辛亥革命與民國前期的政府經(jīng)濟政策

辛亥革命與民國前期的政府經(jīng)濟政策

民國初年，南北統(tǒng)一至北洋軍閥政權(quán)結(jié)束。這一時期的政府經(jīng)濟政策不僅體現(xiàn)了促進(jìn)和獎勵的方向，而且體現(xiàn)了控制和積累的性質(zhì)。它對于中國早期經(jīng)濟發(fā)展,特別是其所謂“黃金時代”的形成,有著不容忽視的密切關(guān)系。對它的背景與起步的分析,則是由源及流地探討該政策多重矛盾及其內(nèi)外關(guān)系的必要環(huán)節(jié)。中國資本主義經(jīng)濟在甲午戰(zhàn)后所獲初步發(fā)展,應(yīng)是民初經(jīng)濟政策形成背景中的首要因素。新生的資產(chǎn)階級在其初步發(fā)展與崛起的過程中,必然引發(fā)特定的政策需求。如果說晚清政府維新變法的嘗試和清末力圖挽回頹局的“新政”,開始從正面反映甲午戰(zhàn)后新經(jīng)濟因素發(fā)展和新的階級力量興起對政策改變的需求,那么,清末政策由放松而退縮以至終結(jié)的迅速嬗變,則不但呈現(xiàn)出舊政策滯后于需求的局限,而且從反面表明了需求本身的增長與旺盛。清王朝因“鐵路國有”的失策所引發(fā)的辛亥革命風(fēng)潮而終遭覆滅。此時,甲午戰(zhàn)后期望設(shè)廠自救、挽回利權(quán)的廣大民族工商業(yè)者,回顧“數(shù)十年之經(jīng)歷,可為艱苦備嘗”,“幸勝之日少而敗績之日多”,無疑陷入了失望憤懣和動蕩不安之中。資產(chǎn)階級革命派領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命與民國的建立,則為他們政策需求的實現(xiàn)提供了新的契機。始于清末盛于民初的實業(yè)救國熱潮,對此作了充分的展示,而南京臨時政府的經(jīng)濟政策措施,又是其集中的體現(xiàn)。武昌起義爆發(fā)后,一向主張人盡其才、地盡其利、物盡其用、貨暢其流的孫中山,回國途中由巴黎致電國民軍政府,指出“此后社會當(dāng)以工商實業(yè)為競點,為新中國開一新局面。”他在就任臨時大總統(tǒng)時宣言:“中華民國締造之始……建設(shè)之事,更不容緩。”他命令外交總長伍廷芳對外發(fā)布公電,歷數(shù)滿清政府“阻國內(nèi)商務(wù)之發(fā)展,妨殖產(chǎn)工業(yè)之繁興”,“不知獎護(hù)實業(yè)之過”。他多次批示“亟當(dāng)振興實業(yè),改良商貨,方于國計民生有所裨益。”由實業(yè)部電飭各省都督速行設(shè)立實業(yè)司,“實業(yè)為民國將來生存命脈,今雖兵戰(zhàn)未息,不能不切實經(jīng)營,已成者當(dāng)竭力保存,未成者宜先事籌劃?！边@些思想代表了新政府干預(yù)經(jīng)濟運行,規(guī)范經(jīng)濟行為的政策總方針,指導(dǎo)著一系列有利于振興實業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟的政策措施的出臺和實施。經(jīng)過激烈的政治斗爭而制定和頒布的中華民國《臨時約法》,第一次以近代國家憲法的形式,宣告中華民國是一個領(lǐng)土完整、主權(quán)獨立、統(tǒng)一的多民族國家;國家主權(quán)屬于國民全體,人民一律平等,享有人身、言論、著作、出版、集會、結(jié)社等各項自由和權(quán)利,特別是“人民有保有財產(chǎn)及營業(yè)之自由”。