重塑公共行政精神深化行政體制改革的新維度

重塑公共行政精神深化行政體制改革的新維度

市場經(jīng)濟(jì)和公民社會的不斷進(jìn)步和成熟，使進(jìn)一步深化行政體制改革的聲音越來越大。然而，如何深化新的行政體制改革仍是科學(xué)家和實(shí)踐人必須繼續(xù)探索的新課題。本文基于對“開胸驗(yàn)肺”的案例分析,從行政倫理學(xué)的視角,試圖對深化行政體制改革的相關(guān)問題進(jìn)行探析。一、當(dāng)前行政體制面臨的最大挑戰(zhàn)如下對公共行政精神的忽視——基于“開胸驗(yàn)肺”案例與歷次行政體制改革的分析結(jié)論(一)制度與規(guī)范的關(guān)系2009年,中國發(fā)生了一件令社會各方在認(rèn)知上不得不做出反省的事件——“開胸驗(yàn)肺”。反思整個(gè)事件,學(xué)者給出的解釋主要有如下兩種。一是“利益說”。該主張基于經(jīng)濟(jì)學(xué)中“經(jīng)濟(jì)人”的基本假設(shè),認(rèn)為作為理性人,各方在既定條件下必然采取能夠使自己利益最大化的措施,包括經(jīng)濟(jì)利益、政治利益等。在該事件中,相關(guān)部門和人員一味地追逐利益,而忘記了自己的“法律責(zé)任”和“政治責(zé)任”:相關(guān)企業(yè)對于得了職業(yè)病的員工,非但不為其治療或提供相關(guān)證明材料,反而私扣工人的健康檔案,瞞天過海;某些地方政府部門片面追求經(jīng)濟(jì)效益和一時(shí)的政績,對企業(yè)安全生產(chǎn)缺乏必要的監(jiān)管,漠視甚至縱容企業(yè)的違法行為,以此來換取本地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是“制度說”。該主張采用制度主義學(xué)派的基本視角和方法,認(rèn)為制度是規(guī)范人和機(jī)構(gòu)行為的基本方式,若人和機(jī)構(gòu)的行為出現(xiàn)偏差,根源在于制度設(shè)計(jì)的不完善,而基本藥方則是制度設(shè)計(jì)的創(chuàng)新與完善。在該事件中,相關(guān)法律法規(guī)不盡合理和不完善是該事件出現(xiàn)的制度誘因。我國現(xiàn)行的《職業(yè)病防治法》和《職業(yè)病診斷與鑒定管理辦法》規(guī)定,申請職業(yè)病鑒定者,必須出具由用人單位提供的職業(yè)史、工作場所、健康檔案等。但對于拒絕提供證明的不良企業(yè),相關(guān)法律并沒有做出相應(yīng)的制度安排;職業(yè)病防治所的壟斷性也為這件事的發(fā)生提供了可能性——若職業(yè)病防治所不是唯一的鑒定機(jī)構(gòu),該事件就有可能不會出現(xiàn)。以上兩種觀點(diǎn)對問題的分析可謂入木三分,但我們需要另外一種解讀。這是因?yàn)?無論是“利益說”還是“制度說”,都不能從根本上回答:當(dāng)?shù)芈殬I(yè)病防治研究所為什么不為張海超的塵肺病做出如實(shí)的診斷?二者在解釋該問題上陷入了“循環(huán)論證”的怪圈?！袄嬲f”認(rèn)為,由于自身的利益驅(qū)動才使該市職業(yè)病防治研究所等機(jī)構(gòu)在處理該問題時(shí)行為異常。但該觀點(diǎn)遺留的問題是:作為公共利益的法定代表與載體,相關(guān)機(jī)構(gòu)為什么能夠把所謂的部門利益和個(gè)人利益置于公共利益之上呢?“利益說”并沒有回答這個(gè)問題。要解釋這一問題,需要另外的角度,即制度上的不健全使個(gè)人利益與部門利益侵占公共利益有了可能性?！爸贫日f”同樣存在著相似的問題?！爸贫日f”認(rèn)為,制度的不健全使該市職業(yè)病防治研究所等機(jī)構(gòu)在處理該問題時(shí)的異常行為成為可能。