日本電力體制改革的新動向

日本電力體制改革的新動向

0pps從事拾遺電業(yè)務自1995年以來，日本修訂了《能源工業(yè)法》，促進了能源系統(tǒng)的改革。其主要措施有:放開發(fā)電側準入,在發(fā)電側引入獨立發(fā)電商(IPP);通過引入特定規(guī)模電力企業(yè)(PPS)從事發(fā)售電業(yè)務,實行售電側逐步放開;構建并運行電力批發(fā)交易市場,提供電力交易平臺;成立中立的“日本電力系統(tǒng)利用協(xié)會(ESCJ)”,確保輸配電業(yè)務的公平性、透明性和中立性。2008年的第4次電力體制改革,沒有修訂《電氣事業(yè)法》,只是在現(xiàn)有體制的基礎上,采取措施進一步監(jiān)管壟斷領域,確保電力市場競爭的公正性與透明性,確保競爭主體享有應有的權益。本文分析日本第4次電力體制改革的背景、內容、經(jīng)驗,以期為我國電力體制改革提供借鑒。1電力體制改革的成效根據(jù)日本電力體制改革的宗旨,電力體制改革要同時解決如下3個問題:提高電力市場競爭效率、確保安全穩(wěn)定供電、確保電力與環(huán)境和諧發(fā)展等。日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省的咨詢機構——日本綜合資源調查會,圍繞上述3項內容對前3次電力體制改革的成效展開了評價。其結論主要包括:1.1電力報價pps電力批發(fā)市場中傳統(tǒng)電力公司的交易一直占主流。隨著電力體制改革的推進,電力批發(fā)市場的交易在購電主體和市場份額等方面正在逐步發(fā)生變化。電力體制改革前,發(fā)電市場的主體主要是傳統(tǒng)電力公司、企業(yè)自備電廠、電力批發(fā)公司。改革后,發(fā)電市場增加了IPP、PPS等發(fā)、售電主體。電力體制改革前,傳統(tǒng)電力公司是電力批發(fā)交易市場的主要主體,除了依靠自己電廠發(fā)電外,還向電力批發(fā)公司和企業(yè)自備電廠購電,以保證其對用戶的供電;改革后,傳統(tǒng)電力公司仍然是電力批發(fā)交易的主要主體,1995—2006年傳統(tǒng)電力公司平均每年的發(fā)電量為7000億~8000億kW·h,并以長期合同的形式每年從IPP、電力批發(fā)公司、自備電廠購買1000億~1500億kW·h電量,其中每年從自備電廠購買其剩余電量約100億kW·h。電力體制改革將購電主體PPS引入市場,其售電量不斷提高。到2006年,PPS發(fā)電量為50億kW·h,從傳統(tǒng)電力公司購買電量約40億kW·h,從自備電廠購電約60億kW·h,PPS全年的售電量達到150億kW·h。目前PPS對批發(fā)購電商的依賴程度比較大。將來隨著PPS新建電廠的逐步完工,PPS的售電量還會繼續(xù)上升。改革前,自備電廠的剩余電量全部賣給傳統(tǒng)電力公司,改革后,其買家增多了。以2006年為例,自備電廠向傳統(tǒng)電力公司售電約120億kW·h,向PPS售電約60億kW·h。1.2pps用電價格分析零售電價出現(xiàn)一定程度的降低。1996—2006年,日本電價降低了約18%;隨著越來越多的PPS參與零售市場競爭,即使在燃料價格飆升的2000—2005年,商業(yè)用電價格仍降低了30%,工業(yè)用電價格降低了13%。2001—2006年,居民用戶電價約降低了10%。雖然居民用戶電價不受自由化競爭的直接影響,但不能否認這是自由化競爭帶來的效果。