朱光磊-政府政治-中國國家權力結構

第一章

中國國家政治權力結構南開大學政治學系教授朱光磊2003年3月

第一編中國國家政治權力結構與黨政關系

第一章中國國家政治權力結構第二章當代中國的黨政關系這一編的內容，是準備性和總括性的。因此，有關分析，特別是對政治權力結構的分析，不可避免地帶有要素分析的特征。但是，我們注意了這樣三點：一是一切分析均是為過程分析做準備；二是盡可能進行實證分析，讓事實特別是統(tǒng)計數字“說話”，加大信息量，法規(guī)方面的東西以“夠用”和“從略”為原則；三是將對這一結構分析的重點，放在對國家政治中樞的總體分析上。第一章

中國國家政治權力結構

第—節(jié)“黨”的方面第二節(jié)“政”的方面第三節(jié)“軍”的方面——中央軍委第四節(jié)“法”的方面第五節(jié)當代中國政治權力結構的地方組織狀況第一節(jié)

“黨”的方面

一、中國共產黨的基本組織狀況

二、中共中央委員會

三、附：中共中央顧問委員會

四、中共中央紀律檢查委員會

一、中國共產黨的基本組織狀況

中國共產黨于1949年成為中國居于領導地位的執(zhí)政黨。

中國共產黨是世界上最大的政黨。1978年時，有黨員3500多萬人。此后，以每年發(fā)展100萬名以上新黨員的速度遞增，到2000年達到6400多萬名。其中，黨員約占城市人口的1／10，占農村人口的1／40強。

從階級階層分析的角度看，黨員的來源構成多樣，但在黨員總數中，包括知識分子階層和官員階層在內的工人階級的比重還是最高。

中國共產黨在各級行政區(qū)都建立有地方黨委或黨的工作委員會；此外，城市還主要按行業(yè)建立基層組織；在農村，主要按屬地關系建立黨的基層組織系統(tǒng)。

在中共中央一級，黨的領導機關現(xiàn)由兩個經黨的全國代表大會選舉產生的委員會構成，即中共中央委員會和中共中央紀律檢查委員會。

在中央和地方的國家機關，如中央各部（委），地方政府及其各廳（局），各人民團體，重要經濟組織、文化組織，以及其它非黨系統(tǒng)的領導機關均設立有“黨組”。黨組與黨委主要區(qū)別有兩個：它系由批準成立它的黨委指定；它沒有下一級由它領導的黨的組織，也即沒有“腿兒”。

二、中共中央委員會

中共中央委員會每屆任期5年，全國代表大會如提前或延期舉行，其任期也相應改變。

黨的中央委員會在全國代表大會閉會期間執(zhí)行全國代表大會的決議，領導黨的全部工作，對外代表中國共產黨。

按照黨章規(guī)定，中央委員會每年至少召開一次，每次往往是集中討論一兩個重大的形勢、政策問題。

從第11屆到第15屆中央委員會的實際情況是，大約平均每半年到9個月舉行一次，會議的間隔總體上有所縮小和趨于穩(wěn)定（參見表1-1）黨的大量重要工作，由中央政治局和它的常務委員會、中央書記處來組織進行。這三個機構和中央委員會總書記都由黨的中央委員會選舉產生。中央委員會委員的名額一般為200名左右，候補委員100余名（參見l－2）。他們大多是黨中央和國家機關領導，各省級地方和部委級黨政機關主要負責人，各人民團體全國領導機關的主要負責人和一部分有代表性的黨員。中共中央政治局和它的常務委員會在中央全會閉會期間，行使中央委員會的職權。中央政治局與國外許多政黨的“中央執(zhí)行委員會”是對應機構，大致每月舉行一次會議，委員一般為20人左右。政治局常務委員會是政治局中的核心，它的任務與政治局的任務相同，常委一般為5－7人組成（參見表l－2）。中央書記處在中央政治局和它的常務委員會的領導下，處理中央的日常工作。從1942年到1982年，中共中央的核心領導實行主席制。1982年召開的“十二大”改設總書記。三、附：中共中央顧問委員會

從1982年到1992年，中共中央還設立過顧問委員會，簡稱“中顧委”，所以，當時的中央稱為“七大領導班子”。黨的十二大決定，在中央和?。ê媱潌瘟惺校┮患壴O立顧問委員會。