因此,它不但極大地激發(fā)了國民的愛國心和民族自豪感,而且切實地破除了他們從事社會政治經(jīng)濟活動的桎梏,為資本主義經(jīng)濟活動提供了根本的法律保障。在振興實業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟以救亡建國這個問題上,資產(chǎn)階級革命派、改良派等各政治派別和團體具有最大程度的一致性,比較能夠達(dá)成共識,使之成為全社會的關(guān)心焦點和帶有普遍性的社會潮流。成立于1912年初的“中華民國工業(yè)建設(shè)會”,在它最早登錄于《臨時政府公報》(第12號)上的“旨趣書”中,清楚地反映了歷史的巨變賦予有志之士的高漲熱情和熱切期望:“往者,憂世之士亦嘗鼓吹工業(yè)主義,以挽救時艱,而無效也,則以專制之政毒未除,障害我工業(yè)之發(fā)達(dá),為絕對的關(guān)系,明達(dá)者當(dāng)自知之。今茲共和政體成立,喁喁望治之民,可共此運會,建設(shè)我新社會,以競勝爭存。”甚至急切地宣布“所謂產(chǎn)業(yè)革命,今也其時矣!”在這種情形之F,“群知非實業(yè)不足以立國,于是有志于實業(yè)者項背相望?！焙芸煸谌珖秶鷥?nèi)掀起了實業(yè)救國與建國的熱潮。實業(yè)熱潮的活動主要包括三個方面。第一、演講、撰文和辦刊宣傳。孫中山不再任臨時大總統(tǒng)后,依然與黃興、宋教仁等同盟會骨干及革命黨人一起,從事促進(jìn)實業(yè)的各種活動,僅民國元年就身兼全國鐵路督辦、中華民國鐵道協(xié)會會長、上海中華實業(yè)聯(lián)合會會長、中華實業(yè)銀行名譽總董、永年保險公司董事長等職事。他在中華實業(yè)聯(lián)合會發(fā)表演講,“余觀列強致富之源,在于實業(yè)。今共和新成,興實業(yè)實為救貧之藥劑,為當(dāng)今莫要之政策。”同會的上海都督陳其美也表示“工商之發(fā)達(dá)必須鼓吹實業(yè)”。由日本避難歸來的改良派巨頭梁啟超,也在北京總商會的歡迎會上表示,“在今日尤為一國存亡之所關(guān)者,則莫如經(jīng)濟之戰(zhàn)爭?！鼻傲椗蓶|南地方領(lǐng)袖張謇在安徽實業(yè)協(xié)會演說時強調(diào):“今欲鞏固民國,非振興農(nóng)工商各項實業(yè)不可?！?912年至1915年,新創(chuàng)辦的實業(yè)報刊如《中華實業(yè)界》等達(dá)50種以上,分布于全國18個省區(qū),而且一些原有的報刊如《東方雜志》、《大公報》等也增設(shè)了大量實業(yè)文論與報道的欄目內(nèi)容,都成為廣泛宣傳實業(yè)救國與建國思想,喚起民眾的相關(guān)意識與積極性,普及實業(yè)知識、通報實業(yè)狀況,推進(jìn)實業(yè)界聯(lián)合,探討并敦促政府厲行實業(yè)政策的輿論陣地。第二、組織各種實業(yè)團體。民初實業(yè)團體的崛起同政治團體的涌現(xiàn)一樣猶如雨后春筍。據(jù)不完全統(tǒng)計,僅民國元年成立的實業(yè)團體即達(dá)40多個。其發(fā)起旨趣雖各異其詞,但正如中國實業(yè)共濟會所述:“集合五大民族,共籌振興實業(yè),開拓國家之富源,發(fā)展民族之經(jīng)濟”乃是它們共同的宗旨。