但制度層面存在一個(gè)悖論:誰來監(jiān)督“監(jiān)督者”?需要給監(jiān)督者安排一個(gè)監(jiān)督者。按照這樣的邏輯,從制度層面并不能回答該問題。它同樣需要另外的一個(gè)角度,即利益讓制度異化,利益讓制度成為一種追逐部門利益和個(gè)人利益的工具與手段。因此,我們需要從行政的價(jià)值層面來解讀該問題。從該角度,我們可以跳出以上兩種學(xué)說的“循環(huán)論證”怪圈,從而可以更本質(zhì)地回答“當(dāng)?shù)芈殬I(yè)病防治研究所為什么不為張海超的塵肺病做出如實(shí)的診斷”的問題。無論是利益還是制度,都要以公共行政的價(jià)值為基礎(chǔ),亦即以公共行政精神為依托。弗雷德里克森指出:“公共行政是建立在價(jià)值與信念基礎(chǔ)之上的,用‘精神’這個(gè)概念描述這些價(jià)值和信念是最適合不過了?！币虼?公共利益之所以為部門利益或私人利益所侵犯,公共行政的相應(yīng)制度之所以被異化,根源于二者對公共精神的疏離。所以,若從公共行政倫理的角度來審視,“開胸驗(yàn)肺”事件的根源在于相關(guān)公共行政機(jī)構(gòu)在精神層面的缺失:公共行政精神的被忽視甚至衰微。(二)分析“胸悶”事件和以往行政體制改革的結(jié)論—“開胸驗(yàn)肺”事件與歷次行政體制改革的分析結(jié)論——當(dāng)前行政體制面臨的最大挑戰(zhàn):公共行政精神的被忽視甚至衰微1.公共行政機(jī)構(gòu)治理公共問題的困境各種類似于“開胸驗(yàn)肺”案例的突發(fā)事件大量出現(xiàn),說明當(dāng)前行政體制在公共行政精神層面存在問題。管中可以窺豹,一葉可以知秋。類似于“開胸驗(yàn)肺”事件的各種突發(fā)事件的發(fā)生機(jī)理和“開胸驗(yàn)肺”的發(fā)生機(jī)理類似。它們之所以發(fā)生,很重要的原因在于公共行政機(jī)構(gòu)在治理各種公共問題時(shí),在價(jià)值與倫理層面的失范與失位:對公共行政精神的忽視。正如學(xué)者史云貴所認(rèn)為的那樣,“一系列社會群體性事件的背后,普遍存在著一些基層干部把‘為人民服務(wù)’異化成‘為老板服務(wù)’的執(zhí)政黨宗旨異化問題”。而這些具有“同質(zhì)性”的突發(fā)性事件的大量出現(xiàn),反過來共同證明了“開胸驗(yàn)肺”案例所說明的結(jié)論——公共行政機(jī)構(gòu)在治理該類問題時(shí),在公共行政精神方面存在問題。2.宏觀層面:政府組織的職能歷次行政體制改革都以“制度理性”為改革的邏輯基點(diǎn),而價(jià)值與精神層面——公共行政精神的塑造則是改革的盲點(diǎn)。眾所周知,從改革開放到目前為止,我們國家已經(jīng)進(jìn)行了六次行政體制改革?；仡櫼酝臍v次改革,我們不難發(fā)現(xiàn),歷次改革的根本目的皆在于調(diào)整、規(guī)范政府和市場、社會的關(guān)系,試圖通過確立政府和市場、社會三者的邊界,而使三者各自做好自己的事情;改革所采取的措施則是以行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整來規(guī)范三者的關(guān)系。換句話說,歷次行政體制改革都以“制度理性”為改革的邏輯基點(diǎn)——通過宏觀層面的制度建構(gòu)與創(chuàng)新來規(guī)范和調(diào)整政府職能。但政府顯然由兩部分構(gòu)成:“第一是政府活動或通過政府進(jìn)行活動的結(jié)構(gòu)和組織。第二是在與政府有關(guān)機(jī)構(gòu)和組織中發(fā)揮功能的人的信仰、價(jià)值和經(jīng)驗(yàn)體系?！