中央顧問委員會委員必備的任職條件是，具有40年以上的黨齡；對黨有過較大的貢獻；有較豐富的領導工作經驗；在黨內外有較高的聲望。

中央顧問委員會擔負著重要的任務，具有重大的政治影響力。

隨著中央和省一級集中的新老交替工作的完成，顧問委員會已經完成了它的歷史使命。黨的十四大決定今后中央和地方不再設立顧問委員會。

四、中共中央紀律檢查委員會

中共中央紀律檢查委員會，簡稱“中紀委”，在黨中央委員會的領導下進行工作。它是根據十一屆三中全會的決定設立和選舉產生的。從十二大以后，由黨的全國代表大會產生，其任期也與黨的全國代表大會相同。中紀委的全體會議選舉它的常務委員會和書記、副書記，并報黨的中央委員會批準。

中紀委的主要任務和具體工作：中紀委的主要任務是：維護黨章和其它重要的規(guī)章制度，協(xié)助黨中央整頓黨風，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況。具體工作主要有：（1）經常對黨員進行遵守紀律的教育，作出關于維護黨紀的決定；（2）檢查、處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀的情況、重要或復雜的案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴。與中顧委有區(qū)別的是，它有自己的“下級”。第一章

中國國家政治權力結構

第—節(jié)“黨”的方面第二節(jié)“政”的方面第三節(jié)“軍”的方面——中央軍委第四節(jié)“法”的方面第五節(jié)當代中國政治權力結構的地方組織狀況第二節(jié)

“政”的方面

一、全國人民代表大會及其常務委員會二、中華人民共和國主席三、國務院四、中國人民政治協(xié)商會議全國委員會

全國人民代表大會及其常務委員會全國人大的職權、性質全國人大代表的組成、產生全國人大代表團的作用全國人大會議的會期全國人大會議的形式一、全國人民代表大會及其常務委員會全國人民代表大會，是最高國家權力機關暨立法機關。它和西方國家的議會的性質不完全相同，但屬于對應機構，并早已加入了國際議會聯(lián)盟。全國人民代表大會擁有國家的最高立法權、最高任免權、最高決定權和最高監(jiān)督權。關于職權，憲法中有一個規(guī)定具有總括性的作用，即“應當由最高國家權力機關行使的其它職權”。

全國人民代表大會的代表由各省、直轄市、自治區(qū)人民代表大會和人民解放軍采取間接、差額的方式選舉產生。地方人民代表大會在選舉上一級人大代表時，可以從本級代表中選舉，也可以選舉本級代表以外的適當人選。全國各級人大代表的總數一般保持在350萬到360萬人之間。從一個公民參加普選，到全國人大代表產生，至少要經過三個法定的“級差”，即“三級”間接選舉。

全國人大代表的名額不超過3000人（參見表l－3）。名額分配，由全國人大常委會依據以下因素確定：第一，城市人口與其產生代表的比例高于農村，一般為4：l，即農村一名代表所代表的人口數4倍于城市一名代表所代表的人口數。第二，適當照顧少數民族，要保證人口特少的民族，也至少有一位代表。第三，人民解放軍的全國人大代表由“中國人民解放軍選舉委員會”分配給各大單位。第四，為歸國華僑分配適當名額。第五，臺灣省全國人大代表，由各省級地方和人民解放軍中的臺灣同胞派代表協(xié)商選舉產生。

全國人大代表作為最高國家權力機關的組成人員，集體行使最高國家權力。在全國人大內部，他們按選舉單位組成31個代表團——30個省級地方代表團和

1個人民解放軍代表團。作為全國人大開會期間的基本工作單位，代表團在全國人大的運行過程中，起著非常重要的作用。（一個代表團即可提出屬于大會職權范圍的議案，書面提出質詢案；三個以上的代表團可以提出罷免案等）

全國人民代表大會，每5年一屆，每年舉行一次全體會議，由人大常委會召集，時間一般為兩周左右。全國人大大多是在3月下旬舉行，后又逐步推向3月上旬，并于九屆人大期間穩(wěn)定在3月5日。這種不斷提前的趨勢具有重要的意義，是國家政治生活不斷正常化的一種重要表現(xiàn)（參見表l－4）。全國人大會議有四種會議形式：預備會議（視頻）主席團會議全體會議（視頻）代表團會議附：全國人大會議日程表全國人民代表大會常務委員會是全國人民代表大會的常設機關。在全國人大閉會期間，行使國家最高權力。

這種“一院兩層”的立法機構組織模式，在國際上是有特色的。全國人大常委會的日常工作，采取由委員長、副委員長和秘書長組成的委員長會議的形式運作，秘書處在委員長的領導下做相應的具體工作。