其中持續(xù)時間較長并影響較大的有:中華民國工業(yè)建設(shè)會、拓殖協(xié)會、中國實業(yè)會、中華實業(yè)團、中國實業(yè)共濟會、民生團、華僑同仁民生實業(yè)會、經(jīng)濟協(xié)會、西北實業(yè)會、安徽實業(yè)會、黑龍江省實業(yè)總會、蘇州實業(yè)協(xié)會、鎮(zhèn)江實業(yè)會等。從全國性的總分會制,到各區(qū)域、省市的地方性集合方式,從實業(yè)總匯到行業(yè)另組,不僅遍及全國22個省區(qū),且有較強的專業(yè)性質(zhì)。尤其是海外華僑實業(yè)聯(lián)合組織及上海神州女界協(xié)濟社、中華民生實進(jìn)會等女子團體,更顯示出寬闊的地域性和廣泛的群眾性。這些團體召集同志、齊心合力,虛實兼顧、常年不懈,是繼文論演講之后更為持久、有規(guī)模和具實效的活動形式。第三、創(chuàng)辦各種企業(yè)。孫中山、黃興等革命黨人,除在上海創(chuàng)設(shè)中國鐵路總公司,以示對實業(yè)之母的交通特別重視,創(chuàng)辦中華實業(yè)銀行,“為振興實業(yè)之總機關(guān)”外,還先后致力于集資創(chuàng)辦國民銀行、中華汽船公司、湖南五金礦業(yè)股份公司、富國礦業(yè)股份公司等企業(yè)。這些領(lǐng)風(fēng)氣之先的舉動得到了積極的響應(yīng)。首先是多數(shù)的實業(yè)社團,如民生團和中華實業(yè)團,都致力于“開設(shè)各種實業(yè)公司”以“振興百端實業(yè)”,繼而在實業(yè)熱潮輿論宣傳和社團組織的影響下,興辦實業(yè)很快成為更為廣泛的社會性的行動。據(jù)統(tǒng)計,民國元年和二年全國新辦企業(yè)分別多達(dá)2001家和1249家,盡管其中有些工廠是旋生旋滅,但也有許多因戰(zhàn)事而停頓的企業(yè)紛紛重新開業(yè)。此外,中國資產(chǎn)階級在熱潮中還極力提倡實業(yè)教育,興辦工商實業(yè)學(xué)校,作為傳播知識、培育人才的基地。為實業(yè)發(fā)展?fàn)幦∈袌龅奶岢珖浀男麄骱凸膭?又使得“提倡國貨、挽回利權(quán)之說,洋洋溢溢萬口同聲”。實業(yè)救國與建國熱潮中的這些文化、政治與經(jīng)濟活動,產(chǎn)生了相當(dāng)大的社會與經(jīng)濟效應(yīng)。實業(yè)熱潮之所以具有這樣的規(guī)模與聲勢,在于它上下一心、官民一致的特點,與革命黨人及南京臨時政府的號召和倡導(dǎo)亦密切相關(guān)。武昌起義后第二天,革命軍就發(fā)出嚴(yán)厲的公告:“虐待商人者,斬。擾亂商務(wù)者,斬。繁榮商業(yè)者,獎?！彪S后政府陸軍部頒發(fā)十二條軍律,詳申:任意搶擄者槍斃;硬搬良民箱籠及銀錢者槍斃;無長官命令,竊取名義擅封民屋財產(chǎn)者槍斃;勒索強買者,論情抵罪;私入良民家宅者罰·;行竊者罰。內(nèi)務(wù)部發(fā)布《保護(hù)人民財產(chǎn)令》,宣布原清政府官產(chǎn)歸民國政府享有;除死心塌地繼續(xù)效忠于清政府的敵對分子的逆產(chǎn)外,一切國民私有財產(chǎn)歸屬于原所有者享有,“以安民心而維大局”。其后又由大總統(tǒng)一再申令各都督保護(hù)人民財產(chǎn)。孫中山還發(fā)布命令,民國法律議定頒布之前,“所有從前施行之法律及新刑律,除與民國國體抵觸各條,應(yīng)失效力外,余均暫行援用?！