1.3安全穩(wěn)定供電能力下降目前十大傳統(tǒng)電力公司在各自的供電區(qū)域擁有充足的備用容量,按供電可靠性的“停電時間”、“供電頻率”、“供電電壓”3個指標,電力企業(yè)的安全穩(wěn)定供電能力目前沒有下降,供電事故率基本平穩(wěn);從設備投資看,如果根據(jù)供電計劃進行電力設施投資,未來10年可以確保適當?shù)墓╇娍煽柯省?.4環(huán)保電源的供給側改革,為環(huán)保的二十二企業(yè)提供了支持(1)建立了CO2超標公示機制。日本政府通過修改《氣候變暖對策法》,要求溫室氣體排放量超標的所有企業(yè)向國家匯報其超標的CO2排放量,國家將上述數(shù)據(jù)匯總,定期向社會公布超標企業(yè)的具體情況。隨著公眾環(huán)保意識的逐步提高,自由用戶越來越傾向于向環(huán)保的電力企業(yè)購電,通過這種公示制度,引導了包括電力企業(yè)在內的CO2排放超標企業(yè)主動控制其排放量。(2)形成了環(huán)保電源優(yōu)先調度機制。日本政府要求優(yōu)先調度核電與水電(不包括抽水蓄能發(fā)電),以引導投資開發(fā)利用環(huán)保型電源。這將促進傳統(tǒng)電力公司、電源開發(fā)公司、日本核電公司等12家電力企業(yè)加大核電與水電的開發(fā)力度。(3)電力企業(yè)制定了環(huán)保計劃。為了減少CO2排放,12家主要電力企業(yè)制定并公開了“環(huán)保計劃”,主動提出2010年CO2排放量比1990年減少20%的目標。2第四，能源系統(tǒng)的改革必須注意解決這些問題2.1全面開放產(chǎn)市在日本電力體制改革取得了一定成效的基礎上,根據(jù)2003年的《能源基本規(guī)劃》,日本決定在2007年論證是否全面放開零售側市場。討論的主題包括零售側市場全面自由化與能源安全問題、全面自由化與環(huán)保問題、全面自由化的成本效益問題、全面自由化與安全穩(wěn)定供電問題、適合全面自由化的競爭環(huán)境建設等,討論的結果將作為是否對零售側市場進行全面自由化改革的重要依據(jù)。2.2pps供電企業(yè)面臨供電挑戰(zhàn)無論是何種體制,確保安全穩(wěn)定供電是電力工業(yè)的基本職責。第3次體制改革后暴露出一些自由化改革與安全穩(wěn)定供電的協(xié)調問題。(1)未將PPS的新建電廠納入供電計劃,新增發(fā)電容量面臨無供電計劃的風險。日本的《電氣事業(yè)法》規(guī)定電力公司必須每年向國家提交供電計劃,以保證電力供需平衡。而PPS沒有向國家報告的義務,國家因此無法全面掌握電力供需平衡的情況,特別是目前還沒有將PPS的新建電廠納入供電計劃,可能會給安全穩(wěn)定供電帶來隱患。(2)傳統(tǒng)電力公司的備用容量可能面臨挑戰(zhàn)。與傳統(tǒng)電力公司大部分電量可以靠自己的電廠發(fā)電不同,PPS主要向其他發(fā)電企業(yè)如自備電廠、電力批發(fā)交易所、IPP、傳統(tǒng)電力公司等購電,而自備電廠優(yōu)先確保自己企業(yè)的用電,很難保證根據(jù)PPS的需求增加供電量;IPP、電力批發(fā)公司與傳統(tǒng)電力公司簽訂了長期購售電合同,在無新增的發(fā)電容量的條件下,如果向PPS售電需要變更合同;而PPS自己新建電廠需要一定的時間,因此,目前PPS主要依靠購買傳統(tǒng)電力公司的備用容量來保證其對用戶的供電,這可能導致系統(tǒng)不能維持充足的備用容量。(3)電力系統(tǒng)的運行日趨復雜。PPS沒有自己的電網(wǎng),要開展供電業(yè)務,必須使用傳統(tǒng)電力公司的電網(wǎng),并向其交納“過網(wǎng)費”。隨著PPS供電業(yè)務的增多,過網(wǎng)輸電容量加大,會給傳統(tǒng)電力公司的系統(tǒng)穩(wěn)定帶來影響,傳統(tǒng)電力公司除了確保自己的供需平衡外,還要關注PPS加入本供電區(qū)域后的供需平衡,使系統(tǒng)運行變得日趨復雜。