歐洲民族國(guó)家福利國(guó)家的形成

歐洲民族國(guó)家福利國(guó)家的形成

全球化在經(jīng)濟(jì)方面面臨著國(guó)家限制和人類建立的許多限制。這對(duì)國(guó)家福利國(guó)家的基本形態(tài)產(chǎn)生了什么挑戰(zhàn)？在新的背景下，我們提出了“保護(hù)國(guó)家去哪里”的問(wèn)題。一、什么是正義國(guó)家？(一)從社會(huì)功能的世俗化到國(guó)家權(quán)威的缺失福利國(guó)家是一種國(guó)家形態(tài),這種國(guó)家形態(tài)突出地強(qiáng)化了現(xiàn)代國(guó)家的社會(huì)功能,所以它是一個(gè)政治學(xué)的概念1。在探討現(xiàn)代福利國(guó)家的前途之前,有必要對(duì)國(guó)家的社會(huì)功能做一個(gè)簡(jiǎn)要的回顧。在古代希臘的城邦國(guó)家時(shí)期,國(guó)家除了三個(gè)基本的形式(專制、寡頭和民主)以外,還包含有三個(gè)關(guān)鍵的要素:強(qiáng)力、權(quán)力和權(quán)威。強(qiáng)力代表著用于組織對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)或抵御外侮的武裝力量,權(quán)力代表著對(duì)內(nèi)進(jìn)行控制和管理的統(tǒng)治力量,而權(quán)威則代表著國(guó)家行使這些力量的合法因素,或政治責(zé)任2。在這三個(gè)要素中,有兩個(gè)要素,即權(quán)力和權(quán)威,都與現(xiàn)代國(guó)家的社會(huì)功能直接相關(guān)?，F(xiàn)代民族國(guó)家通過(guò)社會(huì)管理獲得政治權(quán)威,又利用政治權(quán)威來(lái)維持對(duì)社會(huì)的控制。至于國(guó)家的強(qiáng)力則與國(guó)家的社會(huì)功能有著更加復(fù)雜的關(guān)系。在國(guó)家開(kāi)支方面,它們處于競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì);在國(guó)家動(dòng)員力方面,它們則存在互補(bǔ)的關(guān)系。從歷史發(fā)展的角度來(lái)看,代表著對(duì)內(nèi)權(quán)力和權(quán)威的概念一直在不斷地發(fā)展變化著。古羅馬的國(guó)家“靠征服而擴(kuò)大了”疆域3,但是國(guó)小“則亡于外力”,國(guó)大“則亡于內(nèi)部的邪惡”4。羅馬國(guó)家的法典只體現(xiàn)了羅馬社會(huì)的商業(yè)性質(zhì),其審判權(quán)半是“一種警察手段”,“半是為了要促進(jìn)商業(yè)?！?羅馬國(guó)家將商業(yè)擴(kuò)張和軍事擴(kuò)張結(jié)合在一起,但是卻忽略了國(guó)家的社會(huì)功能以及奴隸制后期羅馬社會(huì)的變遷和需求,于是基督教就獲得了從社會(huì)底層傳播和發(fā)展的機(jī)遇。從羅馬后期到中世紀(jì)晚期,歐洲的基督教會(huì)實(shí)際上是精神控制和社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。它們救助貧民、贍養(yǎng)老人和兒童、進(jìn)行結(jié)婚登記和解決財(cái)產(chǎn)糾紛。教會(huì)因此而征服了律法嚴(yán)明但精神萎靡、社會(huì)腐敗的羅馬,成為在千年中世紀(jì)中行使國(guó)家權(quán)力的“超國(guó)家”機(jī)器,享受著至高的權(quán)威,并具有強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員力6。中世紀(jì)以后崛起的歐洲民族國(guó)家要替代教會(huì)的政治力量,就不僅需要繼承古代國(guó)家的傳統(tǒng)功能,而且還必須承襲或替代教會(huì)的社會(huì)功能。新興的歐洲民族國(guó)家突出了主權(quán)觀念、民族觀念,同時(shí)基本上以民族居住地為邊界,先后強(qiáng)化了國(guó)家的主權(quán)。民族主權(quán)國(guó)家用世俗的力量挑戰(zhàn)宗教的力量,其早期的理論大多以傳統(tǒng)的國(guó)家強(qiáng)力觀念來(lái)論證個(gè)人與國(guó)家的關(guān)系。馬基亞維里認(rèn)為,國(guó)家首先是對(duì)于個(gè)人安全的保障。他主張主權(quán)者依靠武裝力量獲得建立統(tǒng)一的新國(guó)家的合法性和權(quán)威。法國(guó)思想家讓·布丹把主權(quán)說(shuō)成是制訂法律、宣布戰(zhàn)爭(zhēng)、維持和平、執(zhí)行法規(guī)的權(quán)力,而把私有財(cái)產(chǎn)說(shuō)成是連主權(quán)者也不可侵犯的領(lǐng)域。因此,當(dāng)時(shí)的民族國(guó)家功能還不包括屬于教會(huì)傳統(tǒng)勢(shì)力范圍內(nèi)的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)。國(guó)家社會(huì)功能的世俗化經(jīng)過(guò)了一個(gè)很長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程。開(kāi)始是自然法學(xué)派把人重新變成了“自然的個(gè)體”。霍布斯說(shuō),人是自然的動(dòng)物,他們需要人身保護(hù)、需要為了利益而和其他人打交道。在社會(huì)中,“每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)力圖使自己適應(yīng)其余的人”,社會(huì)就是私利協(xié)調(diào)和匯總的場(chǎng)所7。由此引申,人與人之間保持穩(wěn)定聯(lián)盟的條件不是正義、神喻或道德理想,而是能夠喚起他們普遍合作的原因,代表國(guó)家的主權(quán)者賦予人們這種原因?；舨妓挂院?人站到了歷史舞臺(tái)的中心地位8。人不再是國(guó)家的工具,而是國(guó)家的目的了。人為了自己的利益而結(jié)成社會(huì),組織成國(guó)家,變成“社會(huì)動(dòng)物”,產(chǎn)生“共同意志”。盧梭說(shuō),“社會(huì)秩序乃是為其他一切權(quán)利提供了基礎(chǔ)的一項(xiàng)神圣權(quán)利。”9他的“社會(huì)契約論”從根本上改變了對(duì)于國(guó)家權(quán)威和合法性的認(rèn)識(shí)。在盧梭的觀念中,國(guó)家應(yīng)當(dāng)是被動(dòng)的,聽(tīng)命于集體意志的,人民可以根據(jù)集體的利益賦予國(guó)家以適當(dāng)?shù)墓δ?。從盧梭的“社會(huì)契約論”到“公民享受國(guó)家福利的權(quán)利”,這之間還有大約一個(gè)多世紀(jì)的歷史發(fā)展階段10。后來(lái),在尚未形成民族國(guó)家的德意志,隨著無(wú)產(chǎn)階級(jí)的出現(xiàn)和它的日益貧困化,階級(jí)矛盾和階級(jí)斗爭(zhēng)變得日趨復(fù)雜和激烈起來(lái)。國(guó)家不斷地動(dòng)用強(qiáng)力來(lái)維持穩(wěn)定,結(jié)果卻使國(guó)家作為階級(jí)斗爭(zhēng)和階級(jí)統(tǒng)治的機(jī)器的作用日益明顯。恩格斯就指出,國(guó)家決不是什么“倫理觀念的現(xiàn)實(shí)”,“國(guó)家是表示:這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾”11。在恩格斯看來(lái),國(guó)家的本質(zhì)特征是和人民大眾相分離,是凌駕于人民之上,是在階級(jí)對(duì)立中代表統(tǒng)治階級(jí)的利益,是統(tǒng)治階級(jí)的機(jī)器和工具,是按照地區(qū)、設(shè)立公共權(quán)力(如監(jiān)獄和各種強(qiáng)制機(jī)關(guān))、通過(guò)捐稅和發(fā)行公債,來(lái)維持其統(tǒng)治的12。作為階級(jí)統(tǒng)治工具的國(guó)家遇到了普選制帶來(lái)的新問(wèn)題。被統(tǒng)治階級(jí)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到自己的力量,開(kāi)始選舉自己的代表,進(jìn)行政黨斗爭(zhēng)和議會(huì)斗爭(zhēng),迫使有產(chǎn)階級(jí)的國(guó)家發(fā)展社會(huì)調(diào)節(jié)機(jī)制——國(guó)家開(kāi)始被賦予新的職能。當(dāng)時(shí)的英國(guó)知識(shí)界和輿論界已經(jīng)有人(如拿騷、思尼爾、理察德、奧斯忒勒以及歷史學(xué)家湯因比)開(kāi)始呼吁政府公開(kāi)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任13。(二)第一,國(guó)家功能的實(shí)現(xiàn)依賴于對(duì)社會(huì)的作用,使得國(guó)家的合法性逐漸形成從國(guó)家開(kāi)始承諾社會(huì)責(zé)任一直到福利國(guó)家的形成,歷史經(jīng)歷了一個(gè)工業(yè)化的大變革。工業(yè)化帶來(lái)了一系列的社會(huì)問(wèn)題。大工業(yè)使市場(chǎng)越來(lái)越擴(kuò)大,在冷酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中,人成為營(yíng)利的工具。一切不符合競(jìng)爭(zhēng)需要的個(gè)人都被無(wú)情地拋棄;工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整還帶來(lái)了工人的結(jié)構(gòu)性失業(yè)。另一方面,工業(yè)化也大大增加了政府的稅源,使政府代表國(guó)家加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的管理與控制成為可能。不同國(guó)家所采取的社會(huì)政策措施雖有不同,但所針對(duì)的社會(huì)問(wèn)題卻是工業(yè)化社會(huì)所共有的:由于年邁、疾病、傷殘、失業(yè)等原因造成的收入損失或生活無(wú)著?？傊?主權(quán)國(guó)家的發(fā)展、工業(yè)化的發(fā)展以及它們的交互作用,促成了福利國(guó)家后來(lái)的發(fā)展。馬舍曾經(jīng)將英國(guó)民族國(guó)家形成初期的《舊濟(jì)貧法》稱為“微型福利國(guó)家”,他在提出這個(gè)定義的時(shí)候強(qiáng)調(diào)的不是“福利”,而是國(guó)家功能的發(fā)展變化。