關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部監(jiān)管問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告

關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部監(jiān)管問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告一、調(diào)研目的黨的十八大報(bào)告中指出，要構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，在堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，將組織化、集約化、專業(yè)化、社會(huì)化相結(jié)合。然而，目前我國(guó)處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向新型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變進(jìn)程中的轉(zhuǎn)型期，農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，農(nóng)民組織化程度不高。為化解我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的歷史進(jìn)程之間的矛盾，農(nóng)民專業(yè)合作社（以下簡(jiǎn)稱合作社）應(yīng)時(shí)而生。其在促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鄉(xiāng)一體化方面發(fā)揮了巨大的積極作用，但在實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題。在當(dāng)前形勢(shì)下，合作社數(shù)量多、發(fā)展快、市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻低，各合作社之間發(fā)展水平良莠不齊。因此在實(shí)踐中，由其監(jiān)管過(guò)程中引起的諸多問(wèn)題，顯得尤為突出。本調(diào)研問(wèn)卷及其報(bào)告旨在對(duì)于當(dāng)下合作社的監(jiān)管現(xiàn)狀作以初步調(diào)查。以小范圍個(gè)例以小見大，以為后續(xù)進(jìn)一步擴(kuò)大調(diào)查作以先期準(zhǔn)備及思路探究。二、調(diào)研設(shè)計(jì)1.調(diào)研對(duì)象本次調(diào)研對(duì)象為陜西省漢中市部分合作社及內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市部分合作社。共發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷50份，回收有效問(wèn)卷43份，有效問(wèn)卷回收率為86%。2.調(diào)研方法本報(bào)告主要采用兩種調(diào)研方法：?jiǎn)柧碚{(diào)研方法及文獻(xiàn)分析方法。（1)文獻(xiàn)分析法：在調(diào)研問(wèn)卷的設(shè)計(jì)及調(diào)研報(bào)告的擬寫期間，通過(guò)各渠道閱讀了一定量的書籍和期刊論文，為后續(xù)的調(diào)研活動(dòng)指明了大致方向。（2）問(wèn)卷調(diào)研法：在調(diào)研期間，調(diào)研員在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)放了電子問(wèn)卷的同時(shí)，對(duì)內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市部分合作社進(jìn)行了走訪并發(fā)放了問(wèn)卷。問(wèn)卷回收后對(duì)問(wèn)卷進(jìn)行匯總統(tǒng)計(jì)得出初步結(jié)論并將重要問(wèn)題制成圖表，進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。3.調(diào)研內(nèi)容關(guān)于合作社在內(nèi)部監(jiān)管過(guò)程中顯現(xiàn)之部分弊端。4.調(diào)研具體執(zhí)行和安排魯一辰負(fù)責(zé)搜集資料、整理資料、擬寫調(diào)研問(wèn)卷、擬寫調(diào)研報(bào)告，賈一凡負(fù)責(zé)擬寫調(diào)研問(wèn)卷、實(shí)地調(diào)研、排版校閱，張津源負(fù)責(zé)擬寫調(diào)研問(wèn)卷、實(shí)地調(diào)研、排版校閱。