2.3pps用量電力體制改革后的2001年,CO2排放量為3.3億t,2005年為3.9億t。目前的23家PPS中,僅有5家擁有自己的發(fā)電機組,且發(fā)電量非常小,對CO2排放量控制沒有構成威脅。由于建設火電廠相對容易,PPS將會首選建設火電廠。隨著PPS新建火電廠的增多,目前控制CO2排放量的機制將受到?jīng)_擊,需要設計一種方案,以削減PPS的CO2排放量并維持電力企業(yè)間的有效競爭。2.4構建過網(wǎng)送用電制度(1)提高部分發(fā)電主體的發(fā)電能力。為了提高發(fā)電側市場的競爭程度,需要提高除傳統(tǒng)電力公司以外的發(fā)電企業(yè)如PPS、IPP的發(fā)電能力,這需要配套制度的支持。(2)豐富交易品種,提高市場活力。目前,電力批發(fā)市場的交易品種不豐富、交易量一直不高,需要構建制度提高電力批發(fā)市場的活力。(3)完善過網(wǎng)送電費的變更標準?，F(xiàn)有法律關于過網(wǎng)送電費的變更標準過于僵化。目前,PPS向用戶供電時,需要向10大電力公司支付過網(wǎng)送電費。根據(jù)日本現(xiàn)有法律,過網(wǎng)送電費由10大電力公司自行決定,在得到經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)大臣批準后正式執(zhí)行;日本法律還規(guī)定,如果10大電力公司的輸配電業(yè)務收支情況連續(xù)2年出現(xiàn)盈利或虧損,則表明現(xiàn)行過網(wǎng)送電費標準需要完善,日本政府將要求電力公司對過網(wǎng)送電費標準進行修改。但實際中有的電力公司為了獲取高額“過網(wǎng)費”,采取措施使輸配業(yè)務第1年大幅盈利而第2年極小幅虧損,避免對過網(wǎng)費標準進行修訂。這直接影響到PPS的利潤空間與競爭能力。因此,需要出臺配套制度,確保PPS利用電網(wǎng)的公平性。3未來電力體制在分析日本電力市場改革的成績和遇到的相關問題后,日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省下設的“綜合資源調查會電氣事業(yè)分會”,分別于2008年3月和7月,發(fā)表了《未來電力體制狀況報告》及《未來電力體制設計報告》。上述2份報告提出了電力體制改革擬采取的舉措。3.1延遲能源營銷方面的全面開放日本推遲電力零售側全面放開的具體原因如下:3.1.1各自為政,更新并引入競爭機制,提出并落實從家庭用戶和供電商從市場低擴大自由化范圍和采取促進競爭的政策,可提高供電效率,但在營銷活動和更換電表等業(yè)務中,必定會產(chǎn)生額外的費用。因此,需要探討社會成本最低的改革方案。2006年,日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省委托日本能源經(jīng)濟研究所對實施零售側全面自由化的成本及效益進行了研究。在參考歐美成本效益分析的基礎上,設定了4類改革方案:維持現(xiàn)行的50kW及以上用戶自由選擇供電商的電力政策,不采取提高市場競爭力的措施,稱為“現(xiàn)行的自由化改革方案A”;2010年起全面放開用戶選擇權,包括家庭用戶在內的所有用戶都可以自由選擇供電商,維持現(xiàn)行的競爭狀況,不追加促進競爭的政策,稱為“全面放開方案B”;維持現(xiàn)行的50kW及以上用戶自由選擇供電商的政策,不全面放開零售側用戶的選擇權,2010年起采取促進競爭的政策,提高電力市場的競爭活力,稱為“促進競爭方案C”;2010年起全面放開零售側用戶選擇權,包括家庭用戶在內的所有用戶都可以自由選擇供電商,追加競爭政策,提高電力市場的競爭活力,稱為“全面放開+促進競爭方案D”。