國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)中的可行性分析

國(guó)有公司破產(chǎn)研究以去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本為重點(diǎn)的供應(yīng)側(cè)構(gòu)造性改革是中央經(jīng)濟(jì)工作的重中之重。讓不能適應(yīng)市場(chǎng)，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“僵尸”公司重組整合或退出市場(chǎng),是國(guó)企改革進(jìn)程中重要環(huán)節(jié)，也是加強(qiáng)供應(yīng)側(cè)構(gòu)造性改革的必然規(guī)定。一、國(guó)有公司破產(chǎn)的政策法規(guī)脈絡(luò)梳理我國(guó)于1986年頒布了《中華人民共和國(guó)公司破產(chǎn)法（試行）》，但該法僅合用于全民全部制公司，大量的非全民全部制公司的破產(chǎn)無(wú)法合用該法，造成該法在實(shí)踐中形同虛設(shè)。為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)頒布的《公司破產(chǎn)法》擴(kuò)大了破產(chǎn)法合用的公司范疇，將全民全部制公司、股份有限公司、有限責(zé)任公司等市場(chǎng)主體均納入了破產(chǎn)法合用范疇。同時(shí)，更重要的是，破產(chǎn)法在合用上不再分辨國(guó)有公司和私營(yíng)公司，政府不再為國(guó)企破產(chǎn)提供兜底。國(guó)務(wù)院公布的《有關(guān)進(jìn)一步做好國(guó)有公司政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作的意見》規(guī)定，實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)的期限為至，后不再實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)。這意味著之后，除已列入全國(guó)國(guó)有公司關(guān)閉破產(chǎn)工作總體規(guī)劃的擬破產(chǎn)國(guó)企外，其它國(guó)有公司的破產(chǎn)只能根據(jù)公司破產(chǎn)法，采用市場(chǎng)化的退出機(jī)制。二、破產(chǎn)制度的三大基石—清算、重整、和解在傳統(tǒng)觀念中，人們普遍認(rèn)為破產(chǎn)就是公司倒閉和清算，但破產(chǎn)法確立了破產(chǎn)清算、破產(chǎn)重整、破產(chǎn)和解三種制度，破產(chǎn)清算只是破產(chǎn)的一種制度，破產(chǎn)法中的破產(chǎn)還涉及破產(chǎn)重整制度和破產(chǎn)和解制度，破產(chǎn)重整和破產(chǎn)和解均是對(duì)債務(wù)人的挽救程序，破產(chǎn)重整更是被各國(guó)公認(rèn)為防止公司破產(chǎn)最有力的再建型法律制度。（一）破產(chǎn)清算制度破產(chǎn)清算制度是通過(guò)宣布債務(wù)人破產(chǎn)后，由破產(chǎn)管理人對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清算、評(píng)定、解決，并按照規(guī)定的程序和分派規(guī)則對(duì)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分派，最后使債務(wù)人不復(fù)存在的一套制度。破產(chǎn)清算制度往往合用于那些無(wú)法通過(guò)重整或和解而繼續(xù)生存下去的公司。（二）破產(chǎn)重整制度破產(chǎn)重整制度是指對(duì)存在重整因素、含有挽救但愿的公司法人，經(jīng)債務(wù)人、債權(quán)人或其它利害關(guān)系人的申請(qǐng)，在法院的主持下及利害關(guān)系人的參加下，依法同時(shí)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上的整頓和債權(quán)債務(wù)關(guān)系或資本構(gòu)造上的調(diào)節(jié)，以使債務(wù)人擺脫破產(chǎn)困境，重獲經(jīng)營(yíng)能力的破產(chǎn)清算防止程序。破產(chǎn)重整的主動(dòng)意義在于用市場(chǎng)化、法治化的方式最大程度保障債權(quán)人、公司職工等各方利益，協(xié)助公司實(shí)現(xiàn)重生。