5.調(diào)研員的選擇和培訓(xùn)本著因人制宜的原則，項(xiàng)目組根據(jù)個(gè)人能力及意愿對(duì)成員進(jìn)行了分工，選擇了合適的調(diào)研員，并對(duì)其進(jìn)行了相應(yīng)的培訓(xùn)。6.報(bào)告引言報(bào)告共分五章分別為調(diào)研目的、調(diào)研設(shè)計(jì)、調(diào)研數(shù)據(jù)處理和分析、調(diào)研結(jié)論和建議、結(jié)語(yǔ)。調(diào)研數(shù)據(jù)處理和分析一章分設(shè)三節(jié)，分別討論了理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)及審計(jì)工作中關(guān)于監(jiān)管的諸問(wèn)題。由于監(jiān)事會(huì)工作與審計(jì)工作聯(lián)系較為緊密，本文將監(jiān)管中的審計(jì)問(wèn)題與監(jiān)事會(huì)的監(jiān)管問(wèn)題合并為一節(jié)，綜合討論。三、調(diào)研數(shù)據(jù)處理和分析1.綜述本報(bào)告所討論之監(jiān)管，主要指合作社中的內(nèi)部監(jiān)管，即內(nèi)部控制制度。本章共分三節(jié)，主要討論了理事會(huì)專權(quán)的異化現(xiàn)象、監(jiān)事會(huì)地位較低的不合理性及委托審計(jì)的必要性三個(gè)問(wèn)題。本次調(diào)研對(duì)象為陜西省漢中市部分合作社及內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市部分合作社。共發(fā)放調(diào)研問(wèn)卷50份，回收有效問(wèn)卷43份，有效問(wèn)卷回收率為86%。2.理事會(huì)專權(quán)由于《合作社法》并沒(méi)有明確法定理事會(huì)之具體職權(quán)。因此，在合作社的運(yùn)作過(guò)程中，理事會(huì)與成員大會(huì)之間權(quán)力界限并不明晰，從而呈現(xiàn)出實(shí)踐與制度設(shè)計(jì)相悖的異化現(xiàn)象。雖然成員大會(huì)作為合作社的法定最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但事實(shí)上在部分不規(guī)范的合作社中，成員大會(huì)的權(quán)力是虛設(shè)的，并未實(shí)質(zhì)發(fā)揮法定職權(quán)。如圖1所示，在問(wèn)卷調(diào)查中，認(rèn)為合作社的實(shí)際決策者為成員大會(huì)的社員僅占28%，而認(rèn)為實(shí)際決策者為理事會(huì)或理事長(zhǎng)個(gè)人的社員占比達(dá)70%，又如圖2所示，39%的社員認(rèn)為合作社的主要事務(wù)由個(gè)別人員單獨(dú)決定。根據(jù)問(wèn)卷結(jié)果并結(jié)合實(shí)際情況來(lái)看，部分合作社掌握最高權(quán)力的機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上已轉(zhuǎn)變?yōu)槔硎聲?huì)，而非成員大會(huì)。合作社之實(shí)質(zhì)控制權(quán)，旁落于理事會(huì)，甚或理事長(zhǎng)個(gè)人。在相對(duì)不規(guī)范的合作社內(nèi)，農(nóng)業(yè)大戶、企業(yè)、村干部等強(qiáng)勢(shì)主體很容易獲得理事會(huì)的實(shí)質(zhì)決策權(quán)，繼而獲得合作社之實(shí)質(zhì)決策權(quán)，對(duì)合作社施行事實(shí)上之控制。同時(shí)值得注意的是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有指派干部參與合作社內(nèi)部管理的行為(參見圖3)。這種控制從短期來(lái)看，通常是有益的。其能使合作社得到有效管理，帶來(lái)相對(duì)穩(wěn)定的持續(xù)收益，甚至一定層面上的政策傾斜。正如馬彥麗在對(duì)合作社股權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)查中所提出的，部分合作社呈現(xiàn)“中心-外圍”的股權(quán)結(jié)構(gòu)：“中心”一般由企業(yè)或機(jī)構(gòu)、農(nóng)業(yè)大戶組成，人數(shù)眾多，但其在總出資額中占比并不高。