全國人大常委會法制、涉外活動的具體工作，由全國人大常委會法制工作委員會和辦公廳下設的外事局負責分別安排處理。

1979年以來，全國人民代表大會還設立或重新設立了八個專門委員會：1979年：民族委員會；1983年：外事委員會；1983年：教育科學文化衛(wèi)生委員會；1983年：法律委員會；1983年：華僑委員會；1983年：財政經濟委員會；1988年：內務司法委員會；1993年：環(huán)境與資源保護委員會。這些專門委員會不是權力機關，而是全國人大領導之下?lián)撃承┓矫鎸ｉT任務的機構，它們的主要工作是：負責研究、審議和擬定各自專門方面的議案、法案、質詢案，審查有關執(zhí)法機關執(zhí)法情況，聽取它們的匯報；調查研究，反映重大問題，提出改進建議；與外國議會進行對口交流；等。專門委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由全國人大主席團在代表中提名，大會通過。

在所有國家機構中，全國人民代表大會居于最高的法律地位。主要表現(xiàn)在六個方面：第一，它是惟一立憲機構、修憲機構和最高的違憲審查機構，不象美國聯(lián)邦國會只有修憲權；相應地，中國所有黨派、團體和全體公民都必須在憲法的范圍內活動。第二，它和它的常務委員會是我國最高的立法機構。第三，它產生其它最高國家機構，它的常委會也有權調整這些最高機關的部分工作人員。第四，它有權決定一切全國性的重大問題。第五，它監(jiān)督一切國家機構、一切國家工作人員和一切公民的執(zhí)法情況。第六點，也是最重要的一點，它是我們這個共和國中最高層次上的、最具代表性的民選機構，它的最高任務是對全國各族人民負責。

二、中華人民共和國主席

中華人民共和國主席，簡稱“國家主席”，是國家對外對內的最高的、正式的、合法的代表。國家副主席，現(xiàn)設置一位，協(xié)助主席工作。國家主席最初設置于一屆人大。“82憲法”恢復了國家主席的設置。國家主席、國家副主席由全國人民代表大會選舉年滿45周歲以上的中國公民擔任，與全國人大任期相同，連任不超過兩屆。國家主席缺位時，由副主席遞補；副主席缺位時，由全國人大補選；主席、副主席都缺位時，補選；補選前，國家主席由人大常委會委員長代理。

國家主席的職權是：根據全國人大或全國人大常委會的決定，公布法律；任免國務院組成人員；授予國家的勛章和榮譽稱號；發(fā)布特赦令；宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)等。對外，國家主席代表國家，接受外國使節(jié)；根據人大常委會的決定，派遣和召回駐外全權代表，批準和廢除同國外締結的條約和重要協(xié)定。

三、國務院

國務院是中央人民政府，是全國人民代表大會及其常務委員會的執(zhí)行機關；是最高國家行政機關。作為最高國家權力機關的執(zhí)行機關，它的任務是保證全國人大及其常委會制定的憲法、法律和決議在全國范圍內實施；作為最高國家行政機關，它的任務是統(tǒng)一全國行政系統(tǒng)的工作，管理整個社會生活。

國務院的核心領導是“國務院全體會議”和“國務院常務會議”。國務院全體會議，由國務院全體組成人員，即總理、副總理、國務委員、各部部長、各委主任、中國人民銀行行長、審計長、秘書長等組成。國務院常務會議，由總理、副總理、國務委員、秘書長等組成。（參見表1-5）國務院全體會議的內容多是國務院領導布置一個時期的國家重要行政工作，研討重大的形勢和政策問題；國務院常務會議的內容多是討論一些比較具體的問題，通過由有關部委起草，但要以國務院的名義提交全國人大或人大常委會審議的法規(guī)等。

國務院實行總理負責制?？偫眍I導國務院的全體工作人員，負責召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議。這兩個會議不實行委員會制；對于討論的問題，由總理在集體討論，集思廣益的基礎上，做出總結性決定。這一決定即為國務院的決定，由總理對全國人大負責?？偫碡撠熤品闲姓?zhí)法工作的特點和規(guī)律性。