盄這些措施既恢復(fù)和穩(wěn)定了因戰(zhàn)事而動蕩的社會秩序和民心,又是對清末經(jīng)濟法規(guī)建設(shè)成果有選擇的繼承,避免了經(jīng)濟領(lǐng)域中無政府狀態(tài)延續(xù)的消極影響。南京臨時政府成立伊始,主管農(nóng)工、商礦、山林、漁獵和度量衡事務(wù)的實業(yè)部,即奉孫中山令通告漢口商民建筑市場,恢復(fù)因南北戰(zhàn)事而遭破壞的商務(wù)貿(mào)易,并審定了土地使用繳租納稅的具體辦法。同時電令各省都督從速設(shè)立實業(yè)司。后實業(yè)部又咨各省都督飭各省實業(yè)司詳細(xì)呈報籌辦實業(yè)情形,強調(diào)指出“戰(zhàn)亂之后,小民生計維艱,國家元氣未復(fù),若不亟圖實業(yè)振興,何以立富國裕民之計。望貴都督確體斯意,飭實業(yè)司官關(guān)于農(nóng)工商礦諸要政,凡已經(jīng)創(chuàng)辦者,或急須籌辦者,或暫從緩辦者,分別詳細(xì)呈報本部,以便確定經(jīng)濟政策,統(tǒng)籌進(jìn)行方法”。事實上,從內(nèi)務(wù)、實業(yè)、財政、交通各部到各地方政府,都制定并部分實施了一批振興經(jīng)濟的方針政策和措施。從現(xiàn)在見到的共58天的《臨時政府公報》看,其中有關(guān)的大總統(tǒng)令批等公文29件,內(nèi)務(wù)部批咨等文8件,實業(yè)部46件,另有一批交通部關(guān)于輪船公司、辦理航運,財政部關(guān)于中央、地方及民間設(shè)立各類銀行的公文。主管戶口、田土及水利事業(yè)的內(nèi)務(wù)部,繼發(fā)布《保護(hù)人民財產(chǎn)令》后又編定(禁止人口買賣暫行條例》,廢除和禁止買賣人口。“從前所結(jié)買賣契約悉予解除,視為雇主雇人之關(guān)系,并不得再有主奴名分,”對于變封建主義人身依附關(guān)系為資本主義的雇傭契約關(guān)系有重大的意義。內(nèi)務(wù)部“勸導(dǎo)冠服須用國貨”,在民國服制更定問題上順應(yīng)廣泛的社會要求,作為倡導(dǎo)使用國貨,有利于民族經(jīng)濟的開端。除孫中山特批黃興等人呈請撥款30萬元作為組織拓殖協(xié)會的大宗經(jīng)費外,內(nèi)務(wù)部批準(zhǔn)了一些墾殖項目的設(shè)立和拓殖與墾牧公司的創(chuàng)辦,并奉大總統(tǒng)令通令各省慎重農(nóng)事,扶植農(nóng)商事業(yè)的發(fā)展。實業(yè)部擬定《商業(yè)注冊章程》,準(zhǔn)許各商號自由注冊,取消前清規(guī)定的注冊費,便利了大批實業(yè)的集股創(chuàng)辦和申報注冊。實業(yè)部還為保護(hù)和提倡興辦工商礦業(yè)、農(nóng)林漁牧及墾殖等實業(yè),確定官產(chǎn)范圍,交還被強行沒收的商產(chǎn),做了一些具體的工作。交通部與實業(yè)部協(xié)作,在發(fā)展交通運輸、便利工商方面有所努力。財政部則進(jìn)行改革幣制和整頓金融的嘗試,在籌設(shè)中國銀行為中央銀行、討論采用貴金屬本位制度以改鑄新幣的同時,“先后擬訂中央、商業(yè)、海外匯業(yè)、興農(nóng)、農(nóng)業(yè)、殖邊、惠工、貯蓄及庶民”等各銀行則例,以利于民間融資并興農(nóng)惠工。此外,湖北、上海、杭州、寧波、溫州、福建、廣州等地方政府甚至一些縣政府,都曾宣布廢除厘金苛稅及減賦免稅,成為這一時期政府經(jīng)濟舉措不可忽視的組成部分。