其通過(guò)股權(quán)優(yōu)勢(shì)獲得合作社之實(shí)質(zhì)控制權(quán)，進(jìn)而藉此取得剩余索取權(quán)。因此，普通社員的民主管理決策權(quán)受到侵害，合作社的法定民主決策機(jī)制實(shí)難貫徹。如此的異化現(xiàn)象，對(duì)于弱勢(shì)的普通社員并非幸事。從長(zhǎng)期來(lái)看，只有規(guī)范監(jiān)管、權(quán)力相互制約才是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。但由于權(quán)利意識(shí)淡漠，參與監(jiān)管的顯性激勵(lì)不足，并非所有社員均具有參與實(shí)際監(jiān)管的熱情（參見圖4、圖5）。約有40%的社員參與決策與監(jiān)管的愿望并不強(qiáng)烈，但另一個(gè)有趣的現(xiàn)象是——人們對(duì)于有效監(jiān)管的需求卻高于其對(duì)于參與監(jiān)管的熱情，擔(dān)心核心成員合謀獲利的社員人數(shù)達(dá)到了70%?？梢?，部分社員不愿參與監(jiān)管，并非是不希望獲取規(guī)范監(jiān)管所帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；恰恰相反，其對(duì)于規(guī)范監(jiān)管所帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益有著切實(shí)的需求，但僅僅只是因?yàn)楦鞣N原因（如監(jiān)管的短期利益不明顯、個(gè)人能力不足以參與監(jiān)管、參與監(jiān)管成本過(guò)高等）主動(dòng)讓渡了一部分對(duì)合作社的控制權(quán)，以換取當(dāng)下切實(shí)可見的短期利益（如時(shí)間、金錢或僅僅只是為了一時(shí)的閑暇）。正如黃祖輝、徐旭初二人在對(duì)于合作社治理結(jié)構(gòu)的研究中所言，其不再是廣義上集所有者、使用者、控制者和惠顧者為一身的社員，而僅僅只是與合作社相交易的惠顧者。因此，為達(dá)到與核心生產(chǎn)要素所有者的利益衡平。其常常受限于個(gè)人能力或短期利益的考量，從實(shí)質(zhì)而言讓渡抑或放棄了部分組織決策權(quán)及剩余控制權(quán)等權(quán)利，用以換取其更為看重的市場(chǎng)準(zhǔn)入和議價(jià)權(quán)等其他權(quán)利。如此的異化現(xiàn)象使得合作社難以有效監(jiān)管，權(quán)力制衡難度加大，又因現(xiàn)行《合作社法》第四十四條所規(guī)定以交易額比例返還的盈余分配制度難以讓渡利益于出資較多或參與決策監(jiān)管的核心成員，結(jié)果通常導(dǎo)致核心成員進(jìn)行合謀營(yíng)私，如此則損害普通成員的利益。如斯的制度設(shè)計(jì)下，權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移在監(jiān)管不規(guī)范的合作社內(nèi)成為一種大概率事件，但如此的合作社，則違背了合作社這一組織“民辦、民管、民受益”的制度設(shè)計(jì)初衷。3.監(jiān)事會(huì)運(yùn)行及審計(jì)工作中的諸弊端當(dāng)下個(gè)別合作社對(duì)理事會(huì)缺乏有效約束，藉由《合作社法》第三十三條之規(guī)定可見，監(jiān)事會(huì)在《合作社法》之組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中并非法定機(jī)構(gòu)，可見其并無(wú)強(qiáng)制性設(shè)立監(jiān)事會(huì)或執(zhí)行監(jiān)事之要求。因此，監(jiān)事會(huì)在制度設(shè)計(jì)層面的地位相對(duì)是偏低的。從而導(dǎo)致實(shí)踐中在不規(guī)范的合作社內(nèi)監(jiān)事會(huì)地位偏低的問(wèn)題被進(jìn)一步放大，監(jiān)事會(huì)成了可有可無(wú)的裝飾品，甚至并未設(shè)有執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)。根據(jù)圖6問(wèn)卷結(jié)果可見，部分合作社并未設(shè)立監(jiān)事會(huì)或并未設(shè)立執(zhí)行監(jiān)事，也存在部分合作社之監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)，并未實(shí)際運(yùn)行，部分社員甚至并不清楚社內(nèi)是否設(shè)立監(jiān)事會(huì)或執(zhí)行監(jiān)事。