合議制度。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)原則上采取“書面審理”的方式，由復(fù)議機(jī)關(guān)的法制人員單個(gè)人處理，這種只重效率而輕視行政相對(duì)人應(yīng)有的合法權(quán)利的審查方式，難以查清案情，也制約了復(fù)議案件的正確率。雖然規(guī)定了有必要時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取意見，可以調(diào)查情況，但沒有明確規(guī)定何種情形下“應(yīng)當(dāng)聽取意見”，何種情形下“可以調(diào)查情況”，它們應(yīng)當(dāng)按照什么程序進(jìn)行，導(dǎo)致行政復(fù)議程序難以開展。公開庭審、質(zhì)證辯論以及合議制度不僅有利于更民主、客觀、合理的查清案情，還可以防止專斷，保障結(jié)果的公正合理。六、域外行政復(fù)議制度啟示（一）功能的多元化行政復(fù)議是申請(qǐng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)所作決定不服，認(rèn)為侵害其權(quán)益時(shí)，向復(fù)議機(jī)關(guān)提起復(fù)議的救濟(jì)途徑。首先，行政復(fù)議具有解決行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)行政爭(zhēng)議的功能，這是行政復(fù)議的基礎(chǔ)功能。其次，行政復(fù)議一般是由相對(duì)人提起，是相對(duì)人尋求權(quán)利救濟(jì)的重要途徑，所以行政復(fù)議也應(yīng)具有權(quán)利救濟(jì)的功能。最后，行政復(fù)議一般是上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督或者行政機(jī)關(guān)自我改正錯(cuò)誤的主要機(jī)制。對(duì)于行政復(fù)議的功能定位，通過本文梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)域外各國行政復(fù)議的功能幾乎均包含對(duì)相對(duì)人權(quán)利的救濟(jì)與對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督，而且二者的地位都非常重要。其中行政復(fù)議在解決行政爭(zhēng)議中具有天然優(yōu)勢(shì)，這一點(diǎn)必須正視并最大限度地以發(fā)揮復(fù)議制度優(yōu)勢(shì)的角度進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。（二）行政復(fù)議體制的獨(dú)立性和專業(yè)化總體來講，行政復(fù)議的解紛優(yōu)勢(shì)之一就在于行政系統(tǒng)內(nèi)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，但如何通過體制機(jī)制變革盡可能增強(qiáng)體制內(nèi)復(fù)議審理主體的獨(dú)立性，確保其可以比較超脫地行使裁決權(quán)，這是行政復(fù)議體制改革首先要破解的難題。一方面，可以在體制上變革，比如建立復(fù)議委員會(huì)，引進(jìn)體制外專家參與審案，既可以提升復(fù)議機(jī)關(guān)的專業(yè)水平，又可以發(fā)揮案審專家不易受非法因素干擾的優(yōu)勢(shì)二另一方面，盡可能通過完善機(jī)制切斷案審人員與被復(fù)議機(jī)關(guān)可能的利益勾連，以確保每一個(gè)行政復(fù)議案件均能得到無偏私的公正審理。（三）行政復(fù)議需要正當(dāng)程序正當(dāng)程序原則要求復(fù)議審理程序要滿足最低限度的程序要求，包括給予雙方當(dāng)事人充分質(zhì)證的權(quán)利等。行政復(fù)議改革的重要目標(biāo)就是提升其公正性，以實(shí)現(xiàn)看得見的正義，這是提升復(fù)議公信力和解紛權(quán)威的重要路徑。本文所列五國在這一點(diǎn)上已經(jīng)形成共識(shí):在借鑒司法程序基礎(chǔ)上，結(jié)合行政復(fù)議的特點(diǎn)，改變以往絕對(duì)書面審理的方式，通過程序改造，特別是強(qiáng)化質(zhì)證認(rèn)證過程，以確保結(jié)果的公正性。日本《審查法》確立“審查請(qǐng)求中心主義”，并規(guī)定原則上由作出行政行為以外的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，以保證審查的公正性。而英、德是傳統(tǒng)就重視自然公正的國家，在各種程序設(shè)計(jì)上都突出正當(dāng)程序原則，例如保障當(dāng)事人聽證權(quán)等。