南京臨時政府的經(jīng)濟政策和措施,為民國元年經(jīng)濟的復(fù)元和再興提供了一定的條件,可視為民初經(jīng)濟政策的先行部分。無庸諱言,“軍興”之后造成了社會經(jīng)濟相當(dāng)程度的破壞,中華民國初立雖為萬象更新,卻也是百廢待興,恢復(fù)和建設(shè)的任務(wù)非常艱巨。尤其顯得危難的是依然南北對立的政治軍事斗爭及革命政府本身的財政窘境。因此,盡管一再強調(diào)“須立永遠(yuǎn)之計,毋為權(quán)宜之策”,但南京臨時政府在91天的生存期里,所能制訂和實行的經(jīng)濟政策,只是在為發(fā)展資本主義開辟道路的總方針指導(dǎo)下,一些遠(yuǎn)非成熟配套的法令條例,以及許多權(quán)宜性的應(yīng)急措施。這些法令條例的進(jìn)步性質(zhì)與即時效用難以一致,而應(yīng)急措施的意義受其臨時性的局限,與孫中山的民生主義理想更是相去甚遠(yuǎn)乃至彼此背離。然而,它與實業(yè)救國建國的熱潮相互激蕩和促進(jìn),造就了對于新經(jīng)濟因素有利的社會環(huán)境。正如《中華實業(yè)界》雜志的描述:“民國政府厲行保護(hù)獎勵之策,公布商業(yè)注冊條例、公司注冊條例,凡公司、商店、工廠之注冊者,均妥為保護(hù),許各專利。一時工商界踴躍歡快,咸謂振興實業(yè)在此一舉,不幾年而大公司大工廠接踵而起?！彼鼘Υ撕竺駠鴼v屆政府制訂經(jīng)濟政策,具有一定的促進(jìn)作用和示范效應(yīng)。三袁世凱政府的政策民初實現(xiàn)南北統(tǒng)一的代價,是孫黃等革命黨人退出北遷政府而袁世凱竊取了政權(quán)。在此后的北京臨時政府及其它歷屆政府中,北洋軍閥魁首袁世凱和以北洋直、皖、奉各派系軍閥為主的北洋軍事政治集團,居于統(tǒng)治地位。袁世凱與北洋軍閥的政治屬性,決定了它本質(zhì)上是一個獨裁、軍事專制、反動乃至分裂的、封建性主導(dǎo)的政權(quán)。另一方面,民初中國資產(chǎn)階級的政黨政治和議會政治活動,與本階級的利益要求相脫節(jié),與大資產(chǎn)階級的階層利益更呈背道而馳之勢。所以,資產(chǎn)階級發(fā)生了多層次的分流。在強悍的北洋軍閥集團據(jù)有統(tǒng)治權(quán)的前提下,對于軟弱渙散的中國資產(chǎn)階級成員,“擺在它們面前的只有一條迂回的——然而也是唯一可行的道路一—與異己的利益集團結(jié)合在一起,通過原來并不代表自己利益的北洋國家政權(quán)來反映自己經(jīng)濟上的要求和政治上的愿望?！睘榇?痛感民族工商業(yè)“千萬死中求一生,惟希望有善良之政府,實行保護(hù)產(chǎn)業(yè)之政策,庶幾有所估恃而獲即安”的張謇,曾寫信給初任臨時大總統(tǒng)的袁世凱,懇請“凡公舊日信用之人,除軍隊外,愿公勿置左右……且愿公合諸界一爐而冶,以示廓然之公?！本哂写硇缘乇磉_(dá)了資產(chǎn)階級成員投靠北洋政權(quán),與之相結(jié)合的選擇和企求。同時,民國民主共和的政體、《臨時約法》的約束,以及資產(chǎn)階級始終存在的一支獨立的革命力量,也足以使袁世凱對資產(chǎn)階級采取或打或拉、分別對待的政治手段。清朝末年,袁世凱曾經(jīng)依靠周學(xué)熙等人在華北地區(qū)實行“新政”,興辦了一批實業(yè)。