將電力市場的競爭效率、“用戶從傳統(tǒng)電力公司的脫離率”設定為一定數(shù)值,綜合考慮不同改革方案下產(chǎn)生的“實際業(yè)務費用”、“營銷活動費用”、“高效化效果”等因素,并以改革方案A為基準,分別計算了方案B、C、D的“成本效益綜合結果”(詳見表1)。其中,實際業(yè)務費用包括抄表與更換電表費用、電力系統(tǒng)利用費用、處理糾紛費用等;營銷活動費用主要包括為了加強營銷體制而額外產(chǎn)生的人事費、廣告宣傳費等;高效化效果主要是指提高設備的利用率、使電力系統(tǒng)運營高效化等。從對改革方案成本效益綜合結果的定量分析看,目前不適宜進行零售側的全面自由化改革,最佳選擇是在維持現(xiàn)行開放范圍的基礎上,大力采取措施提高電力市場的競爭活力。3.1.2目前,我國現(xiàn)有供電商存在的一些基礎(1)目前已放開選擇權的用戶,較少更換供電商。目前23家PPS中僅有13家實際從事供電業(yè)務,市場份額僅占自由化市場的2.11%。截至2007年6月,在10大電力公司間僅有1件跨區(qū)供電的事例。多數(shù)大用戶對現(xiàn)有已簽合同的供電商持滿意態(tài)度,較少更換供電商。普通用戶對PPS以及供電區(qū)域外的供電信息不了解,難以更換供電商。另外,傳統(tǒng)電力公司采取了降電價、縮小與其他電力公司間的電價差距等措施,大部分用戶不愿更改現(xiàn)行供用電合同。(2)目前缺乏配套制度確保全面放開選擇權后用戶享有充分的選擇權。家庭用戶很關注自由選擇供電商的問題,期待通過競爭降低電價,但家庭用戶缺乏電價談判能力,所掌握的供用電信息也很有限,在沒有出臺相應措施的情況下,不能保證家庭用戶享有充分的選擇權。全面放開選擇權后,傳統(tǒng)電力公司將不再承擔普遍服務義務,不能確保所有用戶都能自由利用電能。從國際經(jīng)驗來看,大多數(shù)全面放開用戶選擇權的國家,與促進競爭的制度相配合,出臺了保護用戶的相關措施,如供電的最終保障制度、確保向邊遠地區(qū)用戶供電制度等,目前日本還沒有出臺相應措施。3.1.3日本零售側限制全面放開用戶選擇權后,不能準確把握電力建設投資總額,可能對引導電源投資造成不利影響,給電網(wǎng)投資和建設帶來不確定性,可能會給輸電業(yè)務的投資帶來不利影響。對于售電環(huán)節(jié),在全面實施自由化的情況下,《電氣事業(yè)法》所規(guī)定的電力公司普遍服務義務將被解除,對實施普遍服務和以高成本向邊遠地區(qū)穩(wěn)定供電將帶來影響。綜上所述,日本認為目前擴大零售側自由化的范圍不合時宜,而是應該在目前實施自由化的范圍內,進一步完善競爭機制。同時定期對完善后的競爭機制進行評估和論證,2013年再討論能否進行售電側全面自由化改革。3.2通過引入措施，提高能源生產(chǎn)市場的競爭活力目前電力市場的交易額中,通過市場化競爭形成的交易成交量僅占全社會用電量的0.2%。因此,日本擬采取措施促進電力市場的競爭。3.2.1創(chuàng)建實時平衡市場為了增加交易量,計劃2009年上半年在日本電力批發(fā)交易所(JEPX)現(xiàn)場交易的基礎上創(chuàng)建實時平衡市場,以1天舉行3次競拍的方式來決定價格和電量,同時擬設計規(guī)則提升期貨交易市場的活力。3.2.2pps的市場競爭“供需失衡補償制度”涉及發(fā)電企業(yè)、PPS、傳統(tǒng)電力公司的電網(wǎng)運行部門3方主體。