因?yàn)橛?guó)政府在17世紀(jì)初曾經(jīng)通過(guò)實(shí)施《舊濟(jì)貧法》重新劃分了15000個(gè)教區(qū),從而加強(qiáng)了中央政府的社會(huì)行政管理14。民族國(guó)家在英國(guó)的發(fā)展伴隨著國(guó)家對(duì)于羅馬教會(huì)的挑戰(zhàn)、英國(guó)教會(huì)的國(guó)家化、教區(qū)的重新劃分以及世俗政府社會(huì)行政功能的強(qiáng)化。英國(guó)的中央政府通過(guò)剝奪教會(huì)的社會(huì)功能,在解決社會(huì)貧困問(wèn)題的同時(shí)發(fā)展了主權(quán)國(guó)家的社會(huì)管理機(jī)制,增強(qiáng)了國(guó)家的力量,提高了國(guó)家的權(quán)威。從這個(gè)意義上講,可以說(shuō),西方福利國(guó)家的源頭在民族主權(quán)國(guó)家形成之初。面對(duì)英國(guó)工業(yè)化進(jìn)程所帶來(lái)的工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn),政府不能不更新對(duì)社會(huì)需求的認(rèn)識(shí),改換社會(huì)管理模式,從而最終導(dǎo)致了國(guó)家功能觀念的變革和國(guó)家行為方式的轉(zhuǎn)變。國(guó)家不僅被賦予新的責(zé)任,而且需要提供適合于緩解工業(yè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的服務(wù)。德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法是一個(gè)經(jīng)典的例證,這種方法后來(lái)被許多工業(yè)化國(guó)家仿效。社會(huì)保險(xiǎn)法的問(wèn)世得益于德國(guó)獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)。就像英國(guó)新崛起的王權(quán)在17世紀(jì)初以《舊濟(jì)貧法》替代教區(qū)的社會(huì)管理一樣,到了19世紀(jì)末才實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一的德國(guó)也需要以《社會(huì)保險(xiǎn)法》來(lái)統(tǒng)一社會(huì)。不過(guò),和英國(guó)不同,這時(shí)德意志國(guó)家面對(duì)的主要問(wèn)題是各個(gè)聯(lián)邦的分離傾向和資產(chǎn)階級(jí)與無(wú)產(chǎn)階級(jí)之間尖銳的對(duì)立與沖突。為了維護(hù)脆弱的統(tǒng)一,德國(guó)政府通過(guò)加強(qiáng)社會(huì)職能增強(qiáng)德國(guó)人的國(guó)民意識(shí)和愛(ài)國(guó)情懷。不過(guò),由于外部的社會(huì)條件發(fā)生了變化,特別是工業(yè)化的進(jìn)展和工人運(yùn)動(dòng)的發(fā)展,《濟(jì)貧法》和《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》在觀念和方法上都有巨大的差別。在英國(guó),在《舊濟(jì)貧法》基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的《新濟(jì)貧法》沿襲了《舊濟(jì)貧法》的補(bǔ)救模式,以救濟(jì)貧民和預(yù)防貧困為主旨,將政府的援助擴(kuò)大到全民,而《德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》中體現(xiàn)的政府社會(huì)功能則包含著一種明確的階級(jí)調(diào)和的內(nèi)容。在德國(guó),國(guó)家的地位和作用一直是國(guó)家社會(huì)功能理論中的主線,有關(guān)國(guó)家社會(huì)角色的辯論也異常激烈。保守主義繼承黑格爾的傳統(tǒng),強(qiáng)調(diào)國(guó)家是理性的,國(guó)家為整體的福利服務(wù),工業(yè)化和階級(jí)分裂造成的社會(huì)革命性沖突只能由國(guó)家來(lái)解決15。自由主義則否定國(guó)家進(jìn)行社會(huì)干預(yù)的效用,反對(duì)國(guó)家功能向社會(huì)性法制國(guó)家發(fā)展。新馬克思主義者們干脆提出,階級(jí)協(xié)調(diào)與合作是國(guó)家合法性的尺度,在國(guó)家的合法性由于工業(yè)社會(huì)的發(fā)展而出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候,在“危機(jī)和危機(jī)管理”方面國(guó)家就不再是某個(gè)特定階級(jí)的機(jī)構(gòu),而是一種復(fù)合結(jié)構(gòu)。這種國(guó)家機(jī)器經(jīng)常在重大的穩(wěn)定政策上進(jìn)行階級(jí)合作,以維持資本主義制度16。實(shí)踐中,在工業(yè)化國(guó)家的社會(huì)功能領(lǐng)域里出現(xiàn)了兩種不同的模式:一種傳承英國(guó)的濟(jì)貧法精神,以救助貧困者作為政府社會(huì)功能的基本出發(fā)點(diǎn),進(jìn)而發(fā)展到把國(guó)家的社會(huì)保護(hù)網(wǎng)擴(kuò)大到覆蓋所有在工業(yè)社會(huì)中可能遭遇社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的人群;另外一種則因襲德國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)法傳統(tǒng),以制度性的階級(jí)調(diào)和作為政府社會(huì)干預(yù)的基本措施,在階級(jí)之上另外建立起一套機(jī)制,使社會(huì)各有關(guān)成員都為工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任。這兩種模式在相互借鑒與補(bǔ)充的基礎(chǔ)上遵循著自己的軌道發(fā)展,并且影響了整個(gè)世界。這兩種模式都產(chǎn)生于歐洲,造成它們不同的根源就是英國(guó)和德國(guó)在民族主權(quán)國(guó)家發(fā)展過(guò)程中那一百多年的時(shí)間差。統(tǒng)一的民族國(guó)家政權(quán)對(duì)工業(yè)化早期的社會(huì)現(xiàn)實(shí)做出進(jìn)行社會(huì)干預(yù)的決定,就產(chǎn)生了濟(jì)貧法,統(tǒng)一的民族國(guó)家政權(quán)對(duì)大規(guī)模的工業(yè)化社會(huì)矛盾做出進(jìn)行社會(huì)干預(yù)的決策,就產(chǎn)生了社會(huì)保險(xiǎn)法。30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)是西方國(guó)家觀念徹底更新的催生劑。在凱恩斯主義的影響下,貝弗里奇爵士在他的最具有影響力的著作《自由社會(huì)中的充分就業(yè)》中明確地提出:“保護(hù)國(guó)民免于大規(guī)模的失業(yè)……這必須確定無(wú)疑地是國(guó)家的職能,就像國(guó)家現(xiàn)在保護(hù)國(guó)民免于來(lái)自國(guó)外的威脅和來(lái)自內(nèi)部的強(qiáng)盜和暴力的威脅一樣?！?7無(wú)論是在大陸歐洲,還是在英倫三島,甚至遠(yuǎn)及北美,由于市場(chǎng)的不完善和社會(huì)的無(wú)力量,國(guó)家利用手中的權(quán)力,保護(hù)國(guó)民免于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為國(guó)家觀念中不可分割的組成部分,成為政權(quán)合法性和政府權(quán)威的依據(jù)之一。國(guó)家的對(duì)內(nèi)社會(huì)保護(hù)職能與國(guó)家的對(duì)外職能具有同等重要的地位已成為現(xiàn)代工業(yè)國(guó)家的共識(shí)。這種共識(shí)具體地體現(xiàn)在三個(gè)主要方面的政策上:第一,由政府出面提供與個(gè)人及家庭收入相應(yīng)的最低收入保障,第二,政府有責(zé)任幫助個(gè)人和家庭抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)(如疾病、老齡和失業(yè))可能帶來(lái)的危機(jī),第三,政府保證所有的國(guó)民個(gè)人(無(wú)論其社會(huì)地位的高低)享受盡可能最好的、沒(méi)有確定上限的社會(huì)服務(wù)。這三個(gè)方面的政策的發(fā)展導(dǎo)致了福利國(guó)家的出現(xiàn),每個(gè)福利國(guó)家都根據(jù)本國(guó)的特定情況選擇不同的政策組合。余下的問(wèn)題不再是政府干預(yù)社會(huì)的必要性,而是干預(yù)的方式和方法。福利國(guó)家是工業(yè)化時(shí)代主權(quán)國(guó)家社會(huì)功能的具體體現(xiàn),它突出地強(qiáng)化了現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家的社會(huì)功能。主權(quán)國(guó)家機(jī)器對(duì)于社會(huì)的干預(yù)受制于三個(gè)決定性的因素。一個(gè)因素是國(guó)家合法性的構(gòu)成,一個(gè)因素是國(guó)家對(duì)于工業(yè)社會(huì)需求的認(rèn)識(shí)和承諾,還有一個(gè)因素是國(guó)家在工業(yè)化時(shí)代調(diào)動(dòng)財(cái)源的能力。在工業(yè)化時(shí)代,這三個(gè)因素幾乎是同時(shí)發(fā)展,共同成為福利國(guó)家發(fā)展的主要原因。(三)福利國(guó)家:從戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家到社會(huì)需求的“反作用”在西方社會(huì)的歷史中還沒(méi)有哪種國(guó)家形態(tài)能像福利國(guó)家這樣,融入了大量的不同利益。如果把普選制產(chǎn)生的政府當(dāng)做通過(guò)社會(huì)再分配,協(xié)調(diào)不同社會(huì)利益的代表的話,那么我們可以使用國(guó)家的社會(huì)轉(zhuǎn)移支付占平均所得稅的比率,來(lái)觀察國(guó)家社會(huì)職能的大小(見(jiàn)表1)。