在此過程中,北洋集團繼續(xù)洋務(wù)派對官辦、官督商辦各重要新式工礦業(yè)的控制,以其利潤為自身的壯大提供經(jīng)費來源,繼而成為它取清代之及進(jìn)而建立北洋政權(quán)的部分經(jīng)濟基礎(chǔ)。這說明北洋政權(quán)所賴以支撐的經(jīng)濟基礎(chǔ),在單一的封建經(jīng)濟中加入了一些資本主義經(jīng)濟的成分。分析袁世凱政府時期財政收入的預(yù)算情況,關(guān)稅和貨物稅的收入超過了田賦收入的份額,資本主義財政杠桿性質(zhì)的國債,也占有很大的比重;而事實上,關(guān)稅、貨物稅、印花稅、牌照稅、契稅、煙酒稅等項稅收不能實收,或未能征足預(yù)定增收額,對于同期財政嚴(yán)重入不敷出,是重要的原因之一,內(nèi)國公債則起了一定的彌補作用。這一時期的理財觀念正由“賦出于田”向“賦出于工商”轉(zhuǎn)變。另據(jù)對45名軍閥官僚私人資本主義活動的考察,軍閥官僚受經(jīng)濟規(guī)律支配的投資活動,與民初工業(yè)的結(jié)構(gòu)及興衰的節(jié)律相吻合;對金融業(yè)的大量投資,又表現(xiàn)出其經(jīng)濟活動與國家政權(quán)有著密切的關(guān)聯(lián)。這里不涉及它們應(yīng)定性為官僚資本或是民族資本的分歧,應(yīng)該說這些大多“名義上為商辦”的投資活動,加入了民初經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的形成,與民族工商業(yè)者的投資和經(jīng)營在相當(dāng)程度是共興衰的。更為重要的是,這些資本的持有者由于其政治軍事地位,在向大地主大資產(chǎn)階級多重身份轉(zhuǎn)化的同時,也具有了影響國家政策的可能。這也是資本的特殊人格化走向資產(chǎn)者利益的國家政策化的過程。這樣,在政治上,袁世凱拉攏和籠絡(luò)資產(chǎn)階級的做法,使這一政治力量名義上具有了參政、議政和行政的權(quán)利,從而結(jié)合成為確具“合諸界一爐而冶”面貌的民初政府。歷屆內(nèi)閣中農(nóng)林、工商(農(nóng)商、農(nóng)工、實業(yè))、交通、財政、教育、司法等與資產(chǎn)階級利益攸關(guān)的部門,均有兼具多重身份的資產(chǎn)階級代表人物任職;在經(jīng)濟上,北洋政權(quán)的統(tǒng)治者不能也不是完全排斥近代實業(yè)的發(fā)展,而該政權(quán)下所組合的民初政府,則含有發(fā)展資本主義的愿望和要求。袁世凱上任之始發(fā)布命令:“現(xiàn)在國體確定,組織新邦,百務(wù)所先,莫急于培元氣興實業(yè)?！崩^而在參議院開院演說中表示,“共和成立,尤以振興實業(yè)為第一要事。故分設(shè)農(nóng)林、工商諸部,俾可以分門辦事,以鼓勵各項實業(yè)之進(jìn)行。并可由部撥款補助商民,及設(shè)立學(xué)校培養(yǎng)人材等類?！钡V律“亦擬重修,并將編訂完善之商律?！泵駠?月25日,由孫、黃、袁三人會談擬定的八條《內(nèi)政大綱》公布。其中第四、五、七條宣布:開放門戶,輸入外資,興辦鐵路礦山,建置鋼鐵工業(yè),以厚民生;提倡獎助國民實業(yè),先著手于農(nóng)林工商;迅速整理財政。這是一次權(quán)力交接和政策傳遞的儀式。它表明竊取革命果實的袁世凱,在對待新經(jīng)濟成分的方針政策上,依然打出了資產(chǎn)階級革命派所樹立的旗號。