根據(jù)日本第3次電力體制改革決定,以30分鐘為單位,如果PPS的供電總量與所需發(fā)電量出現(xiàn)差額,傳統(tǒng)電力公司會為PPS補足該差額電量,作為對價,PPS需要向該傳統(tǒng)電力公司支付補償金。高額的供需失衡補償金,會加大PPS的經(jīng)營風險,降低了市場活力,影響電力市場的有序競爭。這次改革主要是合理設定失衡電量“變動范圍”,修改供需平衡經(jīng)濟補償金支付規(guī)則。3.2.3第三方的監(jiān)管約束目前,對電力批發(fā)交易市場的交易行為,主要由電力批發(fā)交易所進行自我約束與內部監(jiān)督,沒有來自第三方的監(jiān)管約束。因此,日本決定借鑒國外由交易所與監(jiān)管機構共同分擔責任的做法,在批發(fā)交易所自我監(jiān)管的基礎上,創(chuàng)建由經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省和公正交易委員會聯(lián)合履行電力批發(fā)市場監(jiān)管職能的制度,加強對電力批發(fā)交易市場的監(jiān)管。3.3采取措施確保穩(wěn)定的供電3.3.1配電調度中心日本電力系統(tǒng)利用協(xié)會(ESCJ)是政府指定的日本唯一的輸配電業(yè)務中立性監(jiān)管機構,其主要任務是采取措施確保輸配電業(yè)務的公平性、透明性和中立性,負責制定有關輸配電、調度的基本規(guī)定。由于之前提出的規(guī)則缺乏確?？鐓^(qū)穩(wěn)定供電的相關程序,ESCJ修改了電網(wǎng)系統(tǒng)運行規(guī)則,補充了“通過大區(qū)調配電力來保證穩(wěn)定供電的協(xié)調程序”,以應對大規(guī)模電力系統(tǒng)事故,確保緊急狀態(tài)下的安全穩(wěn)定供電。3.3.2pps納入供電計劃的問題(1)要求PPS向經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省提供其供需平衡信息。為準確掌握PPS短期和長期供電能力方面的信息,經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省要求PPS提供其供需平衡信息,并根據(jù)未來競爭市場的狀況,還會探討逐步將PPS納入供電計劃的問題。(2)進一步發(fā)揮ESCJ在促進供需平衡分析和預測中的作用。建議ESCJ修改其指導規(guī)則,在現(xiàn)行的針對電力供需平衡分析與輸電能力分析的基礎上,增加各供電區(qū)供需平衡分析與供電區(qū)內主網(wǎng)的輸電能力分析,將發(fā)電企業(yè)的電源開發(fā)計劃也納入確保供需平衡的工作范疇,將其反映在供需平衡預測中。(3)全面掌握電源投資信息,調整電源結構。為了確保全國范圍內充足的電源投資,經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省要準確掌握PPS等的電源構成與整個國家的電源開發(fā)計劃,結合將來的用電需求,調整核電、煤電、水電比例,確保合理的電源結構。4《中國能源體制改革》的明確規(guī)定日本電力體制改革取得了一定成效,得到了日本國內及國外的好評。日本的改革經(jīng)驗為我國電力體制改革的深化帶來如下啟示。4.1前3次制度改革的成績及存在的不足日本在第4次改革前,開展了充足的調查分析工作。對電力市場的競爭情況,包括自由用戶選擇權的現(xiàn)狀、用戶跨區(qū)選擇供電商的意識、PPS參與市場競爭的現(xiàn)狀以及安全穩(wěn)定供電的情況、環(huán)境保護問題、國外電力體制改革的經(jīng)驗等進行了充分的調研與分析,總結了前3次制度改革取得的成績與存在的不