上表表明,20世紀(jì)80年代福利國(guó)家大規(guī)模改革之際,在美國(guó),社會(huì)轉(zhuǎn)移支付率僅占平均稅率的30.7%,而西德則占到55%,瑞典和英國(guó)甚至達(dá)到78%以上!我們通常把瑞典和英國(guó)稱為“典型的福利國(guó)家”,正是由于社會(huì)福利占國(guó)家職能比重偏大的緣故。如果從國(guó)家社會(huì)轉(zhuǎn)移支付占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例來(lái)看這些差別,那么這一比例在盎格魯撒克遜國(guó)家是34%,在歐洲大陸福利國(guó)家占到44%,瑞典和丹麥甚至占到了53%。18“福利國(guó)家”還有一層意思,那就是特指國(guó)家中專司福利的那部分職能和機(jī)制。我們已經(jīng)看到,這種職能在各個(gè)國(guó)家中的分量很不相同,當(dāng)然福利國(guó)家小并不意味著福利小,因?yàn)楦＠梢匀≈趪?guó)家,也可以取之于市場(chǎng)和社會(huì)。福利國(guó)家的大小往往被用來(lái)說(shuō)明一個(gè)國(guó)家內(nèi)的社會(huì)團(tuán)結(jié)和社會(huì)利益的認(rèn)同程度。福利國(guó)家不同于前福利國(guó)家的一個(gè)現(xiàn)象是它所體現(xiàn)的利益認(rèn)同。在二戰(zhàn)以后的一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史階段中,福利國(guó)家這種國(guó)家形態(tài)在各個(gè)工業(yè)社會(huì)中都處于穩(wěn)定上升的狀態(tài)。在這里有一個(gè)根本的原因,那就是戰(zhàn)爭(zhēng)產(chǎn)生的反作用力:戰(zhàn)爭(zhēng)的殘酷與無(wú)常使戰(zhàn)后的人們更加向往美好的生活。與此同時(shí),以西歐主要國(guó)家為代表的西方工業(yè)化民族國(guó)家由于在安全上受制于美蘇對(duì)峙的局面而得以減少國(guó)防開(kāi)支,加大社會(huì)投入。這種局勢(shì)直接導(dǎo)致了國(guó)家社會(huì)福利功能的擴(kuò)大和發(fā)展。所以,“福利國(guó)家”概念的第一個(gè)要點(diǎn)就是與“戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家”相對(duì)立。它承諾給國(guó)民提供與戰(zhàn)爭(zhēng)完全相反的條件:發(fā)展經(jīng)濟(jì)、充分就業(yè)、老年生活保障,進(jìn)而根據(jù)各國(guó)的國(guó)情提供全民最低收入保障?！案＠麌?guó)家”概念的第二個(gè)要點(diǎn)在于國(guó)家對(duì)社會(huì)需求的認(rèn)識(shí)。在英國(guó),由于工業(yè)化的加速發(fā)展,工業(yè)剩余人口問(wèn)題被熟練勞工短缺的現(xiàn)象所取代,國(guó)家的社會(huì)功能隨之由開(kāi)辦濟(jì)貧所轉(zhuǎn)向開(kāi)放性救濟(jì),又轉(zhuǎn)向提高工業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)的各項(xiàng)政策,其中包括得到兩黨廣泛認(rèn)同的1947年《國(guó)家健康法》19。福利國(guó)家保障的不僅僅是公民個(gè)人的收入,而且還把社會(huì)管理的職能延伸到營(yíng)養(yǎng)、住房、健康和教育等人民社會(huì)生活的方方面面。這種福利國(guó)家以社會(huì)需求為主要出發(fā)點(diǎn),把機(jī)制模式和補(bǔ)救模式結(jié)合起來(lái),面向所有的公民,實(shí)行大規(guī)模的收入再分配,力圖造成代表國(guó)民整體利益的印象。國(guó)際勞工組織1950年的報(bào)告把這種國(guó)家形態(tài)稱為“向廣大國(guó)民提供服務(wù)的新組織”,說(shuō)它是“把社會(huì)當(dāng)做一個(gè)整體來(lái)考慮……這個(gè)組織逐漸成為民族國(guó)家政府的一個(gè)組成部分,而社會(huì)保障政策因此就成為緊密地協(xié)調(diào)提高福利水平和促進(jìn)人口活力的民族主權(quán)國(guó)家政策。”20福利國(guó)家與“戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家”的對(duì)立導(dǎo)向福利的最大化,普選制條件下的社會(huì)需求認(rèn)定又加劇了這種導(dǎo)向。威倫斯基認(rèn)為,福利國(guó)家是由民主機(jī)制的發(fā)展、多數(shù)投票權(quán)的推行促成的,安德森和施密特認(rèn)為,階級(jí)是福利國(guó)家的動(dòng)力。所有這些理論都?xì)w結(jié)為一個(gè)結(jié)論:民主普選制度中的各個(gè)利益集團(tuán)之間的相互作用推動(dòng)了福利國(guó)家在二戰(zhàn)后的發(fā)展。國(guó)家對(duì)于社會(huì)需求和社會(huì)管理的觀念隨著歷史的發(fā)展而變化,導(dǎo)致這種變化的動(dòng)因不是國(guó)家自身,而是構(gòu)成國(guó)家的各種利益和社會(huì)因素。無(wú)論是社會(huì)民主黨人還是自由民主黨人,當(dāng)他們開(kāi)始關(guān)注社會(huì)安定和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的時(shí)候,就都發(fā)現(xiàn)福利國(guó)家是個(gè)不可或缺的機(jī)制。于是社會(huì)民主黨人在福利國(guó)家中增加社會(huì)再分配的力度,而自由民主黨人則在福利國(guó)家的項(xiàng)目中加進(jìn)了支持和培育資本主義市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)容。在各派力量共同努力下,福利國(guó)家最后變成了一個(gè)非常復(fù)雜的利益結(jié)合體,它在某種程度上已經(jīng)塑造了一種包含了各種利益的新的國(guó)民意識(shí)。哈佛大學(xué)教授皮爾森認(rèn)為,“對(duì)于社會(huì)保護(hù)的承諾加強(qiáng)了西方民主政體的合法性?！?1正是為了爭(zhēng)取社會(huì)上各派選民對(duì)政府的支持,福利國(guó)家才發(fā)展成為滿足各派利益的機(jī)器。各派政治和社會(huì)力量都向福利國(guó)家的政策中添加符合自己利益的條款,也都能在福利國(guó)家里找到自己不喜歡的東西,結(jié)果使得福利國(guó)家變成一臺(tái)利益錯(cuò)綜復(fù)雜的機(jī)器。這種利益相互交織的國(guó)家是不可能不排外的,因?yàn)橘Y源有限。在福利國(guó)家的實(shí)施過(guò)程中,“資格”是一個(gè)經(jīng)常被涉及的問(wèn)題,公民身分,或者合法居住身分是最基本的根據(jù)。福利國(guó)家用社會(huì)服務(wù)和福利待遇將人的國(guó)籍特性突出出來(lái),福利國(guó)家的時(shí)代是國(guó)家的主權(quán)和利益得到充分強(qiáng)調(diào)的時(shí)代,也是社會(huì)服務(wù)被最大限度地國(guó)家化了的時(shí)代?？偠灾?國(guó)家這臺(tái)政治機(jī)器不僅具有維護(hù)安全或發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的外部功能,還有進(jìn)行社會(huì)控制與社會(huì)管理的內(nèi)部功能。國(guó)家的對(duì)內(nèi)功能隨著時(shí)代的發(fā)展而得到重新的界定,它的社會(huì)管理觀念和方法也出現(xiàn)了根本性的變革,而總的趨勢(shì)是國(guó)家干預(yù)社會(huì)的功能得到了加強(qiáng)。福利國(guó)家正是國(guó)家機(jī)器在20世紀(jì)干預(yù)社會(huì),并且為此又干預(yù)經(jīng)濟(jì)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化行政、管理社會(huì)而形成的一種國(guó)家形態(tài)。福利國(guó)家與國(guó)家的安全職能也是密切相關(guān)的。戰(zhàn)爭(zhēng)國(guó)家實(shí)行的是國(guó)家的對(duì)外安全職能,而福利國(guó)家實(shí)行的是國(guó)家的對(duì)內(nèi)安全職能。在福利國(guó)家時(shí)代,國(guó)家將社會(huì)安全看成是國(guó)家的“責(zé)任”,并啟動(dòng)國(guó)家機(jī)器,調(diào)動(dòng)社會(huì)資財(cái),去“履行”這項(xiàng)責(zé)任,從而獲得“福利國(guó)家”的稱謂和社會(huì)各階層的認(rèn)同。二、外部環(huán)境政策近20年來(lái),“福利國(guó)家的危機(jī)”一直是熱門的話題。80年代最引人注目的問(wèn)題是人口老齡化給福利國(guó)家造成的壓力和高福利對(duì)勞動(dòng)道德的威脅。對(duì)此,西方的一些福利國(guó)家分別采取了改革的措施。90年代以來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,福利國(guó)家的國(guó)家社會(huì)功能面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),關(guān)于福利國(guó)家需要結(jié)構(gòu)性調(diào)整的議論一時(shí)又占據(jù)了重要的地位。(一)福利國(guó)家的困境經(jīng)濟(jì)全球化涉及三種要素的跨國(guó)界流動(dòng):產(chǎn)品和服務(wù)、資本以及人員,其中資本的流動(dòng)可能影響主權(quán)國(guó)家的稅源,產(chǎn)品和服務(wù)的流動(dòng)可能引起“社會(huì)傾銷”22,而人員的流動(dòng)則會(huì)對(duì)主權(quán)國(guó)家內(nèi)的社會(huì)再分配和福利國(guó)家功能有直接的影響。在當(dāng)今的社會(huì)里,產(chǎn)品和服務(wù)的大批量流動(dòng),引起了空前激烈的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)直接威脅到福利國(guó)家的高勞動(dòng)力成本,迫使它們倉(cāng)促應(yīng)付“社會(huì)傾銷”,采取反傾銷、保護(hù)市場(chǎng)等措施。但是“社會(huì)傾銷”可能導(dǎo)致的福利普遍降低的夢(mèng)魘,始終揮之不去。