七、完善我國行政復(fù)議制度的對(duì)策（一）建立獨(dú)立的行政復(fù)議審理組織必須最大限度的保障行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。為保護(hù)行政復(fù)議工作的獨(dú)立性不受上下級(jí)政府關(guān)系的影響，真正做到公平公正，我國應(yīng)盡快使行政復(fù)議機(jī)構(gòu)擺脫與行政部門的隸屬關(guān)系，建立獨(dú)立于政府組成部門而又隸屬于政府的復(fù)議審理機(jī)構(gòu)，杜絕“自己做自己的法官”的現(xiàn)象發(fā)生。行政糾紛行政調(diào)解的適用最容易導(dǎo)致行政相對(duì)人對(duì)調(diào)解中立性、公正性的質(zhì)疑，因而在調(diào)解機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性設(shè)置上有著最急迫的需求。實(shí)踐中具體履行行政復(fù)議職能的機(jī)構(gòu)，其人、財(cái)、物權(quán)均受所處機(jī)關(guān)的制約，不具有法律上的獨(dú)立地位，由復(fù)議機(jī)構(gòu)兼行調(diào)解職能，一方面將因復(fù)議機(jī)關(guān)與被申請(qǐng)機(jī)關(guān)存在或多或少的利益糾葛而陷入“自己做自己的法官”的泥沼，在調(diào)解過程中形成一定的利益偏袒，難以客觀中立、不偏不倚地開展調(diào)解活動(dòng)，也難以擺脫糾紛中行政相對(duì)人對(duì)調(diào)解主體與被申請(qǐng)人之間存在“千絲萬縷的關(guān)系”的質(zhì)疑;另一方面行政復(fù)議審查裁決工作向行政復(fù)議調(diào)解工作的轉(zhuǎn)換，將會(huì)使調(diào)解的進(jìn)行具有先入為主的主觀預(yù)設(shè)，在一定程度上影響了調(diào)解的公正性和有效性。（二）擴(kuò)大行政復(fù)議范圍將更多抽象行政行為通過立法的方式納入行政復(fù)議審查范圍內(nèi)。同時(shí)，也需要根據(jù)我國實(shí)際的發(fā)展情況，靈活調(diào)整相關(guān)立法規(guī)定，以確保其與國家其他相關(guān)法律法規(guī)之間沒有沖突。將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部產(chǎn)生重要影響的行政處分、人事處理決定等內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議的受案范圍。自由裁量行政行為是羈束行政行為的對(duì)立概念，是現(xiàn)代行政法有關(guān)行政自由權(quán)概念的具體表現(xiàn)，根據(jù)現(xiàn)行《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第五十條關(guān)于“對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的可進(jìn)行調(diào)解”規(guī)定，目前行政復(fù)議對(duì)由自由裁量行政行為引起的行政糾紛可適用調(diào)解已得到了立法上的確認(rèn)，但對(duì)于行政自由裁量權(quán)主要包括哪些方面的內(nèi)容，行政主體對(duì)于哪些事項(xiàng)作出決定可以理解為其中涉及了行政裁量的運(yùn)用，世界上大部分國家并未在立法上予以確切界定或作出立法解釋，而通常采取極為廣泛的定義加以表述。一般認(rèn)為，自由裁量行政行為是行政主體基于其各自法律、法規(guī)授予的自由裁量權(quán)所作出行政行為的概括，包括行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政行為中涉及自由裁量運(yùn)用的部分。張樹義教授認(rèn)為:“自由裁量行政行為是指法律僅僅規(guī)定了行政行為的范圍、條件、幅度和種類等等，由行政機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況決定如何適用法律而做出的行政行為”，由此拓展，對(duì)于自由裁量權(quán)的運(yùn)用便可作進(jìn)一步的具體解釋，在行政主體行使裁量權(quán)的內(nèi)容上，可細(xì)分為對(duì)幅度和種類的裁量、對(duì)行政行為方式的裁量、對(duì)情節(jié)輕重的裁量以及對(duì)性質(zhì)認(rèn)定的裁量等等，因而當(dāng)行政復(fù)議中的爭(zhēng)議行政行為涉及這些方面的裁量時(shí)，應(yīng)在立法上確認(rèn)在這些方面調(diào)解的適用。（三）健全行政復(fù)議程序完善行政復(fù)議的受理。