民初與經(jīng)濟政策密切相關(guān)的政府部門,有農(nóng)商(農(nóng)林、工商;農(nóng)工、實業(yè))、財政、交通等部。實業(yè)方面先后共5個部。其中要員除去一些北洋系軍閥及舊式政客外,相當(dāng)一部分是接受新式教育、參加反清革命并曾供職于臨時政府的人,39)大體上均應(yīng)屬于資產(chǎn)階級各階層的范疇。資產(chǎn)階級參與政府的情況是顯而易見的,而尤以經(jīng)濟政策制定關(guān)鍵階段的袁世凱政府時期最為突出。當(dāng)時這些部門的主要執(zhí)掌者有張謇、周學(xué)熙和梁士詒等人。這些資產(chǎn)階級人物組閣,應(yīng)是其參政的最為集中和典型的例子,如民初第一任的陸征祥“同盟會中心內(nèi)閣”和民國二年熊希齡的“第一流人才內(nèi)閣”。此外,負(fù)責(zé)各類法規(guī)編制的民國法制局,“其所調(diào)用人員,均系東西洋留學(xué)生”,共11人;各省政府實業(yè)司中也有一些新派人物任職。這些參政的資產(chǎn)階級人物,由于其顯赫的出身和不凡的經(jīng)歷,加上民初政策制定中個人色彩濃重的行政程序,成為所謂“政策精英”,是民初經(jīng)濟政策形成中的骨干力量。其中,張謇的個人作用異常突出。綜上所述,民國初年的實業(yè)救國與建國熱潮中所體現(xiàn)的發(fā)展資本主義的強烈呼聲與政策需求,南京臨時政府經(jīng)濟政策的先行與示范效應(yīng),北洋政權(quán)經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化及其統(tǒng)治之下出現(xiàn)的準(zhǔn)聯(lián)合政府,以及參與組成政府的資產(chǎn)階級代表人物在政策形成過程中所擔(dān)當(dāng)?shù)闹匾巧?這些方方面面的因素,構(gòu)成了民初經(jīng)濟政策形成的綜合社會背景。必須指出,民初由經(jīng)濟到政治的二元化趨向必然對作為政治與經(jīng)濟聯(lián)結(jié)點的經(jīng)濟政策,產(chǎn)生相應(yīng)的、雙重性的影響。四提倡保護(hù)之策民國元年11月1日,工商部召集各省代表百余人,連同各部代表及來賓百余人,在北京召開首屆全國工商會議。會期原定一個月,后又展延五日。這是經(jīng)過充分醞釀和準(zhǔn)備的政府與全國工商實業(yè)界的一次盛會。工商總長劉揆一在開幕時演說“選擇基本產(chǎn)業(yè)”、“劃定保育期間”和“解決資本問題”三大政策。確定絲、茶、磁[瓷]、煤、鐵、紡織等原有及新興產(chǎn)業(yè)為“吾國之基本產(chǎn)業(yè),切實提倡,全力注之”;“擬于簡易之事業(yè),以普及全國為要義,繁重之事業(yè),則以政府經(jīng)營為提倡”,以此作為仿效日本在礦業(yè)上“由政府新法采冶,及有贏利,仍歸諸民”的保育辦法;對于資本問題,“擬于腹地則斟酌利用外資,于邊地則實行門戶開放”。在預(yù)定計劃、妥定條文的基礎(chǔ)上和不妨害主權(quán)的前提下,利用外資發(fā)展本國經(jīng)濟。總之,“凡所以調(diào)查研究提倡保護(hù)之計者,思慮所及不敢不勉”。這是會議開幕之際政府實業(yè)政策的主導(dǎo)方針。會議的主要內(nèi)容,是討論工商部百余件預(yù)備議案和代表自備的大量議案。據(jù)民國二年工商部出版的《工商會議報告錄》,會議共有議決案31件,參考案17件,否決及未決案分別為9件和17件。