這些國(guó)家既要參加世界市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng),又不想面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致的福利國(guó)家削減的現(xiàn)實(shí),可供選擇的政策工具十分有限。信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、交通工具的發(fā)達(dá)以及新經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施使全球性的資本流動(dòng)速度加快。在經(jīng)濟(jì)全球化的條件下,資本逃避納稅要比勞動(dòng)逃避納稅容易得多。為了追逐利潤(rùn),資本避開(kāi)對(duì)勞動(dòng)征稅很重或勞動(dòng)受到嚴(yán)密保護(hù)的國(guó)家,迫使那里的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。因此,當(dāng)私人企業(yè)的跨國(guó)流動(dòng)打破了民族國(guó)家的疆界時(shí),那種在主權(quán)國(guó)家內(nèi)部平衡貧富的社會(huì)契約形式也就自然而然地受到了威脅。資本的“四處流動(dòng)”擺脫了民族國(guó)家的政治控制,成為獨(dú)立的自主決策體,使受著地域約束的雇員和政府日益失去其影響力23。全球性的資本流動(dòng)還伴隨著就業(yè)機(jī)會(huì)的全球化和勞動(dòng)力的全球性流動(dòng)。根據(jù)日內(nèi)瓦國(guó)際社會(huì)保障學(xué)會(huì)90年代中期的統(tǒng)計(jì),已經(jīng)有一億多人口離開(kāi)了他們的出生地,到其他的國(guó)家居住或謀職。在這一輪移民浪潮中,北美和歐洲分別接納了大約1300萬(wàn)到1500萬(wàn)移民,總數(shù)超過(guò)3000萬(wàn)人24。資本的外流使福利國(guó)家的財(cái)力外泄,而經(jīng)濟(jì)移民(其中多數(shù)在母國(guó)不享受任何社會(huì)保障)的涌入則造成福利國(guó)家在住房、醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)和技能培訓(xùn)等方面的額外負(fù)擔(dān),迫使福利國(guó)家紛紛通過(guò)新的移民法案,阻止新移民享受福利國(guó)家的待遇25。當(dāng)世界進(jìn)入新世紀(jì)的時(shí)候,國(guó)家的征稅能力因?yàn)橘Y本增殖場(chǎng)所的外移而受到挑戰(zhàn),國(guó)家賴以調(diào)整經(jīng)濟(jì)政策、干預(yù)社會(huì)分配的能力隨之被削弱26。福利國(guó)家面臨沉重的負(fù)擔(dān)而必須保持對(duì)于勞動(dòng)的高征稅率,否則,一旦國(guó)家無(wú)力為社會(huì)提供必要的社會(huì)保護(hù),20世紀(jì)30年代的社會(huì)危機(jī)就可能再現(xiàn)。在福利國(guó)家面臨這種困境的時(shí)候,最先放棄福利國(guó)家理念的是美國(guó),這當(dāng)然與美國(guó)的傳統(tǒng)立國(guó)觀念有關(guān)。斯柏貝認(rèn)為,美國(guó)在建國(guó)之初就把“尋找新的世界機(jī)遇”當(dāng)做最高價(jià)值,而把歐洲式的社會(huì)權(quán)利擺在從屬的地位上。自“里根主義”以來(lái),除了養(yǎng)老保障以外,美國(guó)在其他一些社會(huì)福利和救濟(jì)項(xiàng)目中都嘗試著實(shí)現(xiàn)“為工作而福利”27的新觀念,設(shè)計(jì)了“享受兩年福利然后工作”28,《工作與責(zé)任法案》等改革方案,在兒童補(bǔ)貼、單親家庭福利、技能培訓(xùn)等方面進(jìn)行促進(jìn)就業(yè)的改革29。因此,有人形容美國(guó)宛如“一家大公司,在世界市場(chǎng)上與其他民族展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)?！?0福利國(guó)家,這個(gè)20世紀(jì)的重大政治成果,被看做是“單純成本因素”,是削減的對(duì)象31。在歐洲,雖然近年來(lái)福利的觀念也在向著鼓勵(lì)勞動(dòng)的方向發(fā)展,但是人們似乎還不打算把福利國(guó)家的困境和經(jīng)濟(jì)全球化簡(jiǎn)單地聯(lián)系起來(lái),因?yàn)槟菢拥倪B接將意味著歐洲福利國(guó)家步美國(guó)的后塵,而“福利國(guó)家美國(guó)化”是為歐洲的民眾和政治家們難以接受的選擇。歐洲的研究者們于是證明,福利國(guó)家目前的困境“與經(jīng)濟(jì)全球化幾乎毫無(wú)關(guān)系?！?2論者的基本論據(jù)是,在二戰(zhàn)以后幾十年的發(fā)展過(guò)程中,福利國(guó)家的發(fā)展基本上沒(méi)有受到過(guò)世界經(jīng)濟(jì)的限制。也就是說(shuō),因?yàn)樵谖鞣礁＠麌?guó)家之間本身并不存在明顯的邊界和壁壘,資本、產(chǎn)品、人員的流動(dòng)從來(lái)就沒(méi)有受到過(guò)人為的限制,福利國(guó)家從起源到發(fā)展的主要?jiǎng)右蚴侵鳈?quán)國(guó)家內(nèi)部的政治傳統(tǒng),所以邊界的開(kāi)放只可能是福利國(guó)家發(fā)生困難的外部原因,而不可能成為福利國(guó)家困境的內(nèi)在原因。那么,當(dāng)前福利國(guó)家困境的內(nèi)在原因到底來(lái)自哪里呢?如果我們接受福利國(guó)家的出現(xiàn)是國(guó)家對(duì)于工業(yè)社會(huì)變革的政策反應(yīng)這個(gè)邏輯,那么答案就需要從社會(huì)變革中尋找。毋庸諱言,當(dāng)今的社會(huì)已經(jīng)不能再簡(jiǎn)單地用工業(yè)社會(huì)的特性來(lái)概括了。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)學(xué)家們認(rèn)為,人類已經(jīng)進(jìn)入了信息時(shí)代,人類社會(huì)具有了許多知識(shí)社會(huì)的特征。隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)向知識(shí)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)化,人的工作壽命延長(zhǎng)了,工傷風(fēng)險(xiǎn)減少了;隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的加速,失業(yè)變成了常態(tài),同時(shí)產(chǎn)業(yè)小型化、家庭化的發(fā)展明顯;隨著醫(yī)療技術(shù)的發(fā)展和人口的老齡化趨勢(shì),公共醫(yī)療計(jì)劃變得無(wú)比昂貴,難以為繼……。從福利國(guó)家內(nèi)部的這些發(fā)展來(lái)看,不僅由于許多勞動(dòng)者變成了小型的所有者,從而使國(guó)家作為企業(yè)主和勞動(dòng)者之間的協(xié)調(diào)人的作用正在減弱,而且社會(huì)危機(jī)的性質(zhì)也改變了:由于知識(shí)的匱乏而造成的社會(huì)排斥超過(guò)了工傷和疾病引起的貧困,老齡的恐懼由生活無(wú)著變成難以支付高昂的醫(yī)療照顧費(fèi)用,就業(yè)準(zhǔn)備變得比失業(yè)保險(xiǎn)更加重要,過(guò)度的國(guó)家保護(hù)和政府對(duì)家庭責(zé)任的替代造成了單親家庭對(duì)社會(huì)的依賴,這一切都迫使福利國(guó)家從觀念到實(shí)踐進(jìn)行根本的變革。吉登斯警告說(shuō),“沒(méi)有了敵人的國(guó)家的合法性,越來(lái)越取決于它們的管理風(fēng)險(xiǎn)的能力?！?3他認(rèn)為,目前的“福利國(guó)家無(wú)法及時(shí)調(diào)整自己的步伐,以便覆蓋那些新的風(fēng)險(xiǎn),比如與技術(shù)變遷、社會(huì)排斥或者不斷增加的單親家庭有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。”34這是因?yàn)楦＠麌?guó)家在兩個(gè)方面出現(xiàn)了脫節(jié)的現(xiàn)象:一是福利所涵蓋的風(fēng)險(xiǎn)并不符合需要,二是受到福利保護(hù)的群體本不是應(yīng)該受到保護(hù)的。因此,福利國(guó)家的危機(jī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不僅是財(cái)政的危機(jī),而且更是結(jié)構(gòu)的危機(jī),甚至還是福利國(guó)家作為一種國(guó)家形態(tài),它的合理性與公平性的危機(jī)。(二)福利國(guó)家的改革知識(shí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得許多有知識(shí)的個(gè)人可以不依賴已有的社會(huì)體系而自行創(chuàng)造就業(yè),而且是靈活性的就業(yè)、跨國(guó)界的就業(yè),這對(duì)福利國(guó)家的普及性覆蓋原則是一個(gè)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。福利國(guó)家如果無(wú)法解決靈活就業(yè)的社會(huì)保護(hù)問(wèn)題,不能將體制外的勞動(dòng)積累納入社會(huì)安全網(wǎng)的儲(chǔ)蓄,那么隨著靈活就業(yè)的增多,它的社會(huì)功能就會(huì)不斷地縮小。而如果不將知識(shí)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造的就業(yè)與財(cái)富合理地納入社會(huì)再分配的軌道,而依然沿用舊的社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)形式,那么就可能造成幾個(gè)方面的社會(huì)不公正:1.使越來(lái)越多的人搭乘“福利國(guó)家”的便車,將新經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的額外收入存入個(gè)人的賬戶,而讓民族福利國(guó)家承擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn);2.