（三）破產(chǎn)和解制度破產(chǎn)和解，是指含有破產(chǎn)因素的債務(wù)人，為避免破產(chǎn)清算，而與債權(quán)人會(huì)議達(dá)成以讓步辦法了結(jié)債務(wù)的合同，合同經(jīng)法院承認(rèn)后生效的法律程序。國(guó)務(wù)院《有關(guān)主動(dòng)穩(wěn)妥減少公司杠桿率的意見》規(guī)定根據(jù)不同公司狀況，分別實(shí)施公司破產(chǎn)清算、重整與和解。對(duì)于扭虧無(wú)望、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸公司”，要破除障礙，依司法程序進(jìn)行破產(chǎn)清算，全方面清查破產(chǎn)公司財(cái)產(chǎn)，清償破產(chǎn)公司債務(wù)并注銷破產(chǎn)公司法人資格，妥善安置人員。對(duì)符合破產(chǎn)條件但仍有發(fā)展前景的公司，支持債權(quán)人和公司按照法院破產(chǎn)重整程序或自主協(xié)商對(duì)公司進(jìn)行債務(wù)重組。激勵(lì)公司與債權(quán)人根據(jù)破產(chǎn)和解程序達(dá)成和解合同，實(shí)施和解。在公司破產(chǎn)過(guò)程中，切實(shí)發(fā)揮債權(quán)人委員會(huì)作用，保護(hù)各類債權(quán)人和公司職工正當(dāng)權(quán)益。破產(chǎn)重整和破產(chǎn)清算有本質(zhì)區(qū)別，破產(chǎn)重整是為了拯救陷入困境的公司，通過(guò)在法院監(jiān)督下進(jìn)行資產(chǎn)、債務(wù)、業(yè)務(wù)等方面的重整，使公司獲得重生。破產(chǎn)清算則是為了清理陷入困境的公司，通過(guò)在法院監(jiān)督下的財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)、分派等行為，實(shí)現(xiàn)公司出清、退出。三、國(guó)有公司破產(chǎn)清算面臨的障礙。按照破產(chǎn)法的規(guī)定處置僵尸公司，讓瀕臨倒閉、資不抵債的國(guó)有公司退出市場(chǎng)，已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。然而，回想新破產(chǎn)法實(shí)施近十年來(lái)的國(guó)有僵尸公司處置狀況，成效并不樂(lè)觀。數(shù)據(jù)顯示，，公司破產(chǎn)案4200件，隨即逐年下降，到了，減少至2100件。與在工商行政管理部門吊銷、注銷的公司數(shù)量對(duì)比，進(jìn)入司法程序的公司破產(chǎn)案件數(shù)量較少。我國(guó)合用破產(chǎn)程序案件的數(shù)量局限性美國(guó)的0.2%和歐盟國(guó)家的1.16%。我國(guó)每千家公司進(jìn)入破產(chǎn)程序的數(shù)量?jī)H為0.11戶，明顯低于歐盟平均70戶的數(shù)量。這些數(shù)據(jù)涵蓋了國(guó)有公司、民營(yíng)公司、合作公司等多個(gè)性質(zhì)的公司，而能夠進(jìn)入破產(chǎn)程序的國(guó)有公司更是少之又少。經(jīng)分析，妨礙國(guó)有公司進(jìn)入破產(chǎn)程序的因素重要有下列幾個(gè)。（一）債權(quán)清償率低。多數(shù)國(guó)有破產(chǎn)公司長(zhǎng)久歇業(yè)關(guān)門，資產(chǎn)管理較為混亂，會(huì)計(jì)賬目與實(shí)際脫節(jié)，某些資產(chǎn)有賬無(wú)物、有物無(wú)賬、資產(chǎn)憑證缺失，核對(duì)清算難度較大。而大多數(shù)有效資產(chǎn)已在金融機(jī)構(gòu)設(shè)立了抵押，占有土地又屬于國(guó)有劃撥土地，職工債權(quán)難以保障，第二、三次序的債權(quán)基本得不到清償。（二）審判周期較長(zhǎng)。因清算中的民事爭(zhēng)議需要通過(guò)獨(dú)立的民事訴訟程序或仲裁程序解決，一種破產(chǎn)案件中往往涉及數(shù)個(gè)甚至上百個(gè)民事訴訟案件或仲裁案件。每一種訴訟、仲裁都要一種完整的法律程序，破產(chǎn)案件的終止需要很長(zhǎng)的周期。不少公司的大片廠區(qū)土地及廠房、設(shè)備長(zhǎng)久閑置、荒廢，公司資產(chǎn)被破壞、蠶食、損毀等現(xiàn)象不同程度存在。（三）破產(chǎn)資產(chǎn)變現(xiàn)難。國(guó)有破產(chǎn)公司的重要財(cái)產(chǎn)是公司的廠房及占有的國(guó)有劃撥土地。這兩項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的解決在很大程度上依賴于政府行為，且需要分別通過(guò)不同的程序，實(shí)現(xiàn)“房地合一”后才干變現(xiàn)。