“82”憲法具體規(guī)定了國務院的18項職權，可以分類為以下五大方面：

第一，行政執(zhí)法方面的權力，包括統(tǒng)一領導各部委的工作和不屬于各部委的全國性工作，統(tǒng)一領導地方各級行政機關的工作等。

第二，行政立法方面的權力。這包括三項具體工作：（l）制定行政法規(guī)。（2）委任立法，即執(zhí)行全國人大和全國人大常委會的授權制定某些法律效力高于行政法規(guī)的法律文件。（3）向全國人大和全國人大常委會提出法案。

第三，經濟管理方面的權力。這主要包括：制定和執(zhí)行國民經濟和社會發(fā)展計劃和國家預算；制定國土開發(fā)、技術開發(fā)的方針、方案；協(xié)調各方面的經濟關系；組織國家重點建設項目；制定經濟法規(guī)；制定產業(yè)政策；制定國家金融、稅收、保險政策等。

第四，社會事務管理方面的權力。它領導和管理國防建設事業(yè)、教育科學文化衛(wèi)生事業(yè)；民政、公安、司法行政、監(jiān)察等工作；民族事務和民族自治地方工作；保護華僑、歸僑、僑眷的合法權益等。在社會秩序出現(xiàn)嚴重問題的時候，國務院有在省、自治區(qū)、直轄市的部分地區(qū)實行戒嚴的權力。

第五，對外事務方面的權力。國務院對外代表中國政府，管理對外事務。外交談判，與外國政府締結條約和協(xié)定，均屬國務院的職權范圍，由國務院領導人或外交部具體負責。

總之，國務院作為國家最高行政機關，是當代中國政治權力結構中的執(zhí)行部分，它通過全面的執(zhí)法活動，通過對從中央到地方的方方面面的國家行政活動的領導，保證了國家法令、政令的統(tǒng)一。

四、中國人民政治協(xié)商會議全國委員會

中國人民政治協(xié)商會議簡稱“人民政協(xié)”、“政協(xié)”；中國人民政治協(xié)商會議全國委員會簡稱“全國政協(xié)”。

人民政協(xié)，是以中國共產黨為領導的各政黨、各人民團體和社會各方面的代表所組成的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是國家多黨合作和政治協(xié)商的重要機關。

把全國政協(xié)和全國人大、國家主席、國務院并列為國家政治權力結構的“政”的方面的原因：從歷史上看：1949年召開政協(xié)第一屆全體會議曾代行了全國人民代表大會的職權，確定了新中國的國家名稱、國體和政體，通過了起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，還通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》，選舉了以毛澤東為主席的中央人民政府。1954年一屆人大召開和“54憲法”生效后，政協(xié)作為統(tǒng)戰(zhàn)組織繼續(xù)存在。政協(xié)在歷史上所起過的特殊作用，與它在今天所發(fā)揮的現(xiàn)實政治作用是一致的。

從現(xiàn)實情況看：人民政協(xié)承擔著政治協(xié)商和民主監(jiān)督兩大職能。政治協(xié)商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協(xié)商和就決策的實施過程中的重要問題進行協(xié)商。民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行，通過建議和批評進行監(jiān)督。人民政協(xié)作為中國政治框架中一個得到中國共產黨的支持，有著廣泛社會影響力的政治組織，在國家政治生活中的作用是不可替代的，而且也納入了法制化的軌道。人民政協(xié)實行委員制。委員經過各黨派、各方面的協(xié)商產生。從委員中選出常務委員，并設主席1人、副主席若干人、秘書長1人（參見表1-6）。與人民代表大會不同，政協(xié)委員按黨派界別劃分，即劃分為中國共產黨、八個民主黨派、全國工商聯(lián)、無黨派民主人士、全國總工會、共青團、全國婦聯(lián)和農林、教育、科技、社會科學、宗教等界別。全國共有各級政協(xié)委員35萬多人。民主黨派和無黨派人士占

60.5％。全國政協(xié)主席由中共黨員擔任，有50％的全國政協(xié)副主席為民主黨派和無黨派民主人士。

第三節(jié)

“軍”的方面——中央軍委

一、中央軍委的性質和組成二、中央軍委的地位

一、中央軍委的性質和組成

作為一種簡稱的“中央軍委”，既是中國共產黨中央軍事委員會，也是中華人民共和國中央軍事委員會，其組成人員也都自然是一身二任。中央軍委由主席、副主席、委員組成。作為黨的軍事指揮機關，其組成人員由中共中央委員會選舉產生。作為國家的軍事指揮機關，軍委主席由全國人大選舉產生；副主席和委員由主席提名，全國人大或人大常委會表決決定。中央軍委的任期與全國人大的每屆任期相同。憲法對軍委組成人員的連任沒有限制性的規(guī)定。中央軍委實行主席負責制。軍委主席對黨中央、對全國人大及其常委會負責。二、中央軍委的地位