使越來(lái)越多的人由于缺乏對(duì)新經(jīng)濟(jì)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)遇的知識(shí),并且得不到相應(yīng)的保護(hù)而蒙受損失;3.國(guó)家由于缺乏政策手段和資源,對(duì)可能出現(xiàn)的社會(huì)兩極分化,對(duì)知識(shí)匱乏和技能落后造成的新貧困完全束手無(wú)策。面對(duì)這種社會(huì)變遷,福利國(guó)家可以有不同的政策選擇。一種是以原有的福利國(guó)家結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ),按照工資稅單,緊縮社會(huì)保障開(kāi)支,讓其余的人自由發(fā)展、自我保護(hù)。這是一種讓傳統(tǒng)的福利國(guó)家功能萎縮的辦法。另一種是重新定義社會(huì)安全網(wǎng),使福利國(guó)家在新經(jīng)濟(jì)時(shí)代繼續(xù)拓展新的保護(hù)領(lǐng)域。這是一種根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展改換福利國(guó)家保護(hù)方式的做法。當(dāng)然還有另外一種政策選擇,就是雙管齊下。在福利國(guó)家面臨危機(jī)的第一階段,各個(gè)福利國(guó)家,特別是西歐的福利國(guó)家,采取的大多是第一套方案。進(jìn)入90年代以后,重新定義社會(huì)公正的概念,改變社會(huì)安全措施的要求越來(lái)越成為福利國(guó)家改革的主要方向。由于福利國(guó)家是一種和普選制共生的機(jī)制,而且在其發(fā)展過(guò)程中逐漸地容納和平衡了多種利益,所以任何削減或改革的方案都要遇到一個(gè)特殊的難題,這就是如何能夠拆解這些利益,然后根據(jù)新經(jīng)濟(jì)的社會(huì)需要,用新的方式滿足和平衡這些利益,取得新的社會(huì)公正。皮爾森在研究英國(guó)和美國(guó)的福利國(guó)家緊縮政策時(shí)區(qū)分了長(zhǎng)期緊縮和短期緊縮,結(jié)構(gòu)緊縮和項(xiàng)目緊縮,系統(tǒng)性的緊縮和綱領(lǐng)性的緊縮,結(jié)果發(fā)現(xiàn),英國(guó)和美國(guó)分別采取了“分而治之”和“贖買損失者”這兩種策略35。所謂“分而治之”就是按照福利項(xiàng)目,區(qū)分不同的受益者集團(tuán),保證每項(xiàng)緊縮措施只危及個(gè)別的利益集團(tuán),而不得罪大多數(shù)人,使國(guó)家的合法性不受危害。所謂“贖買損失者”就是對(duì)在緊縮政策中受到利益損害的集團(tuán)給予補(bǔ)償。結(jié)果,美國(guó)在里根時(shí)代,英國(guó)在撒切爾時(shí)代,都先后逐漸地完成了福利國(guó)家的結(jié)構(gòu)性變革。結(jié)果是福利國(guó)家的機(jī)制性成分減少,而補(bǔ)救性成分增加,目標(biāo)集中到了扶貧和扶困36。在新的社會(huì)公正方面,福利國(guó)家之間也存在著觀念上的差異。德國(guó)觀念的主流仍然是不觸動(dòng)福利國(guó)家的核心,在福利國(guó)家覆蓋不到的社會(huì)危機(jī)領(lǐng)域,采取“在福利國(guó)家核心范圍外新建立……一個(gè)具有自我意識(shí)、積極向上的市民社會(huì)”37的辦法。在英國(guó),“第三條道路”的倡導(dǎo)者吉登斯要求的則是福利國(guó)家從觀念到結(jié)構(gòu)的更新:重新界定政府與個(gè)人之間的契約關(guān)系,改“福利國(guó)家”為“社會(huì)投資國(guó)家”,從個(gè)人爭(zhēng)取政府的保護(hù),轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人尋求“自主與自我發(fā)展”,政府的功能應(yīng)當(dāng)從提供經(jīng)濟(jì)援助改變?yōu)檫M(jìn)行人力投資38,政府和公民之間的關(guān)系要全面調(diào)整。在實(shí)踐中,英美已經(jīng)開(kāi)發(fā)了社會(huì)保護(hù)的市場(chǎng)機(jī)制。目前,美國(guó)和英國(guó)有很多金融保險(xiǎn)產(chǎn)品是直接針對(duì)個(gè)人與家庭的,而在歐洲,金融服務(wù)的對(duì)象主要是政府。從社會(huì)保障體制之外的私營(yíng)養(yǎng)老金項(xiàng)目來(lái)看,美國(guó)私營(yíng)養(yǎng)老金的種類從1946年以前的只有7311種,發(fā)展到1975年的34萬(wàn)種,進(jìn)而增加到1985年的80萬(wàn)種39,儲(chǔ)備金額從1950年的130億美元,發(fā)展到1989年的1.836兆美元(見(jiàn)表2)。養(yǎng)老保障中的市場(chǎng)因素在福利國(guó)家中也呈現(xiàn)出不同的比例。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),80年代初,55歲以上老年人收入來(lái)源中來(lái)自公共養(yǎng)老金的收入百分比,在德國(guó)是54.14%,在荷蘭是41.84%,在英國(guó)是41.69%,在瑞士是34.71%,在加拿大是32.63%,在美國(guó)只有29.78%。75歲以上老人在瑞典是85%,在德國(guó)是75%,在英國(guó)是54%,在美國(guó)、加拿大和瑞士只有45%41?？梢钥闯?在養(yǎng)老保障方面,北歐的市場(chǎng)因素最少,社會(huì)團(tuán)結(jié)因素最多,德國(guó)次之,美國(guó)的市場(chǎng)因素最多而政府作用最少,英國(guó)則界乎歐洲福利國(guó)家和美國(guó)之間。那么,能否據(jù)此而判定瑞典的制度比德國(guó)的更公正,而德國(guó)的制度比英國(guó)更公正,美國(guó)、加拿大、瑞士的制度最不公正?在這個(gè)問(wèn)題上,近年來(lái)出現(xiàn)了分歧。仍以養(yǎng)老金為例,美國(guó)人認(rèn)為,越少的政府干預(yù)越公正,政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)稅收優(yōu)惠和立法保障,幫助企業(yè)和個(gè)人利用市場(chǎng)去獲得更大的收益,而不是通過(guò)加大稅收力度,強(qiáng)行實(shí)施再分配去保護(hù)公民。政府是“最后出場(chǎng)人”,只照顧必須照顧的社會(huì)脆弱群體。因此保持福利國(guó)家救助項(xiàng)目的低水平是必要的。但是,北歐國(guó)家的宣傳品仍然在維護(hù)它們固有的“社會(huì)團(tuán)結(jié)”理念,認(rèn)為“社會(huì)團(tuán)結(jié)”不僅是國(guó)家的歷史傳統(tǒng),而且是人民的生活方式,是社會(huì)信念,這種社會(huì)信念的利弊得失是不能簡(jiǎn)單地用經(jīng)濟(jì)模型計(jì)算的。當(dāng)歐洲的福利國(guó)家在主權(quán)國(guó)家的范圍內(nèi)保持著社會(huì)公正和社會(huì)平衡的時(shí)候,英美式的社會(huì)公平概念變成了一種可以跨行業(yè)跨國(guó)家操作的方式:私營(yíng)養(yǎng)老金雖然也會(huì)因?yàn)橥顿Y的成敗而有所損益,但是由于它的移動(dòng)性能良好,不受國(guó)界的限制,也不受職業(yè)性質(zhì)轉(zhuǎn)變的影響,所以特別適合經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的需要。不過(guò)這種保險(xiǎn)雖然滿足了“機(jī)會(huì)公平”的需要,但是卻無(wú)法向那些沒(méi)有多余資金參加私營(yíng)養(yǎng)老項(xiàng)目的社會(huì)成員提供保護(hù)。在這種情況下,福利國(guó)家就又面臨著雙重的責(zé)任:既要從傳統(tǒng)的社會(huì)公正觀念出發(fā),繼續(xù)對(duì)本國(guó)內(nèi)公民實(shí)施有效和必要的保護(hù),同時(shí)又要從新的社會(huì)公正的觀念出發(fā),允許并幫助公民獲得“選擇”和“自由”的權(quán)利。因此,社會(huì)公正也就被賦予了雙重含義:公平與自由。(三)福利國(guó)家的立法全球化時(shí)代的新經(jīng)濟(jì)使個(gè)人福利的來(lái)源多元化,來(lái)自公共渠道的保護(hù)出現(xiàn)停滯,而來(lái)自各類私營(yíng)渠道的保障正在擴(kuò)大。在這種情況下,福利國(guó)家到底扮演怎樣的角色?將會(huì)產(chǎn)生何種變化?首先需要說(shuō)明的是,沒(méi)有任何跡象表明,西方國(guó)家的政府將放棄其高度發(fā)達(dá)的社會(huì)職能。就連提倡“小政府”的美國(guó),其社會(huì)功能也是在加強(qiáng),而不是在減弱42。美國(guó)政府并不是越來(lái)越疏虞社會(huì)管理,而是更新了福利給付的觀念,并且使用了多種手段。雖然在社會(huì)保護(hù)的領(lǐng)域里市場(chǎng)的因素在增長(zhǎng),但是迄今為止,向社會(huì)提供福利和保護(hù)仍然是國(guó)家的主要功能。面對(duì)一個(gè)通過(guò)支配社會(huì)30%的財(cái)富來(lái)達(dá)到社會(huì)目標(biāo)的國(guó)家,我們很難得出福利國(guó)家衰落的結(jié)論。進(jìn)一步看,福利國(guó)家在平衡社會(huì)各階層的利益時(shí)的確有一些重大的政策調(diào)整。在福利國(guó)家緊縮速度最快的80年代,各福利國(guó)家的政府都對(duì)不同收入階層進(jìn)行了一些稅率和轉(zhuǎn)移支付率方面的調(diào)整,如美國(guó)和英國(guó)都降低了中產(chǎn)階級(jí)的稅率,與此同時(shí)加大了對(duì)中產(chǎn)階級(jí)的轉(zhuǎn)移支付力度。這種狀況當(dāng)然和資本主義國(guó)家里中產(chǎn)階級(jí)力量和地位的增長(zhǎng)密切相關(guān)(見(jiàn)表3)。表3還告訴我們,在福利國(guó)家緊縮的年代里,國(guó)家的稅收功能雖然沒(méi)有減退,但是各個(gè)福利國(guó)家用于社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的比例卻存在著很大的差距。多數(shù)歐洲國(guó)家將稅收的50%以上用于社會(huì)轉(zhuǎn)移支付,有些國(guó)家甚至高達(dá)70%—80%,但是美國(guó)等少數(shù)國(guó)家用于社會(huì)轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)只相當(dāng)于稅收的30%左右。