破產(chǎn)公司的特殊財(cái)產(chǎn)，如公司集體宿舍的解決，始終是破產(chǎn)清算工作的“難點(diǎn)”。如強(qiáng)制清理勢(shì)必引發(fā)職工不滿，造成不穩(wěn)定因素，如不作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)解決又直接影響破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)變現(xiàn)價(jià)值。（四）利益主體爭(zhēng)議大。由于破產(chǎn)法規(guī)定不明確，破產(chǎn)清算組對(duì)職工集資、下崗生活費(fèi)以及離退休人員的社會(huì)統(tǒng)籌費(fèi)應(yīng)否計(jì)入第一次序清償認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，職工與債權(quán)人之間也存在較大的認(rèn)識(shí)沖突。部分職工對(duì)政府收回劃撥土地，以及用劃撥土地出讓金賠償職工權(quán)益的做法，不能夠?qū)Φ睦斫?，甚至產(chǎn)生賣地分錢的錯(cuò)誤想法。（五）職工安置任務(wù)重。國(guó)有公司在申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)，即使向法院提交了公司職工安置預(yù)案，但預(yù)案基本沒有貫徹，職工普遍未能得到妥善安置。在破產(chǎn)清算期間，由于勞動(dòng)保障制度與新破產(chǎn)法規(guī)定不銜接，職工醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)和養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)無(wú)法繳納，退休職工無(wú)法及時(shí)辦理退休手續(xù)，失業(yè)金和養(yǎng)老保險(xiǎn)金也無(wú)法及時(shí)發(fā)放，容易引發(fā)職工上訪，需要做大量的職工安撫、引導(dǎo)工作。（六）社會(huì)職能分離難度大。國(guó)有公司一旦破產(chǎn)，其所肩負(fù)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會(huì)管理等社會(huì)職能也分離出去，移交地方統(tǒng)一管理。但因移交費(fèi)用局限性、接受單位不肯接受等因素的影響，某些公司的社會(huì)職能難以及時(shí)分離，個(gè)別公司在破產(chǎn)終止數(shù)年后，原社會(huì)職能及管理對(duì)象仍停留在廠區(qū)，為社會(huì)管理帶來(lái)了諸多不便，滋生了某些社會(huì)問(wèn)題。四、法律法規(guī)有關(guān)國(guó)有公司破產(chǎn)的有關(guān)規(guī)定（一）《破產(chǎn)法》第一百三十三條，在本法施行前國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限和范疇內(nèi)的國(guó)有公司實(shí)施破產(chǎn)的特殊事宜，按照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理?，F(xiàn)在重要指1994年到1997年國(guó)務(wù)院和中央有關(guān)部門通過(guò)公布一系列文獻(xiàn)所建立的一系列特別規(guī)定，重要涉及：1994年10月《國(guó)務(wù)院有關(guān)在若干都市試行國(guó)有公司破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的告知》；1996年7月《國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、中國(guó)人民銀行有關(guān)試行國(guó)有公司兼并破產(chǎn)中若干問(wèn)題的告知》；1997年3月《國(guó)務(wù)院有關(guān)在若干都市試行國(guó)有公司兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充告知》。（二）國(guó)務(wù)院公布的《有關(guān)進(jìn)一步做好國(guó)有公司政策性關(guān)閉破產(chǎn)工作的意見》中規(guī)定，實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)的期限為至。后不再實(shí)施政策性關(guān)閉破產(chǎn)?？