關(guān)于審計(jì)方面，《合作社法》第三十九條及第四十五條對(duì)合作社之審計(jì)監(jiān)管作出了相應(yīng)規(guī)定,然而其僅法定了內(nèi)部審計(jì)和委托審計(jì)的內(nèi)容，并未對(duì)其他事宜進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定。《合作社法》第四十五條作出之規(guī)定表明，監(jiān)事會(huì)對(duì)合作社之財(cái)務(wù)擁有審計(jì)權(quán)及審計(jì)責(zé)任。然則在實(shí)踐中，財(cái)務(wù)審計(jì)需要較強(qiáng)專業(yè)性知識(shí)。但監(jiān)事多由農(nóng)民社員擔(dān)任，很可能不具備相應(yīng)財(cái)會(huì)能力，根據(jù)調(diào)查，具有專業(yè)財(cái)會(huì)人員的監(jiān)事會(huì)僅占21%（參見圖7），因而在實(shí)踐中，眾多合作社僅靠監(jiān)事會(huì)難以有效審計(jì)，且部分合作社并未定期開展審計(jì)工作（參見圖8）。此時(shí)，委托審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)調(diào)查成為了合理有效的途徑。然則根據(jù)《合作社法》之規(guī)定，有權(quán)進(jìn)行委托審計(jì)之機(jī)構(gòu)也僅有成員大會(huì)，而無(wú)監(jiān)事會(huì)。根據(jù)問(wèn)卷結(jié)果而言，目前委托機(jī)制尚未成熟，僅有39%的合作社引入了委托審計(jì)（參見圖9），委托審計(jì)的引入尚未成為普遍現(xiàn)象。審計(jì)監(jiān)管的范圍也僅涉及合作社的財(cái)務(wù)審計(jì)，實(shí)踐中，審計(jì)內(nèi)容能否包括其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng),審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后的法律責(zé)任和后果，也并未明確規(guī)定。四、問(wèn)題及對(duì)策1.綜述本章旨在為上文提出的部分問(wèn)題試提出解決建議，也為在此問(wèn)卷基礎(chǔ)上進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范性研究提出粗淺方向，以為其后再做詳細(xì)論證作為鋪墊。2.優(yōu)化盈余分配制度根據(jù)趙彩云對(duì)合作社績(jī)效及其利益機(jī)制之研究結(jié)論可知，法定盈余分配制度惠及的社員人數(shù)越多，合作社按法定返還制度返還的比例越高，通常情況下，相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)效益也就越好。因此，應(yīng)及時(shí)優(yōu)化盈余分配制度，一方面要堅(jiān)持依照交易額大小返還的法定盈余分配制度，激勵(lì)成員對(duì)專業(yè)合作社的要素投入；另一方面也要考慮到合作社成員之間的異質(zhì)性，兼顧參與決策監(jiān)管和出資額較大的核心成員利益，并加強(qiáng)法定盈余分配制度落實(shí)監(jiān)管。3.優(yōu)化理事會(huì)及監(jiān)事會(huì)之成員結(jié)構(gòu)合作社內(nèi)的核心成員往往掌握一定的社會(huì)資源和核心生產(chǎn)要素，或具有較強(qiáng)的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)和管理能力，其當(dāng)選為監(jiān)事會(huì)或理事會(huì)成員相對(duì)普通社員具有壓倒性優(yōu)勢(shì)。這在一定程度上影響了民主決策機(jī)制的貫徹，也使中小成員對(duì)合作社的監(jiān)管受到阻礙，打擊了其參與決策監(jiān)管的熱情。針對(duì)以上情況，應(yīng)當(dāng)考慮對(duì)資本投入較少、生產(chǎn)規(guī)模小的農(nóng)民在理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)中留有“一”席之地，即設(shè)立一定比例的固定席位。以此來(lái)提高中小社員參與決策監(jiān)管的熱情，以及維護(hù)中小社員的民主權(quán)益。4.