關(guān)于縣級政府債務(wù)的分析-以鳳縣為例

關(guān)于縣級政府債務(wù)的分析——以鳳縣為例一、引言1、調(diào)查背景縣級經(jīng)濟的興衰對經(jīng)濟的發(fā)展有著重大的影響。過去，在GDP績效理念的推動下，“舉債”已成為一種普遍的方式，做為促進經(jīng)濟發(fā)展的最重要手段被各個地區(qū)所使用。在審計署公布2011年《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》（2011年35號文件）后，我們可以得知，直至2010年底，全國只有54個縣級政府沒有政府性債務(wù)，這也表現(xiàn)出舉債發(fā)展模式被濫用的嚴(yán)重程度，而其他地方政府總計舉借債務(wù)28430.91億元，占地方政府債務(wù)總額的26.53%，其中由地方政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)有21950.27億元，占該類債務(wù)比重的32.71%之多。經(jīng)過2013年底對全國地方性政府債務(wù)的審查，截至2013年6月底，根據(jù)數(shù)據(jù)披露，中國縣級政府債務(wù)中需要由政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)已達(dá)到395736.0億元之多，共占地方政府債務(wù)的36.35%。相比于2010年末，這類債務(wù)的增幅達(dá)到80.29之巨，如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也劃為縣債（畢竟2010年不涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)），那么縣級政府的這種債務(wù)為42643.72億元，占地方政府該類債務(wù)的39.18%。中央政府隨即高度重視我國當(dāng)時高速膨脹的地方政府債務(wù)規(guī)模。因此到了2014年（畢竟這并不能算是一種正常狀況），中央將把債務(wù)風(fēng)險防控作為當(dāng)年經(jīng)濟工作的六項主要任務(wù)之一。除此之外，《預(yù)算法》修正案的通過，也表明國務(wù)院還必須建立風(fēng)險評估、應(yīng)急機制、預(yù)警機制和責(zé)任追究機制，對公共債務(wù)采取多種規(guī)定。許多地區(qū)的地方政府因此通過了一系列關(guān)于公共債務(wù)的規(guī)定。另一方面，近年來中國經(jīng)濟增長一直不盡如人意。自2010年第三季度以來，中國的經(jīng)濟增長率開始下降，但盡管如此，當(dāng)年的GDP增速依舊有10.6%之多，但此后，中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率幾乎每年都下降到一個新的水平，例如2016年的GDP增速就已經(jīng)是6.7%了。時間來到2018年，我國一直在進行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革繼續(xù)深化、貨幣政策穩(wěn)健中性將對地方政府經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長形成一定下行壓力。地方政府財政內(nèi)外資金對債務(wù)償付的支持均將走弱。經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)高杠桿發(fā)展模式將在去杠桿背景下面臨考驗，地方政府面臨一定的債務(wù)償付壓力。嚴(yán)監(jiān)管下地方城投企業(yè)償債能力趨弱并面臨較大償債風(fēng)險和急迫的轉(zhuǎn)型需要，地方城投仍是地方重要的系統(tǒng)性風(fēng)險點。供給側(cè)改革繼續(xù)深化、貨幣政策穩(wěn)中趨緊，對地方政府償債來源基礎(chǔ)提出更大考驗。2、調(diào)查目的近年來，尤其是最近幾年，地方債問題備受關(guān)注，加強最高層次的規(guī)劃與設(shè)計，規(guī)范地方政府發(fā)債管理，嚴(yán)格規(guī)避區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險，不僅是深化我國財稅改革的重要工作，同時也是防止金融系統(tǒng)性風(fēng)險發(fā)生的重要舉措之一。數(shù)據(jù)也表明2016年底，全國地方政府性債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到了一個很高的水平。我國地方政府債務(wù)總計余額15.32萬億元，地方政府債務(wù)比重高達(dá)80.5%，與2015年相比有所下降，但并沒有達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)中的警戒線。我國地方政府自身的存量債務(wù)是可以控制的，但仍有些地方存在風(fēng)險。經(jīng)濟上的“壓力”，特別是財政上的和所謂保增長的壓力迅速上升的情況下，出現(xiàn)了許多新型的違法違規(guī)貸舉債形式。地方金融平臺和隱性債務(wù)延期依然會產(chǎn)生出嚴(yán)重的后果，這增加了經(jīng)濟體的隱性風(fēng)險，特別是財政及金融方面的風(fēng)險。希望通過此次對鳳縣政府債務(wù)情況的調(diào)查了解和淺嘗輒止的分析，可以加深我們對我國經(jīng)濟總體發(fā)展與細(xì)節(jié)情況的認(rèn)識和了解。3、調(diào)查時間2019年7月10日至7月25日通過查詢政府每年預(yù)決算執(zhí)行情況及政府工作報告，得到具體數(shù)據(jù)。