傮w規(guī)劃的實(shí)施范疇涉及:一是新增的擬關(guān)閉破產(chǎn)公司,共1610戶,涉及國(guó)有金融機(jī)構(gòu)債權(quán)1502.6億元,職工228萬(wàn)人;二是現(xiàn)在已送各國(guó)有金融機(jī)構(gòu)審核的擬關(guān)閉破產(chǎn)公司,共506戶,涉及國(guó)有金融機(jī)構(gòu)債權(quán)769億元,職工123萬(wàn)人。以上公司累計(jì)2116戶,涉及國(guó)有金融機(jī)構(gòu)債權(quán)2271.6億元,職工351萬(wàn)人。中共中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)深化國(guó)有公司改革的指導(dǎo)意見（8月24日）第五條第（十四）款，以管資本為主推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配備。建立健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機(jī)制，充足發(fā)揮失業(yè)救助和再就業(yè)培訓(xùn)等的作用，解決好職工安置問(wèn)題，切實(shí)保障退出公司依法實(shí)現(xiàn)關(guān)閉或破產(chǎn)，加緊處置低效無(wú)效資產(chǎn)，裁減落后產(chǎn)能。五、公司破產(chǎn)的典型案例最高人民法院于6月公布了《人民法院有關(guān)依法審理破產(chǎn)案件，推動(dòng)供應(yīng)側(cè)構(gòu)造性改革典型案例》，公布了10個(gè)典型破產(chǎn)案例。其中中國(guó)第二重型機(jī)械集團(tuán)公司與二重集團(tuán)（德陽(yáng)）重型裝備股份有限公司破產(chǎn)重整案，屬于國(guó)企破產(chǎn)重整的典型案例。（一）案件簡(jiǎn)述中國(guó)第二重型機(jī)械集團(tuán)公司（下列簡(jiǎn)稱二重集團(tuán)）為中央直接管理的國(guó)有重要骨干公司，是國(guó)家重大技術(shù)裝備制造基地。二重集團(tuán)（德陽(yáng)）重型裝備股份有限公司（下列簡(jiǎn)稱二重重裝）為二重集團(tuán)的控股子公司。自起，二重集團(tuán)、二重重裝數(shù)年持續(xù)虧損，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)以及員工工資、社?；究肯蜚y行舉債和股東提供的資金勉強(qiáng)維持。截至底，二重集團(tuán)、二重重裝金融負(fù)債總規(guī)模已經(jīng)超出200億元。二重重裝已經(jīng)嚴(yán)重資不抵債。在國(guó)資委等有關(guān)部門的支持下，以農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行、光大銀行為主席行，組織涉及二重集團(tuán)、二重重裝的近30家金融債權(quán)人成立了中國(guó)二重金融債權(quán)人委員會(huì)，與二重集團(tuán)、二重重裝及其股東展開了庭外重組談判。9月11日，在銀監(jiān)會(huì)的組織下，各方達(dá)成了框架性的重組方案，其核心內(nèi)容為在內(nèi)以“現(xiàn)金+留債+股票”清償全部計(jì)息金融負(fù)債。同日，債權(quán)人機(jī)械工業(yè)第一設(shè)計(jì)研究院等向四川省德陽(yáng)市中級(jí)人民法院（下列簡(jiǎn)稱德陽(yáng)中院）提起了針對(duì)二重集團(tuán)、二重重裝的破產(chǎn)重整申請(qǐng)。同月21日，德陽(yáng)中院裁定受理二重集團(tuán)、二重重裝重整一案，并指定管理人接管了二重集團(tuán)和二重重裝。（二）審理狀況11月27日，債權(quán)人會(huì)議和出資人會(huì)議召開，各表決組均通過(guò)了《重整計(jì)劃（草案）》。11月30日，德陽(yáng)中院作出民事裁定，同意重整計(jì)劃并終止了二重集團(tuán)和二重重裝重整程序。重整計(jì)劃執(zhí)行中，120億金融債權(quán)通過(guò)現(xiàn)金清償和債轉(zhuǎn)股，已得到100%清償；對(duì)于非金融債權(quán)，按照重整計(jì)劃已向各家債權(quán)人分別支付25萬(wàn)，其它在2—5年內(nèi)付清。當(dāng)年，重整計(jì)劃整體完畢90%。（三）典型意義庭外重組是陷入困境但有價(jià)值的公司與其債權(quán)人之間以合同的方式，對(duì)公司進(jìn)行債務(wù)調(diào)節(jié)和資產(chǎn)重構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)公司復(fù)興和債務(wù)清償?shù)囊环N庭外拯救手段。本案中，在有關(guān)部門的推動(dòng)