倍笳咧傅木褪枪残姓瘛Ｖ贫冉?gòu)和創(chuàng)新僅僅是政府組織構(gòu)成的一個(gè)維度和內(nèi)容,而不是全部維度和內(nèi)容;公共行政精神是政府組織構(gòu)成不可或缺的維度和內(nèi)容。所以,雖然歷次行政體制改革都達(dá)到了改革的預(yù)期目標(biāo)——政府職能更加明晰,機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)規(guī)范,但我們的行政體制依然存在著問題,面臨著重大的挑戰(zhàn)——公共行政精神的被忽視甚至衰微!也正是在此意義上,重塑公共行政精神是未來深化行政體制改革的新維度和新方向。我們需要一次以重塑公共行政精神與價(jià)值為內(nèi)容的公共行政倫理改革運(yùn)動。二、當(dāng)前的行政體制忽視了公共行政效率的表現(xiàn)和動力的探討(一)當(dāng)前的行政體制忽視了公共行政效率的體現(xiàn)1.主體的職業(yè)主義這是行政體制忽視公共行政精神最“合乎法律”的表現(xiàn),它在理論上被稱為“禮貌的倫理”——“我們遵紀(jì)守法,依照法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)行事,而不是依照人民的意愿行事”。也就是說,行政體系在運(yùn)作的過程中,行政主體表現(xiàn)出對制度的僵死的尊重,卻不是對制度背后表達(dá)的公共行政價(jià)值與精神的尊重,而這種尊重被行政主體認(rèn)為是一種“職業(yè)化”表現(xiàn),或一種“職業(yè)主義”。在“開胸驗(yàn)肺”案例中,當(dāng)?shù)芈殬I(yè)病防治研究所拒絕對不符合相應(yīng)條件的當(dāng)事人做職業(yè)病鑒定的行為就屬于行政體系“職業(yè)化”的表現(xiàn)——他們表達(dá)的更多的是對一種既有制度的尊重。2.“目的”功能這是行政體制忽視公共行政精神最常態(tài)的表現(xiàn),它更多地被稱為“官僚主義”作風(fēng)。該作風(fēng)不但表現(xiàn)在推諉扯皮、敷衍塞責(zé)、作風(fēng)拖拉、辦事效率低等具體方面,同樣直接表現(xiàn)在“借以實(shí)現(xiàn)公認(rèn)的最高目的的手段變成了目的,如公共行政體系中的為實(shí)現(xiàn)公共目的而賦予的權(quán)力、職位,被一些人變成了自己實(shí)際追求的目的,變成了只關(guān)心自己的地位,而對整個(gè)公共行政的目的表現(xiàn)出消極的態(tài)度和行為”。3.公共權(quán)力的“腐敗”這是行政體制忽視公共行政精神最為嚴(yán)重的結(jié)果表現(xiàn)——直接影響行政體系的合法性,在理論上更多地被稱為“公共權(quán)力的異化”。也就是說,公共權(quán)力成為謀取私利的工具與手段,從而使公共行政的價(jià)值和精神受到損害。具體說來,主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面:公共權(quán)力部門化和公共權(quán)力個(gè)人化。但不管其表現(xiàn)如何,我們都稱之為“腐敗”。大量的研究表明,無論“腐敗”大小,都會損毀公正、平等等行政體制的價(jià)值,而這些價(jià)值的損毀必然使人們對行政體系持否定的看法。而政府的合法性不但來自于法律的認(rèn)可,更多的來自于人們的認(rèn)可與認(rèn)同。(二)在當(dāng)前的行政體制中，公共行政理念的起源1.行政體制改革的階段性任何改革都不是一蹴而就的,相反,它必須經(jīng)過一定的過程與程序。而這些過程與程序一般包括三個(gè)階段:技術(shù)—制度—價(jià)值,且這三個(gè)階段具有次序性:只有解決了技術(shù)和制度問題,價(jià)值層面的改革才可能進(jìn)入改革者的視野之中。