再?gòu)恼_(kāi)支來(lái)看,英國(guó)和美國(guó)對(duì)國(guó)防的投入高,社會(huì)轉(zhuǎn)移支付一直穩(wěn)定在一個(gè)水平上,而趕上了新經(jīng)濟(jì)潮流的一些小國(guó)家則通常是對(duì)教育投入高的國(guó)家(如芬蘭、荷蘭等)。英國(guó)撒切爾主義時(shí)期對(duì)于福利國(guó)家的削減,主要是在社會(huì)服務(wù)和附加保險(xiǎn)領(lǐng)域里,對(duì)于基本社會(huì)保障并沒(méi)有觸動(dòng)。在美國(guó),中央政府用于社會(huì)保障的開(kāi)支比較穩(wěn)定,但用于醫(yī)療衛(wèi)生的開(kāi)支卻明顯上升。除了法國(guó)、德國(guó)等少數(shù)幾個(gè)國(guó)家以外,中央政府對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)與福利的支出反呈上升趨勢(shì)。這些都說(shuō)明,福利國(guó)家在全球化時(shí)代根據(jù)各自認(rèn)定的主要戰(zhàn)略和主要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),已經(jīng)開(kāi)始采取不同的政策組合(見(jiàn)表4)。難以否認(rèn)的是,現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家的社會(huì)功能的確出現(xiàn)了從普及性向選擇性,從系統(tǒng)性向?qū)嵱眯?從政府與企業(yè)的責(zé)任向個(gè)人與社區(qū)的責(zé)任轉(zhuǎn)變的趨向。除了盎格魯撒克遜國(guó)家以外,在其他國(guó)家,特別是在歐洲大陸國(guó)家,這種趨向并沒(méi)有導(dǎo)致機(jī)制性或結(jié)構(gòu)性的變革。有研究證明,福利國(guó)家的社會(huì)開(kāi)支還在繼續(xù)以快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度增加43,雖然除了社會(huì)保險(xiǎn)這個(gè)堅(jiān)硬的內(nèi)核變化較小以外,在社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利領(lǐng)域有很多的政策方針都在發(fā)生著變化。同樣難以否認(rèn)的是,福利國(guó)家在繼續(xù)履行其作為主權(quán)者的社會(huì)職能的同時(shí),已經(jīng)開(kāi)始在其他一些功能領(lǐng)域里改變行為方式。例如國(guó)家致力于降低關(guān)稅、通過(guò)降低公共部門的開(kāi)支來(lái)降低赤字、軟化社會(huì)民主主義的傳統(tǒng)口號(hào)、從援助個(gè)人轉(zhuǎn)向支持資本、有選擇地發(fā)放對(duì)低收入家庭的補(bǔ)救、限制普及性的福利的發(fā)展、增加對(duì)于教育的公共開(kāi)支或政府政策力度,等等。因而也有批評(píng)認(rèn)為,“福利國(guó)家正在變成競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家。”44市場(chǎng)無(wú)法提供可以替代政府的服務(wù),這是已經(jīng)被歷史無(wú)數(shù)次證明了的事實(shí)。那么問(wèn)題的關(guān)鍵就不在于政府有無(wú)社會(huì)功能,而在于什么樣的政府和哪一級(jí)的政府具有怎樣的社會(huì)功能。福利國(guó)家是從歐洲民族國(guó)家的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的,是民族國(guó)家發(fā)展成為主權(quán)國(guó)家的一個(gè)象征。當(dāng)經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)主權(quán)國(guó)家產(chǎn)生沖擊時(shí),主權(quán)國(guó)家對(duì)于本國(guó)公民的保護(hù)必然會(huì)受到影響45。歸根結(jié)底,經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)針對(duì)的是民族國(guó)家的主權(quán)功能領(lǐng)域,而不是針對(duì)福利的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了新的形式和風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候,當(dāng)市場(chǎng)的拓展撐破了民族國(guó)家的轄權(quán)的時(shí)候,傳統(tǒng)的、已經(jīng)在冷戰(zhàn)時(shí)期得到充分正名的福利國(guó)家就面臨了一個(gè)重新正名的問(wèn)題。福利國(guó)家在國(guó)內(nèi)的社會(huì)保護(hù)方面具有合法性,但是這種合法性隨著主權(quán)國(guó)家邊界的被打破而變得復(fù)雜困難起來(lái)。人們對(duì)于社會(huì)保護(hù)和社會(huì)福利的需求如何來(lái)滿足,由誰(shuí)來(lái)滿足?這個(gè)問(wèn)題首先出現(xiàn)在歐洲一體化的進(jìn)程中。三、歐洲一體化與繁榮國(guó)家的外(一)從主權(quán)國(guó)家到民族社會(huì)從政治和政體的層面上講,福利國(guó)家是主權(quán)國(guó)家的國(guó)家機(jī)器,但是從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的層面上講,福利國(guó)家又是為了政治權(quán)力、為了保障資本的發(fā)展、補(bǔ)充市場(chǎng)的不足、緩解和預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)立的機(jī)制。這種機(jī)制在第二次世界大戰(zhàn)后曾經(jīng)使市場(chǎng)與社會(huì)的需要和政治的能力結(jié)合起來(lái),甚至一度被認(rèn)為,它使“繁榮、平等和充分就業(yè)達(dá)成了完美的和諧?！?6福利國(guó)家在新時(shí)代面臨的困境恰恰是由于在“繁榮”、“平等”和“充分就業(yè)”之間產(chǎn)生了裂痕,在市場(chǎng)和社會(huì)之間出現(xiàn)了脫節(jié),在經(jīng)濟(jì)利益和政治統(tǒng)治方面還沒(méi)有找到合適的銜接紐帶。這種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的離異現(xiàn)象在努力擴(kuò)大市場(chǎng)的歐洲聯(lián)盟非常突出。歐洲統(tǒng)一大市場(chǎng)的宗旨是幫助產(chǎn)品和服務(wù)、資本以及人員在成員國(guó)之間更自由地流動(dòng),從而達(dá)到資源的合理配制和效率的優(yōu)化。如前所述,這種流動(dòng)必然會(huì)打破民族主權(quán)國(guó)家的藩籬。如果沒(méi)有適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)福利政策作為新市場(chǎng)的補(bǔ)充,所謂“四大自由”47是難以實(shí)現(xiàn)的。值得注意的是,當(dāng)歐洲聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一大市場(chǎng)的時(shí)候,單一的社會(huì)福利機(jī)制卻沒(méi)有被提上日程,甚至連在歐洲聯(lián)盟的層面上直接操作的最低社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)也被認(rèn)為是不現(xiàn)實(shí)的48。1961年,在意大利都靈,歐洲委員會(huì)向各成員國(guó)提交了一份《歐洲社會(huì)憲章》。憲章確立了4項(xiàng)基本原則:1.沒(méi)有性別歧視地獲得平等的機(jī)會(huì)和平等待遇的權(quán)利,2.勞動(dòng)者獲得信息和咨詢的權(quán)利,3.勞動(dòng)者參與決定和提高工作條件和工作環(huán)境的權(quán)利,4.老年人獲得社會(huì)保護(hù)的權(quán)利。對(duì)于單個(gè)成員國(guó)來(lái)說(shuō),這些原則似乎過(guò)于基本,但是對(duì)于歐洲共同體整體來(lái)說(shuō),即使是這樣最基本的原則也難以在共同體的層面上實(shí)施。因?yàn)闅W共體畢竟只是經(jīng)濟(jì)共同體,而不是社會(huì)和政治共同體,它缺乏政治統(tǒng)治力和管理工具去實(shí)施這些原則。歐洲聯(lián)盟雖然享有一定的政治行動(dòng)力,但它仍然是成員國(guó)的政治聯(lián)盟,而沒(méi)有過(guò)渡成為政治和社會(huì)意義上的主權(quán)者或主權(quán)體。這種狀況到了1992年馬斯特里赫特條約(馬約)時(shí)發(fā)生了一個(gè)重要的變化。馬約雖然沒(méi)有提出歐洲社會(huì)一體化的問(wèn)題,但是馬約為歐洲單一貨幣規(guī)定了時(shí)間表和基本條件,特別是關(guān)于年度財(cái)政赤字不超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值3%,公共債務(wù)不超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值60%,以及通貨膨脹率不超過(guò)三個(gè)通脹率最低國(guó)家平均數(shù)的1.5%的嚴(yán)格趨同標(biāo)準(zhǔn),無(wú)異于給各福利國(guó)家上了一道緊箍咒:加入歐元區(qū)的國(guó)家不再能夠根據(jù)國(guó)內(nèi)福利開(kāi)支的要求隨意地舉債或發(fā)幣,主權(quán)國(guó)家只剩下征收稅費(fèi)這個(gè)手段,而這正是各國(guó)在日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中需要削減的。歐洲一體化的深入發(fā)展給民族福利國(guó)家的繼續(xù)發(fā)展亮出了紅燈,這種強(qiáng)迫剎車行為是非常及時(shí)的,因?yàn)楦＠麌?guó)家保護(hù)的只是主權(quán)國(guó)家界限內(nèi)的國(guó)民,而這種分割的社會(huì)保護(hù)并不適應(yīng)歐洲的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。