二、調(diào)查內(nèi)容及分析1、鳳縣財政收支情況2015年，鳳縣財政收入增長率為4.47%，財政收入總額為67649萬元，比前一年增加2894萬元；2015年，全縣地方財政收入總額為39175萬元，來自于上級各類補助的收入為61157元。債券轉(zhuǎn)貸的收入為30.805億元（新增債券400萬元，置換債券30405萬元），整個地區(qū)的總收入為152212萬元。一般公共預(yù)算支出的年初預(yù)算是88148萬元。其中總共完成了119451萬元。公共支出比去年的82366萬元增加了37085萬元，漲幅達(dá)45.02%。2016年，全縣一般公共預(yù)算收入為29038萬元，其中上級補貼75117000元，債券轉(zhuǎn)貸收入41153萬元，地區(qū)總收入158203萬元。一般公共預(yù)算支出完成117177萬元，與年初批準(zhǔn)預(yù)算91945萬元的比率為127.44%，占調(diào)整預(yù)算的101.19%（2016調(diào)整預(yù)算為115800萬元）。相比去年降低了減少了1.9%，即減少了2274萬元（去年為119451萬元）。2017年，全縣一般公共預(yù)算收入31626萬元；上級各類補助收入88590萬元，債券轉(zhuǎn)貸收入4604萬元，全縣總收入為131643萬元。其中完成了124808萬元，相比去年117177萬元增長6.51%，增支7631萬元。鳳縣近三年財政收支情況統(tǒng)計表單位：萬元財政收入同比增長財政支出同比增長收支平衡情況GDP增長率2015年1522124.47%11945145.02%5180215.7%2016年1582033.9%117177-1.9%。4102612%2017年13164316.8%1248086.51%。68353.2%由表我們可以看出鳳縣近三年財政收入大于支出，每年都有盈余，同時財政收入呈現(xiàn)出增速下降，總量下降，財政支出則出現(xiàn)增速上升，總量增加，即每年財政盈余總量遞減，同時GDP增速逐年下滑且幅度較大。通過這個分析我們可以看到財政收支壓力逐年增加，收入與支出開始出現(xiàn)死亡交叉，財務(wù)風(fēng)險進一步擴大。但是通過研究我們發(fā)現(xiàn)其實鳳縣財政收入中有相當(dāng)大的一部分是來自于上級的轉(zhuǎn)移支付資金以及債務(wù)置換和債務(wù)轉(zhuǎn)貸等債務(wù)收入，所以說鳳縣已經(jīng)出于收支不相抵的狀態(tài)了。財政收入具體構(gòu)成表單位：萬元2015年2016年2017年轉(zhuǎn)移支付資金611573080588590債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入30805411534604財政收入152212158203131643占財政收入比重60.4%45.5%70.8%通過對比我們發(fā)現(xiàn)鳳縣地方財政收入占比在30%至40%之間，每年依靠大量上級政府轉(zhuǎn)移資金和債務(wù)收入才能維持財政收支平衡，由此可見縣級政府財政收入來源少，總量有限，根本不能滿足本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，社會保障以及民生改善等職能履行的要求，只能通過向上尋求資金和舉債來滿足資金需要。2、鳳縣政府債務(wù)情況截止至2014年12月31日，鳳縣的政府性債務(wù)存量總計96601.68萬元，在這其中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)600萬元，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)96001.68萬元。2015年置換債券30545萬元，其中：定向置換債券19923萬元，非定向置換債券一般債券10482萬元，非定向置換專項債券140萬元，截止2015年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量84988.24萬元，其中：一般債務(wù)81713.23萬元，置換一般債券30405萬元，穩(wěn)增長新增債券400萬元，地方政府債券450萬元。2015年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量84988.24萬元，在這其中，一般債務(wù)81713.23萬元，專項債務(wù)2675.01萬元，擔(dān)保債務(wù)改擔(dān)保借款600萬元。2016年我縣債務(wù)還本支出40433萬元，截止2016年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量82998.4萬元，其中：一般債務(wù)79584萬元（置換一般債券68280萬元，其他一般債務(wù)11304萬元），擔(dān)保債務(wù)為600萬元，專項債務(wù)為2814.4萬元。2016年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量86376萬元，其中：一般債務(wù)83562萬元，專項債務(wù)2814萬元。2017年我縣債券轉(zhuǎn)貸收入6785萬元，當(dāng)年債務(wù)還本支出6846萬元，截止2017年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量85822萬元，其中不含改擔(dān)保債務(wù)的600萬元。