行政體制改革遵循同樣的規(guī)律。眾所周知,我們過去的改革皆圍繞制度建構(gòu)和創(chuàng)新而進(jìn)行。換句話說,我們過去的改革還處于改革的第二階段,即制度階段。所以,我們的改革思維更多的是“制度理性”,而非“價(jià)值理性”。這樣,對公共行政精神的改革與塑造沒有進(jìn)入改革者的視野之中,也就在情理之中了。2.“效率主義”方案傳統(tǒng)公共行政理論都傾向于“效率主義”——把效率當(dāng)成公共行政管理的首要價(jià)值甚至是唯一的價(jià)值。在“效率主義”的影響下,傳統(tǒng)公共行政理論幾乎把公共行政簡化成技術(shù)與量化的方法論,而對有關(guān)公共生活的根本價(jià)值、目的、倫理甚至理論均缺乏反省。對公共行政實(shí)踐沖擊最大的是公共選擇學(xué)派。如果說“效率主義”還僅僅是在價(jià)值維度的選擇上對公共行政實(shí)踐產(chǎn)生影響的話,那么公共選擇學(xué)派則直接從根本上否定了公共機(jī)構(gòu)管理和私人管理在價(jià)值層面的不同。該學(xué)派把經(jīng)濟(jì)學(xué)的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)引入政治領(lǐng)域、行政領(lǐng)域,認(rèn)為人就是人,并不因其占有一個(gè)總經(jīng)理位置或擁有一個(gè)部長頭銜而在人性上有一點(diǎn)點(diǎn)的改變。這一觀點(diǎn)不但對公共行政倫理的影響是災(zāi)難性的——在公共領(lǐng)域,利己主義是必然的、不可避免的,更重要的是,這一觀點(diǎn)讓理論界和實(shí)務(wù)界在邏輯思維上達(dá)成高度的一致——制度邏輯。人性是如此的不可靠,所以需要從制度層面、也只有從制度層面考慮,才能解決公共治理和公共機(jī)構(gòu)的問題。在這種邏輯關(guān)系下,公共行政理論思考問題的方式就集中于制度層面,忽略甚至否定了價(jià)值層面。而在這種理論指導(dǎo)下,公共行政改革的實(shí)踐必然出現(xiàn)偏差。因此,我們的改革遵循的是“效率主義”和“制度邏輯”,很少涉及公共行政的價(jià)值和精神。3.傳統(tǒng)文化與思維模式影響著中國人的思想行為“家國合一”。黑格爾在剖析中國社會的倫理特征時(shí)就認(rèn)為,傳統(tǒng)中國社會純粹建立在一種“道德的結(jié)合上,國家的特性便是客觀的‘家庭孝敬’。中國人把個(gè)人看作是屬于他們家庭的,而同時(shí)又是國家的兒女。在家庭之內(nèi),他們不是獨(dú)立的人格,因?yàn)樗麄冊诶锩嫔畹哪莻€(gè)團(tuán)結(jié)的單位,乃是血統(tǒng)關(guān)系和天然義務(wù)。在國家之內(nèi),他們一樣缺少獨(dú)立的人格;因?yàn)閲覂?nèi)大家長的關(guān)系最為顯著,皇帝猶如嚴(yán)父,為政府的基礎(chǔ),治理國家的一切部門”。而這種“家國合一”的文化與思維方式使中國人很難區(qū)分公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域。雖然市場經(jīng)濟(jì)的建構(gòu)與發(fā)展正在打破這一文化與思維方式,但文化與思維的慣性和依賴性使“家國合一”的思維依然在影響著人們的思想行為。受傳統(tǒng)儒家文化與思維方式的影響,在公共行政領(lǐng)域,我們還缺少一種具有公共行政精神和價(jià)值的文化與思維方式。三、管理的價(jià)值取向所謂公共行政精神,指的是公共行政自身所蘊(yùn)涵的價(jià)值與信仰體系。