必須發(fā)展新的社會(huì)保護(hù)機(jī)制,用以適應(yīng)新的市場(chǎng)需要。不過(guò),這樣一個(gè)對(duì)于主權(quán)國(guó)家來(lái)說(shuō)是天經(jīng)地義的工作,對(duì)于歐洲聯(lián)盟這個(gè)獨(dú)特的政治體來(lái)說(shuō),卻十分復(fù)雜。這是由于,首先,歐洲聯(lián)盟的政治合法性來(lái)源于國(guó)家間的盟約和各成員國(guó)國(guó)內(nèi)的全民公決,這就造成了歐洲聯(lián)盟授權(quán)有限的前提;其次,由于歐洲聯(lián)盟授權(quán)有限,特別是它沒(méi)有被賦予直接向全體公民征收稅費(fèi)的權(quán)力,所以也就不可能獲得實(shí)行財(cái)政性社會(huì)再分配的行動(dòng)能力;第三,福利國(guó)家之間在結(jié)構(gòu)、水平、乃至傳統(tǒng)觀念上的差異使得在它們之間進(jìn)行的趨同努力非常困難。(二)有關(guān)社會(huì)政策和社會(huì)監(jiān)督方面的規(guī)定,各有側(cè)重地保護(hù)和發(fā)展民族國(guó)家和歐洲共同體內(nèi)部的就業(yè)政策,并在各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)促進(jìn)市場(chǎng)歐洲大廈的建設(shè)者們正在構(gòu)建的是一個(gè)層次復(fù)雜、但是又反映了歐洲市場(chǎng)和政治狀況的社會(huì)政策模式。簡(jiǎn)單地說(shuō),就是這個(gè)模式在跨國(guó)的層面上反映市場(chǎng)發(fā)展的需要,在成員國(guó)的層面上保障社會(huì)穩(wěn)定的需要。它依賴傳統(tǒng)的福利國(guó)家對(duì)非流動(dòng)人口實(shí)施保護(hù);在福利國(guó)家之間架設(shè)交流和互補(bǔ)的渠道,解決流動(dòng)人口的社會(huì)需要;通過(guò)歐盟層面的政策,鼓勵(lì)創(chuàng)造就業(yè)和人口流動(dòng),同時(shí)通過(guò)社會(huì)立法和監(jiān)督機(jī)制,對(duì)成員國(guó)的行為進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。自60年代起,歐共體有關(guān)社會(huì)方面的法令和政策都是為了實(shí)現(xiàn)“四大自由”的需要和風(fēng)險(xiǎn)而制訂的。1964年2月,歐洲共同體決定采取特別協(xié)調(diào)措施,使在成員國(guó)工作的“外籍勞動(dòng)者”能夠享受公共政策、公共安全或公共衛(wèi)生,旨在鼓勵(lì)勞動(dòng)力市場(chǎng)在共同體范圍內(nèi)的優(yōu)化組合49。在這種方針的指導(dǎo)下,共同體各成員國(guó)開(kāi)始將福利國(guó)家政策“外化”至包括非本國(guó)公民。1966年7月,流動(dòng)工人及其家屬的住房問(wèn)題被提上了共同體的日程50。1972年3月,歐共體再次通過(guò)決議,要求成員國(guó)為流動(dòng)就業(yè)人員及家屬提供社會(huì)保障51。同年10月,歐洲共同體各國(guó)政府首腦在巴黎舉行會(huì)議,更加明確地提出,應(yīng)把社會(huì)領(lǐng)域里的各項(xiàng)工作擺在和經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟同等重要的地位上。不過(guò),其有關(guān)機(jī)構(gòu)起草的社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃并不是北歐或西歐福利國(guó)家式的藍(lán)圖,文件提出的目標(biāo)包括:1.充分就業(yè)和改善就業(yè)條件,2.在各國(guó)之間協(xié)調(diào)這些條件,3.增進(jìn)管理者和勞動(dòng)者在共同體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)決策方面的參與。文件重申,“共同體不在成員國(guó)中間尋求對(duì)所有社會(huì)問(wèn)題的單一解決方式,也不嘗試承擔(dān)所有由其他各個(gè)層次更加有效地承擔(dān)著的責(zé)任”,52從而明確地劃分出民族國(guó)家和歐洲共同體這兩個(gè)不同層面的責(zé)任范疇。1974年,歐共體部長(zhǎng)理事會(huì)通過(guò)了“歐共體社會(huì)行動(dòng)方案”,關(guān)注與工作環(huán)境有關(guān)的三個(gè)方面:充分和更好的就業(yè)、生活和工作條件的提高、勞動(dòng)者在企業(yè)活動(dòng)和社會(huì)管理方面更多的參與。顯然,上述社會(huì)行動(dòng)的目標(biāo)都與促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展密切相關(guān),都是為了使共同體內(nèi)部勞動(dòng)者的自由流動(dòng)更加人道化,都是積極就業(yè)政策的組成部分。80年代的經(jīng)濟(jì)停滯曾經(jīng)直接地影響到民族福利國(guó)家的發(fā)展,歐共體的成員國(guó)先后相應(yīng)地采取了緊縮財(cái)政和制約福利國(guó)家發(fā)展的措施。但是經(jīng)濟(jì)不景氣沒(méi)有影響共同體在社會(huì)政策方面的發(fā)展,歐共體在社會(huì)立法和社會(huì)監(jiān)督領(lǐng)域里的咨詢、指導(dǎo)與監(jiān)督職責(zé)繼續(xù)加強(qiáng)。1976年和1978年歐共體公布了婦女在就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)和晉升、工作條件以及享受社會(huì)保障等方面的平等權(quán)利原則53。1983年歐共體開(kāi)始公布各成員國(guó)的年平均實(shí)物福利開(kāi)支,1985年又第一次就社會(huì)政策問(wèn)題舉行了專題討論,承認(rèn)如果忽略歐共體的社會(huì)功能就會(huì)導(dǎo)致共同市場(chǎng)的失敗。關(guān)于社會(huì)應(yīng)當(dāng)和市場(chǎng)協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了兩個(gè)重要的進(jìn)展:第一,1986年的“單一歐洲法案”將社會(huì)政策納入了法律框架。歐盟法中包括了有關(guān)改善工作環(huán)境和保護(hù)工人健康與安全的條款(118a),有關(guān)要求企業(yè)家與勞動(dòng)者對(duì)話的條款(118b),以及有關(guān)結(jié)構(gòu)基金的條款(130b)。共同體的社會(huì)政策開(kāi)始對(duì)成員國(guó)產(chǎn)生約束力。第二,歐共體通過(guò)專項(xiàng)協(xié)議,規(guī)范了婦女和流動(dòng)勞動(dòng)者在享受福利待遇和職業(yè)社會(huì)保障方面的平等權(quán)利原則54,因而觸及了成員國(guó)內(nèi)部的社會(huì)再分配模式。隨著勞動(dòng)者的跨國(guó)流動(dòng),在彼此分割的社會(huì)保障機(jī)制之間出現(xiàn)了溝通、合作和互助的事例。它們?yōu)?989年的斯特拉斯堡《歐共體勞動(dòng)者基本社會(huì)權(quán)利憲章》、1993年的《德勒斯增長(zhǎng)、競(jìng)爭(zhēng)與就業(yè)》白皮書(shū)以及1994年的《歐盟社會(huì)政策》綠皮書(shū)和《歐洲社會(huì)政策——?dú)W盟發(fā)展之路》白皮書(shū)奠定了基礎(chǔ)。進(jìn)入90年代以后的歐洲聯(lián)盟開(kāi)始對(duì)各成員國(guó)的社會(huì)政策進(jìn)行越來(lái)越具體的指導(dǎo)。從建立社會(huì)救助的共同標(biāo)準(zhǔn),發(fā)展到在歐盟的層面上進(jìn)行社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)政策的協(xié)調(diào)55,進(jìn)而發(fā)展到在1999年通過(guò)決議,為跨國(guó)雇傭和跨國(guó)社會(huì)保障金的發(fā)放規(guī)定共同的行為規(guī)范和準(zhǔn)則56。歐洲聯(lián)盟在整個(gè)聯(lián)盟的范圍內(nèi)逐步地協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策,并且向世界宣告,歐洲人所需要的社會(huì)模式是適應(yīng)全球化發(fā)展的雙層結(jié)構(gòu)模式57。這種模式應(yīng)當(dāng)尊重人的價(jià)值,但又要適應(yīng)市場(chǎng)向全球化方向的發(fā)展;它既要保留福利國(guó)家的邊界和民族的特色,又要在共同市場(chǎng)中尋求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平之間的新的平衡。這個(gè)模式把工作的重點(diǎn)放在了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造力上。為了在超國(guó)家的大市場(chǎng)中達(dá)到這個(gè)目標(biāo),歐洲聯(lián)盟開(kāi)始建立超國(guó)家的社會(huì)政策決策機(jī)制和社會(huì)行動(dòng)計(jì)劃。關(guān)于穩(wěn)定、增長(zhǎng)、就業(yè)的《阿姆斯特丹條約》(1997年),以及提出社會(huì)歐洲建設(shè)具體措施的《尼斯條約》(2000年),都已經(jīng)清楚地指明,歐洲的未來(lái)將不會(huì)是美國(guó)化的歐洲。全球化將要造成的是“一個(gè)世界、兩種版本”58。除了自由以外,公平和團(tuán)結(jié)是決然不可或缺的歐洲價(jià)值觀念。必須要補(bǔ)充的是,歐洲聯(lián)盟并不是一個(gè)實(shí)體的“福利聯(lián)盟”。歐洲共同體在建立之初就為社會(huì)承諾定下了基調(diào):建立共同體的目的是為了改善生活和工作條件、促進(jìn)就業(yè)和機(jī)會(huì)平等,以及實(shí)行最低的社會(huì)保護(hù),而且這些目標(biāo)是通過(guò)成員國(guó)的國(guó)內(nèi)政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的。共同體的責(zé)任僅限于制訂標(biāo)準(zhǔn)、提供咨詢和實(shí)行監(jiān)督。