提高監(jiān)事會(huì)地位修改執(zhí)行監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)為法定機(jī)構(gòu)，并明確監(jiān)事會(huì)職權(quán)，使監(jiān)事會(huì)對(duì)理事會(huì)及其他強(qiáng)勢(shì)主體起到切實(shí)有效的監(jiān)督制衡作用，將法定民主決策機(jī)制貫徹落實(shí)，以保證成員大會(huì)之核心地位。5.完善委托審計(jì)制度除成員大會(huì)外，也應(yīng)賦予監(jiān)事會(huì)委托外部審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)力，并明確委托審計(jì)的范圍。如除了財(cái)務(wù)審計(jì)外，能否對(duì)其他經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。以及明確審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后相應(yīng)的法律責(zé)任和后果。附錄調(diào)查問(wèn)卷關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社監(jiān)管現(xiàn)狀的調(diào)查問(wèn)卷希望您能抽空完成這份問(wèn)卷,您的認(rèn)真填寫對(duì)我們非常重要。問(wèn)卷采用匿名形式,調(diào)查結(jié)果僅供學(xué)術(shù)研究使用,問(wèn)卷結(jié)果會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格保密。感謝您的填寫。1.貴社所在地區(qū)[填空題]_________________________________貴社類型:()[單選題]A.種植業(yè)B.養(yǎng)殖業(yè)C.農(nóng)機(jī)服務(wù)D.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、技術(shù)、信息服務(wù)E.其他3.貴社平均每年召開成員大會(huì)的次數(shù):次。[單選題]A.未召開過(guò)B.0~3次C.4~6次D.6次以上4.貴社主要發(fā)起人:[單選題]A企業(yè)B農(nóng)村領(lǐng)頭人C.政府部門是否召開過(guò)臨時(shí)成員大會(huì)[單選題]A是B否鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否派干部參與內(nèi)部管理[單選題]A是B否C不清楚您是否切實(shí)行使過(guò)農(nóng)民專業(yè)合作社成員大會(huì)的選舉權(quán)[單選題]A是B否8.您認(rèn)為合作社的主要決策者是[單選題]A理事會(huì)B成員大會(huì)C個(gè)別領(lǐng)頭人D理事長(zhǎng)E其他9.理事長(zhǎng)的身份是。[單選題]A生產(chǎn)大戶B德高望重者C出資較多者D專業(yè)經(jīng)理人10.您是否愿意抽出一定時(shí)間，參與合作社的決策和監(jiān)管[單選題]A是B否11.貴社是否有設(shè)立執(zhí)行監(jiān)事及監(jiān)事會(huì)[單選題]A是B否C不清楚12.您是否對(duì)社規(guī)了解[單選題]A是B否C沒(méi)有社規(guī)13.除內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督外,貴社是否引入了外部審計(jì)監(jiān)督,如委托專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)貴社財(cái)務(wù)進(jìn)行審計(jì)()[單選題]A是B否C不清楚14.監(jiān)事會(huì)中是否有專業(yè)財(cái)務(wù)人員[單選題]A是B否C不清楚15.下列各項(xiàng)中,貴社有對(duì)哪些崗位進(jìn)行職責(zé)分離?(可多選[多選題]□保管職責(zé)與記錄職責(zé)分離□保管記錄某項(xiàng)資產(chǎn)的職責(zé)與賬實(shí)核對(duì)的職責(zé)分離□執(zhí)行職責(zé)與記錄職責(zé)分離□無(wú)□不清楚您是否擔(dān)心監(jiān)督人員與管理人員合謀營(yíng)私[單選題]A是B否17.貴社的重大決策是否由個(gè)別管理人員單獨(dú)決定?[單選題]A是B否18.您在入社之初，是否實(shí)際出資[單選題]A是B否是否有年度報(bào)告[單選題]A是B否C不清楚您認(rèn)為貴社內(nèi)部監(jiān)督是否切實(shí)有效？[單選題]A.是B.否21.貴社內(nèi)部審計(jì)部門定期開展工作周期?[單選題]A.每周B.兩周C.一個(gè)月D.無(wú)22.