它取決于公共行政自身的本質(zhì),與公共行政的實(shí)踐無關(guān)。如沃爾多所認(rèn)為的那樣,公共行政是政府的藝術(shù)與科學(xué)跟管理的藝術(shù)與科學(xué)的聯(lián)姻。作為管理的藝術(shù)與科學(xué),其必然遵循管理的邏輯,因此也就必然蘊(yùn)涵管理的價(jià)值和信仰體系;而作為政府的科學(xué)與藝術(shù),其必然遵循政府的邏輯,因此也就必然蘊(yùn)涵政府的價(jià)值和信仰體系。所以,公共行政精神包含兩個(gè)層面的價(jià)值意蘊(yùn):管理層面和政府層面,二者缺一不可。(一)公共行政的價(jià)值意蘊(yùn)在于效率管理的基本邏輯在于效率——利用已有的資源產(chǎn)生最大的產(chǎn)出,在于經(jīng)濟(jì)——使用更少的資源實(shí)現(xiàn)某一預(yù)定產(chǎn)出。所以,管理的基本價(jià)值意蘊(yùn)在于效率和經(jīng)濟(jì)。作為管理活動的分支,公共行政也不例外:效率、經(jīng)濟(jì)從來都被認(rèn)為是公共行政的價(jià)值意蘊(yùn)。正是站在管理學(xué)的角度,從管理邏輯出發(fā),傳統(tǒng)和主流的公共行政學(xué)派認(rèn)為,效率和經(jīng)濟(jì)是公共行政基本的價(jià)值追求。傳統(tǒng)公共行政學(xué)派的重要代表人物盧瑟·古里克就認(rèn)為,在行政科學(xué)中(無論是公共行政還是私人行政),基本的“善”就是效率,行政科學(xué)的基本目的就是以最少的人力和材料的效率來完成手頭的工作。而盛行于20世紀(jì)七八十年代的新公共管理運(yùn)動的基本價(jià)值與信仰同樣在于效率。無論是主張授權(quán),還是主張企業(yè)化、私有化,其基本的價(jià)值考量都在于試圖提升政府的效率。即使具有不同思維的新公共行政學(xué)派和新公共服務(wù)學(xué)派,也并不否認(rèn)公共行政的效率價(jià)值意蘊(yùn),只是不主張把效率作為唯一的價(jià)值意蘊(yùn)。(二)社會公正、公共行政的價(jià)值意蘊(yùn)政府的基本邏輯在于社會公平——追求并實(shí)現(xiàn)社會公平。作為政府的重要組成部分,公共行政同樣不例外:社會公平應(yīng)該是公共行政的價(jià)值意蘊(yùn)。相對于效率一直被認(rèn)為是公共行政的價(jià)值意蘊(yùn),社會公正的價(jià)值意蘊(yùn)好像一直被遮蔽。根本原因在于傳統(tǒng)的“政治—行政”二分的理論假設(shè):作為政策執(zhí)行的公共行政,由于不涉及價(jià)值,所以其基本的邏輯在于效率。而這一理論假設(shè)在現(xiàn)代社會已經(jīng)被打破:政治和行政并不能完全分開,公共行政同樣涉及價(jià)值追求和分配。所以,社會公正應(yīng)該作為公共行政的價(jià)值意蘊(yùn)。事實(shí)上,亞里士多德和康德已論證過該問題,雖然二者論證的角度不同?；趯残姓蜕鐣h(huán)境復(fù)雜性的考量,亞里士多德認(rèn)為,環(huán)境的復(fù)雜性決定了公共行政中存在著大量的自由裁量的情況;而自由裁量的存在,則決定了公共行政人員在作出決定時(shí)必須考慮社會公平的價(jià)值,如果不考慮社會公平,將會導(dǎo)致非正義。康德則從抽象的哲學(xué)的高度,認(rèn)為像道德等法則是從自然和超自然的力量中產(chǎn)生的,是絕對的,是獨(dú)立于結(jié)果與后果之外的。在康德看來,社會公正之所以應(yīng)該是公共行政的價(jià)值意蘊(yùn),原因僅僅在于它是從自然和超自然的力量中產(chǎn)生的,是公共行政運(yùn)作的基本法則,公共行政就應(yīng)該這樣運(yùn)作。