鳳縣近三年債務(wù)情況表單位：萬元債務(wù)存量負(fù)債率債務(wù)率償債率債務(wù)依存度2015年84988.245.73%55.83%20.07%25.79%2016年82998.44.97%63.53%25.56%35.12%2017年858224.75%65.20%5.2%5.44%通過對比可以看出鳳縣政府債務(wù)率在60%左右，低于90%—120%的風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)。負(fù)債率低于10%，也遠(yuǎn)低于債務(wù)風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的的60%。償債率則達(dá)到了20%的警戒線，說明債務(wù)償還對鳳縣財政能力有一定的困難，面臨較大的債務(wù)壓力。財政支出的三成左右來自于債務(wù)收入，說明債務(wù)收入已經(jīng)成為政府收入的重要來源?？偟膩碚f，鳳縣債務(wù)總量低于政府債務(wù)限額，但是債務(wù)償還壓力加大，容易造成債務(wù)逾期，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險。3、鳳縣財政收支與債務(wù)情況總結(jié)鳳縣地方財政收入遠(yuǎn)低于事權(quán)履行需要的資金，每年通過上級轉(zhuǎn)移支付資金和債券收入彌補財政缺口。近幾年鳳縣保持了較高的GDP增速，財政收入得到增加，但同時用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，招商引資等支出增加，所以財政情況沒有得到明顯好轉(zhuǎn)。債務(wù)總量保持在安全可控的水平上，負(fù)債有緩慢增長的趨勢，償債率達(dá)到預(yù)警水平，政府償還債務(wù)能力有限，存在債務(wù)風(fēng)險?？偟膩碚f，鳳縣債務(wù)水平處于中等水平，還是要進一步減少債務(wù)存量，控制債務(wù)風(fēng)險。三、意見及建議1、政務(wù)公開，接受監(jiān)督我國政府通過不讀那完善現(xiàn)有的信息公開制度，來使得其制度化和規(guī)范化得以實現(xiàn)。讓一份透明的真實的地方政府債務(wù)報告被觀察和上報可以有效地控制地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在地方政府債務(wù)壓力巨大的當(dāng)下，通過多方面的的力量來對地方政府債務(wù)情況進行有效的，制度化和規(guī)范化的監(jiān)督是迫在眉睫的這個多方面的力量主要可以概括成兩方面：其一，充分利用公共部門的力量，對地方政府債務(wù)行為進行有充足的威懾的監(jiān)督，對舉債行為和規(guī)模進行有效的控制；其二，大力借助社會公眾的力量，人民群眾是一切的出發(fā)點和終點，公眾的監(jiān)督可以彌補某些相關(guān)部門難以發(fā)現(xiàn)的位置，而提高群眾參與熱情對我國政府而言也是喜聞樂見的。2、明確規(guī)范地方政府融資制度建立規(guī)范的地方政府風(fēng)險控制和融資機制是緩解政府資金壓力舉措中重要的一個環(huán)節(jié)。我國的城市化進程是在近幾十年中突然迅猛發(fā)展的，社會公眾所能提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度和規(guī)模顯然是不夠的，所以在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，巨大的資金缺口都是由政府來填補的，“舉債”也實屬一種無奈之舉。但緩解政府資金壓力要從多個方面來進行，除了社會資本的引進，規(guī)范政府自身的融資機制，提高融資風(fēng)險的可控性也同樣重要。在政府融資的眾多方式中，有著許多可操作性的空間，例如市政債券的發(fā)行，我們大可賦予部分地方政府發(fā)行權(quán)利，并規(guī)范發(fā)行的種類和數(shù)量。為我國規(guī)模龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供安全化、規(guī)范化的資金來源和多種多樣且安全有效的融資渠道。3、充分發(fā)揮債務(wù)資金的杠桿作用地方政府要仔細(xì)斟酌所得資金的投入方向與使用方法，以求能夠更好發(fā)揮資金的杠桿性作用。要通過政府資金的少量使用來帶動和引導(dǎo)大量的社會資本進入，來減輕政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展上投入過多精力多帶來的壓力。應(yīng)積極參與投資平臺的建立和購買力平價或公共融資模式的研究。通過對公私合營模式的探討，吸引非專用社會資金參與項目的共同建設(shè)。只有充分發(fā)揮債務(wù)的“四兩撥千斤”的作用，才能實現(xiàn)以政府投資為引導(dǎo)，完美實現(xiàn)項目投資渠道多元化的美好愿景。4、建立公共債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)政府舉債行為是可以控制的，但絕對無法完全避免，在很多時候它仍然是一個十分有效的的和手段。因此，如何控制和克服債務(wù)及債務(wù)行為中存在的風(fēng)險便成為了一個重要的課題。我國政府應(yīng)在數(shù)據(jù)和信息的支持下，建立一個完善的地方政府信用評級體系。通過對其他國家相關(guān)經(jīng)驗的借鑒和我國個地方政府的實際調(diào)查，來建立起一套適合我們自己的地方信用評估體系，制定符合我們國情的風(fēng)險控制標(biāo)準(zhǔn)。將一切經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為有必要的債務(wù)項目納入這個體系的監(jiān)測范圍。通過分類管理和總量