不僅如此,從歐共體社會(huì)政策的發(fā)展史來(lái)看,不難發(fā)現(xiàn),共同體的社會(huì)政策和社會(huì)行動(dòng)基本上沒(méi)有觸動(dòng)福利國(guó)家的機(jī)制模式——社會(huì)保險(xiǎn),它的政策范圍僅僅局限在如下幾個(gè)方面:1.通過(guò)社會(huì)保障機(jī)制之間的協(xié)作促進(jìn)勞動(dòng)力的流動(dòng),并且通過(guò)促進(jìn)就業(yè),特別是跨國(guó)界就業(yè),提高生活水準(zhǔn)和勞動(dòng)條件,2.促進(jìn)婦女的平等權(quán)利,3.反貧困、反社會(huì)排斥。可以看出,這一在共同體層面上的社會(huì)政策指導(dǎo)方針與傳統(tǒng)的民族福利國(guó)家的相關(guān)原則有著明顯的差異:第一,在福利國(guó)家的社會(huì)保障機(jī)制中,就業(yè)崗位是受到保護(hù)的。失業(yè)被認(rèn)為是非常態(tài),是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),所以需要通過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)給失業(yè)者以補(bǔ)償。社會(huì)政策的出發(fā)點(diǎn)是社會(huì)需求。在歐洲聯(lián)盟的層面上,就業(yè)是需要利用各種激勵(lì)政策去尋找的,失業(yè)得不到補(bǔ)償。社會(huì)政策的出發(fā)點(diǎn)是促進(jìn)就業(yè)。第二,在福利國(guó)家制度中,婦女的平等權(quán)利體現(xiàn)在社會(huì)保障機(jī)制中,家庭婦女可以享受丈夫的養(yǎng)老金和其他一些福利,平等的尺度是用“得”來(lái)衡量的;在歐洲聯(lián)盟的層面上,婦女的平等權(quán)利表現(xiàn)在就業(yè)上,社會(huì)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造一切有利的條件,使婦女享有和男人同等的勞動(dòng)機(jī)會(huì)和勞動(dòng)報(bào)償。這里強(qiáng)調(diào)的是“機(jī)會(huì)平等”而不是“結(jié)果平等”。第三,在反貧困的問(wèn)題上,歐洲國(guó)家發(fā)明和發(fā)展了龐雜的社會(huì)保障機(jī)制,通過(guò)代際再分配和社會(huì)再分配來(lái)縮小貧富差別、消滅貧困現(xiàn)象;而在歐洲聯(lián)盟的層面上,我們找不到超國(guó)家的社會(huì)再分配機(jī)制,貧困和社會(huì)排斥是用特例補(bǔ)救的方式來(lái)解決的,歐洲聯(lián)盟的作用是倡導(dǎo)各成員國(guó)在某些社會(huì)行動(dòng)方面進(jìn)行協(xié)作。在指導(dǎo)觀念上沒(méi)有變化的是福利國(guó)家中的機(jī)制模式。歐洲聯(lián)盟只是要求成員國(guó)就流動(dòng)工人的社會(huì)保障待遇進(jìn)行協(xié)商和協(xié)調(diào),以保證流動(dòng)工人能夠享受到不低于在本國(guó)內(nèi)的各項(xiàng)保障。為了使社會(huì)保障具有靈活性以更加便于勞動(dòng)力的流動(dòng),成員國(guó)共同決定將社會(huì)保障金分塊計(jì)算,通過(guò)主權(quán)國(guó)家之間的協(xié)商達(dá)成國(guó)際協(xié)作,這也是福利國(guó)家主權(quán)外化的一個(gè)渠道。綜上所述,在歐洲一體化的進(jìn)程中,歐洲聯(lián)盟成員國(guó)的福利國(guó)家出現(xiàn)了功能外化于傳統(tǒng)主權(quán)國(guó)家的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象表現(xiàn)在:1.在共同體層面上出現(xiàn)了一致的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)。圍繞著這些標(biāo)準(zhǔn)的確立和監(jiān)督實(shí)施,一些超國(guó)家的機(jī)構(gòu),如歐盟委員會(huì)、歐洲社會(huì)政策專家委員會(huì)、歐洲法院以及歐洲議會(huì)等等,就變成了社會(huì)行為主體。在它們的努力下,通過(guò)了一些有約束力的社會(huì)政策文件。歐洲聯(lián)盟因此而獲得了“社會(huì)立法權(quán)”和“社會(huì)程序管理權(quán)”。通過(guò)這些權(quán)力的行使,歐洲聯(lián)盟增加了自身的政治合法性。2.在成員國(guó)的層面上實(shí)行了“被動(dòng)的”社會(huì)政策改革,例如通過(guò)了《勞工流動(dòng)協(xié)議法案》(Reg.1408/71,574/72)、《自由服務(wù)法案》(Arts.7a,59—66,EEC)以及《區(qū)域和部門補(bǔ)貼規(guī)定》,這些規(guī)定和法案都超出了福利國(guó)家的傳統(tǒng)權(quán)力范圍,由歐洲法院、歐盟委員會(huì)和成員國(guó)政府共同執(zhí)行。3.歐洲一體化造成的間接的壓力迫使福利國(guó)家之間出現(xiàn)趨同的現(xiàn)象。為了避免“社會(huì)傾銷”現(xiàn)象在福利國(guó)家中間出現(xiàn),歐洲聯(lián)盟的雇主、工會(huì)和成員國(guó)政府共同努力,使歐洲聯(lián)盟內(nèi)部的福利待遇呈現(xiàn)出一種“向上趨同”的趨勢(shì)。根據(jù)歐洲聯(lián)盟的決策機(jī)制,歐盟的“四窮國(guó)”(指希臘、愛(ài)爾蘭、葡萄牙和西班牙)沒(méi)有足夠的權(quán)數(shù)向下拉動(dòng)福利,反而由于歐洲聯(lián)盟內(nèi)其他福利國(guó)家的拉動(dòng),出現(xiàn)了改進(jìn)和提高福利國(guó)家水平的現(xiàn)象59。這樣一來(lái),決定福利國(guó)家的政治因素就不僅限于國(guó)內(nèi)的政黨和利益集團(tuán),而且包括了外部的政治勢(shì)力。歐洲福利國(guó)家權(quán)力外化的三種傾向,即超國(guó)家行為傾向、政府間合作傾向和共同決策傾向,對(duì)于福利國(guó)家這種國(guó)家形態(tài)的轉(zhuǎn)變具有歷史性的意義。首先,從概念上講,成員國(guó)的政府不能再把社會(huì)福利局限于僅僅提供給本國(guó)的國(guó)民,而且民族國(guó)家的政府也不能再單方面決定來(lái)自其他成員國(guó)的“外國(guó)人”是否享有福利方面的公民待遇。其次,成員國(guó)不能夠再堅(jiān)持福利的當(dāng)?shù)仡I(lǐng)取和本土消費(fèi)政策。第三,成員國(guó)的政府不再有排他性的福利管理,因?yàn)檫@種權(quán)力會(huì)由于流動(dòng)勞動(dòng)力而有所交叉。如果福利國(guó)家的相互交叉與民族國(guó)家的自治原則發(fā)生矛盾,那么就要由歐洲聯(lián)盟出面進(jìn)行協(xié)調(diào)和解決,這樣一來(lái),民族國(guó)家的邊界就會(huì)不斷地向主權(quán)縮小的方向移動(dòng)。此外,成員國(guó)已經(jīng)不能再將市場(chǎng)和政府的成分混在一起,隨意地提供福利,自行選擇提供福利的方式,因?yàn)殡S著主權(quán)讓渡,決定福利國(guó)家構(gòu)成的權(quán)力也減弱了。最后,成員國(guó)不能再單獨(dú)地決定由誰(shuí)來(lái)提供社會(huì)服務(wù)——?dú)W洲聯(lián)盟也被賦予了提供意見(jiàn)的權(quán)力60?？傊?歐洲聯(lián)盟一方面在制定凌駕于福利國(guó)家之上、約束福利國(guó)家的社會(huì)政策,另一方面在取消一些不利于單一市場(chǎng)發(fā)展的有民族國(guó)家特征的制度,從而干涉到福利國(guó)家傳統(tǒng)的社會(huì)管理、社會(huì)控制、社會(huì)保護(hù)等權(quán)力領(lǐng)域,使福利國(guó)家的發(fā)展出現(xiàn)了外化于民族國(guó)家社會(huì)功能領(lǐng)域的現(xiàn)象。這種同時(shí)進(jìn)行的福利國(guó)家的外化與福利國(guó)家內(nèi)部的削減,目的都是解決民族國(guó)家的社會(huì)與全球化的市場(chǎng)相脫節(jié)的問(wèn)題。英國(guó)和德國(guó)官方明確要求削減政府的作用,特別是政府在社會(huì)再分配方面的作用,將政府的作用轉(zhuǎn)換到投資人力資源,支持企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)和環(huán)境保護(hù)上。對(duì)于福利國(guó)家的未來(lái),他們喊出了經(jīng)濟(jì)自由主義的傳統(tǒng)口號(hào):保持最低社會(huì)標(biāo)準(zhǔn);改革公共服務(wù),使效率最大化61。歐洲的政治領(lǐng)導(dǎo)人主張通過(guò)改革政府來(lái)促進(jìn)企業(yè)和社會(huì)組織的發(fā)展,通過(guò)提供自由和選擇來(lái)實(shí)現(xiàn)理想中的社會(huì)公正,通過(guò)調(diào)動(dòng)個(gè)人來(lái)加強(qiáng)社區(qū)意識(shí)、增進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié),從而通過(guò)新的政策工具來(lái)體現(xiàn)傳統(tǒng)的價(jià)值觀念。他們的目標(biāo)是要使歐洲“成為一個(gè)在全球有競(jìng)爭(zhēng)力的經(jīng)濟(jì)體”,面對(duì)美國(guó)的優(yōu)勢(shì)奮起直追。對(duì)于這樣一個(gè)戰(zhàn)略來(lái)說(shuō),民族國(guó)家的政治普選制是最大的障礙。福利國(guó)家的公民可以動(dòng)用手中的選舉權(quán)來(lái)阻止全球化帶來(lái)的“社會(huì)傾銷”。但是,由于歐洲聯(lián)盟的政府機(jī)構(gòu)并不是普選產(chǎn)生的,所以社會(huì)歐洲大廈的建設(shè)者們可以更多地考慮發(fā)展,而不必在利益平衡問(wèn)題上裹足不前。歐洲聯(lián)盟的雙層社會(huì)模式恰好可以平衡這兩種矛盾:在共同體的層面上,可以避開(kāi)民族國(guó)家福利改革中的難點(diǎn),根據(jù)歐洲統(tǒng)一市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需要,致力于以促進(jìn)增長(zhǎng)就業(yè)為基本特征的“非福利國(guó)家性”的社會(huì)政策,以便使歐洲能夠“趕上經(jīng)濟(jì)上升的趨