作為黨的中央軍委，它是中共中央的一個重要工作部門，它和它統(tǒng)率的全國武裝力量都必須服從黨中央的絕對領導。這是對中央軍委地位的最基本的規(guī)定。

作為國家的中央軍委，它又有體現(xiàn)國家的意志的一面，其組織系統(tǒng)屬于國家機構的一個重要組成部分。但是，與許多國家不同的是，它又相對處于國家行政機關之外。

第四節(jié)

“法”的方面

中國的中央司法系統(tǒng)由最高人民法院和最高人民檢察院兩個基本部分組成。它們和國務院（它們的地方機關和同級人民政府）一起被稱為“一府兩院”。

從中國的實際情況看，還事實上存在著一個廣義的司法系統(tǒng)。

一、最高人民法院

二、最高人民檢察院

三、廣義司法機關與黨的政法委員會

一、最高人民法院

最高人民法院是最高國家審判機關，其主要職能有：審理全國性的重大民事和刑事案件；審判法律、法令規(guī)定由它管轄和它認為應當由它自己審判的一審案件；二審對高級人民法院、專門人民法院的判決、裁決不服的上訴案和抗訴案；審理由最高人民檢察院提出的抗訴案。最高人民法院第一和第二審的判決、裁定都為終審判決、裁定。最高人民法院是地方人民法院和專門人民法院審判工作的最高監(jiān)督機關，對現(xiàn)行法律、法令在具體應用過程中出現(xiàn)的問題有解釋權。

最高人民法院院長由全國人民代表大會選舉產生，向它負責并報告工作，任期與全國人大相同，連任不能超過兩屆。除院長外，最高人民法院還設有若干位副院長；現(xiàn)在，設有立案、刑一、刑二、民一、民二、民三、民四、行政、審監(jiān)等九個審判庭；有約80位審判員。最高人民法院的核心領導機構是審判委員會。其任務是：總結審判工作經驗，討論重大的或疑難的案件和其它有關審判工作的問題。它不直接受理案件，但它所作出的決定，合議庭必須執(zhí)行。從1995年7月1日起，《中華人民共和國法官法》開始生效。根據這個法律，從最高人民法院院長到普通審判員，都分別獲得了從首席大法官到法官的相應職務稱號。人民法院體系由四個審級構成：同縣一級行政區(qū)相對應的基層人民法院，全國現(xiàn)共有兩千七百多個；中級人民法院同地級市、地區(qū)一級的行政區(qū)劃相對應，全國現(xiàn)共有三百多個；高級人民法院同省級行政區(qū)劃相對應，全國共有三十個。最高人民法院。此外，還有五十多個軍事法院、六個海事法院、七十多個鐵路運輸法院。法律規(guī)定，我國還可以成立森林、石油、農墾等方面的專門人民法院。在專門人民法院中，軍事法院是特殊性十分突出的一個類型。

二、最高人民檢察院

最高人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關。它的職責主要有：對有關全國性的重大刑事案件，向最高人民法院提起公訴；對各級人民法院的判決和裁定，有權提出抗訴。與法院系統(tǒng)不同，檢察院系統(tǒng)實行“雙重領導”，即下一級檢察院受同級人民代表大會及其常委會和上一級檢察院的領導。

最高人民檢察院檢察長由全國人民代表大會選舉產生，并設副檢察長、檢察員若干人。與最高人民法院相類似，最高人民檢察院設檢察委員會。由1995年7月1日起，根據《中華人民共和國檢察官法》的規(guī)定，從最高人民檢察院檢察長到一般檢察員，在中國歷史上第一次分別獲得了從首席大檢察官到檢察官的職務稱號。

與人民法院的組織系統(tǒng)相一致，人民檢察院共為四級：最高人民檢察院；省、自治區(qū)、直轄市的人民檢察院，與高級人民法院相對應；直轄市的人民檢察院分院，省轄市和地區(qū)級地方人民檢察院，與中級人民法院相對應；縣級地方的人民檢察院，與基層人民法院相對應?？傊O在同一行政區(qū)的人民檢察院與人民法院，轄區(qū)和級別都是相同的。與人民法院的組織系統(tǒng)相對應，我國也在軍事、鐵路等某些專門方面設置專門人民檢察院。