建立以查清案件事實(shí)為前提的復(fù)議審查方式。如建立以書面審查方式為主，復(fù)議聽證制度、質(zhì)證辯論制度、證據(jù)制度等為輔的審查方式。在復(fù)議的過程中，證據(jù)是其中一項(xiàng)尤為重要的內(nèi)容，是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的根據(jù)，我國《行政復(fù)議法》并沒有對(duì)證據(jù)的種類、舉證責(zé)任、質(zhì)證規(guī)則等方面作出明確的規(guī)定和說明。我國《行政復(fù)議法實(shí)施條例》規(guī)定：行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時(shí)，可以進(jìn)行實(shí)地調(diào)查核實(shí)證據(jù)，但是并沒有規(guī)定調(diào)查的期限。完善復(fù)議調(diào)解制度?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》第五十條規(guī)定，行政相對(duì)人和作出具體行政行為的機(jī)關(guān)可以自行和解；在特定條件下，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解。達(dá)成和解后，行政復(fù)議終止；當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議，由行政復(fù)議機(jī)關(guān)制作行政復(fù)議調(diào)解書，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字以后生效。調(diào)解可以采取聽證會(huì)的方式，使雙方當(dāng)事人擁有當(dāng)面質(zhì)證的機(jī)會(huì)，有助于復(fù)議機(jī)關(guān)充分的了解案情，找到行政爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，從而化解矛盾。盡管調(diào)解并非必經(jīng)程序，但其在復(fù)議中可以廣泛適用，利用調(diào)解的靈活性達(dá)到雙方滿意的結(jié)果，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。（四）完善行政復(fù)議與行政訴訟的銜接隨著社會(huì)的發(fā)展，越來越多的國家對(duì)前置程序不再作嚴(yán)格的要求而是賦予相對(duì)人一定的選擇權(quán)。所以在訴訟和復(fù)議銜接模式的選擇中，我們應(yīng)該更多的采用相對(duì)人可以自由選擇的方式，這樣既能夠選擇合適的救濟(jì)途徑，從而減少申請(qǐng)人不必要的救濟(jì)成本，又能簡(jiǎn)化復(fù)議程序，從整體上縮短復(fù)議工作的周期，提高復(fù)議工作效率，愈發(fā)高效地解決社會(huì)矛盾。復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈?，?fù)議機(jī)關(guān)是被告。也就是說，行政相對(duì)人在復(fù)議維持的情形下提起行政訴訟，以原機(jī)關(guān)為被告。而中國社會(huì)人情風(fēng)氣尤為濃厚，在這樣一種環(huán)境下，由于復(fù)議機(jī)關(guān)需要考慮多方面因素，在作出復(fù)議決定時(shí)難以做到絕對(duì)的公平公正。對(duì)于行政糾紛的行政調(diào)解適用，在其調(diào)解的獨(dú)立性設(shè)置上，美國形成了較為成熟的模式:即行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)有行政法法官辦公室，并在法律上確認(rèn)其行政法法官的獨(dú)立性，排除行政機(jī)關(guān)干涉的可能性，在調(diào)解個(gè)案中授權(quán)首席行政法法官具體指定調(diào)解法官并監(jiān)督其工作，不受行政機(jī)關(guān)權(quán)力、意志的影響，在取得雙方當(dāng)事人的信任后，公平公正地進(jìn)行調(diào)解，尋求合法、恰當(dāng)?shù)恼{(diào)解方案解決行政糾紛。為使行政糾紛的行政調(diào)解適用能發(fā)揮最大限度的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于行政糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)可具體作如下構(gòu)建:(1)在具體管轄上，縣級(jí)以上各級(jí)行政調(diào)解委員會(huì)(省行政調(diào)解機(jī)關(guān))主要受理因與以其下級(jí)人民政府或同級(jí)政府行政部門