而新公共行政學(xué)派更是在反思傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)上,旗幟鮮明地提出了“社會公平是公共行政第三個(gè)理論支柱”的主張。四、現(xiàn)階段，重建中國公共行政精神的現(xiàn)實(shí)模式(一)市場經(jīng)濟(jì)并沒有導(dǎo)致“思想上的類”觀念和觀念公共行政精神的本質(zhì)是公共行政領(lǐng)域應(yīng)該具有的專業(yè)精神,而所謂的“專業(yè)精神”是伴隨著工業(yè)化和市場化的不斷推進(jìn)而產(chǎn)生和發(fā)展的。換句話說,所謂的“專業(yè)精神”是工業(yè)化與市場化的結(jié)果,在農(nóng)業(yè)社會是不可能產(chǎn)生的。市場經(jīng)濟(jì)改變的不單單是經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作方式,更重要的是,它改變了人們的思維方式與觀念:主體意識、契約意識、自由平等意識、自主自立、責(zé)任、法治意識、競爭與創(chuàng)新意識等成為人們思維方式和觀點(diǎn)的一部分。這些觀念實(shí)際上是“專業(yè)精神”的基礎(chǔ),沒有這些觀念作為支撐,所謂的“專業(yè)精神”就是枉然。但市場經(jīng)濟(jì)并不必然催生這些思維方式和觀念,相反,它可能催生一些負(fù)面的思維方式和觀念——貪婪、唯利是圖、不負(fù)責(zé)任、不平等、不民主等。而其關(guān)鍵點(diǎn)在于市場經(jīng)濟(jì)是否成熟:成熟的市場經(jīng)濟(jì)孕育并催生前者,而不成熟的市場經(jīng)濟(jì)孕育并催生后者。所以,從發(fā)生學(xué)的理論來說,成熟的市場經(jīng)濟(jì)體系才是所謂的“專業(yè)精神”的母體,才是公共行政精神的母體。(二)公共行政的基本倫理公共行政精神的塑造并不是一個(gè)自發(fā)和自動的過程,它并不會自動地產(chǎn)生和發(fā)展,而是需要我們?nèi)藶榈亍⒆杂X能動地去塑造、去完成。過去歷次的行政改革皆集中于行政體制的制度再造方面,而忽略了公共精神的塑造,所以我們需要倡導(dǎo)公共行政領(lǐng)域的倫理改革,從而對公共行政的價(jià)值與精神層面進(jìn)行建構(gòu),使公共行政成為制度與價(jià)值相得益彰的成熟體。而在改革公共行政領(lǐng)域的倫理時(shí),我們必須剔除公共選擇理論的基本觀點(diǎn):“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)在公共領(lǐng)域的適用。因?yàn)槿魏卧噲D把道德建立在自利基礎(chǔ)上的道德體系都是注定要失敗的;我們必須用理想主義的視角去思考這個(gè)問題:公共行政應(yīng)該怎么去運(yùn)作?這是一個(gè)“應(yīng)然”層面的問題,而“應(yīng)然”層面的公共行政的本質(zhì)是“愛國主義(熱愛政體的價(jià)值)和樂善好施(熱愛他人)的結(jié)合體”。所謂愛國主義,就是要認(rèn)同和尊重已經(jīng)確立的憲法和政府形式;所謂樂善好施,指的是盡可能讓公民享受安全的、體面的、快樂的生活的真摯愿望。二者是公共行政領(lǐng)域的基本倫理,任何公共行政的實(shí)踐必須以此作為最終的價(jià)值考量,任何違背此價(jià)值的制度和行為都應(yīng)該被否定與拒絕。正是基于此意義,弗雷德里克森把“公共行政的精神是建立在對所有公民的樂善好施的道德基礎(chǔ)之上”的信條作為公共行政的基本定理。(三)傳統(tǒng)文化的契合點(diǎn)中國傳統(tǒng)文化中有大量的關(guān)于官僚制該如何運(yùn)作的思想與理念,盡管它們根源于小農(nóng)