由于討論時議案多分類歸并,因此數(shù)量上與民間所報道者出入較大。政府提案基本上得以議決,會后經(jīng)整理發(fā)表的部長開幕演說概括了其主要內(nèi)容,即“三大政策”下一系列具體的,處于籌備實施中的舉措,有如下各項:“對于工業(yè),則設(shè)工業(yè)試驗所,以資技術(shù)之考鏡;設(shè)模范工場,以期制造之改良;普及手工業(yè),以維貧民之生計;提倡工業(yè)工場,減少生產(chǎn)之費用;裁撤內(nèi)地厘金,以輕其運輸之成本;補助輸出品工場,以厚其經(jīng)營之財力。對于商業(yè),則設(shè)工商訪問局以資指導(dǎo);設(shè)出口貨檢查局,以驗良窳;整理商會,修訂商法及各種單行法規(guī),以除商業(yè)之障礙而施實力之保護(hù)。對于礦業(yè),則編訂礦法實力維持;對于勘礦則設(shè)地質(zhì)調(diào)查所,對于采礦則設(shè)礦山監(jiān)督署;對于冶礦則設(shè)中央制煉廠。”其它如“興業(yè)銀行、勸業(yè)銀行之組織,度量衡制度之劃一,全國及地方博覽會之籌劃,領(lǐng)事及駐外商務(wù)員報告之改良,整頓關(guān)稅,修改商約”等,也都體現(xiàn)了提倡保護(hù)的政策宗旨。議案中為數(shù)居多而份量更重的,則出自確具代表性的工商代表。他們在會上既總結(jié)了以往辦實業(yè)的經(jīng)驗得失,更進(jìn)而對政府提出了多方面的政策要求。第一、迅速制定各種經(jīng)濟法規(guī)?！罢埶儆喩谭ò浮睂ⅰ罢埶俣ㄉ搪梢跃葧r弊”、“請速訂商法公司律以資保護(hù)而圖振興”、“請速定商政嚴(yán)訂商律以維內(nèi)外貿(mào)易”三案合而為一。代表們一致認(rèn)為,“商法、公司律一日不定,則商人一日無所適從”,“擬請工商部咨司法部,參酌中外工商習(xí)慣,速訂商律、公司律,頒布施行以資遵守。俾固有之工商可逐漸改良,而后來之工商自能及時興起”。第二、改變壟斷政策,許民自由經(jīng)營,并盡保護(hù)提倡之責(zé)。“獎勵出口茶葉公司實行茶葉保育政策案”,合并審查“組織茶葉總公司”和“實行茶葉保育政策”兩議案,前者主張由政府出面“組織全國統(tǒng)一之茶葉公司”,以利茶葉出口和改良工藝;后者也提出國內(nèi)官收和國外官賣。兩案受到代表們的群起反對,其理由首先是他們認(rèn)為“組織茶葉總公司辦法,是官商合辦性質(zhì)”,而前此中國官商合辦事業(yè)弊竇百出,因此該公司“不應(yīng)含有官營業(yè)性質(zhì),如作官營業(yè)辦去,無有不失敗者”,“嗣后中國事業(yè)不應(yīng)再有官商合辦之事實”。其次,“全國茶業(yè)全操縱于一總公司,未免壟斷”,“此公司似乎脫拉斯性質(zhì),有壟斷獨登之意”,而“際此時代,當(dāng)用保護(hù)主義,不能用壟斷辦法”。代表們針對茶業(yè)日衰、商人渙散及外貿(mào)虧折等迫切問題,比照前清農(nóng)工商部政策的得失,認(rèn)為組織團結(jié)的茶商團體是必要的,但是“須規(guī)定此為對外而設(shè)之公司,由商人自由組合,政府只能盡保護(hù)提倡之責(zé),不能加以干預(yù)”。欲改變茶業(yè)困境,“第一不能禁止其營業(yè)自由,籌設(shè)茶葉檢查所;第二當(dāng)規(guī)定組合法,對于政府不必有枝枝節(jié)節(jié)之要求,只須盡其保護(hù)維持之責(zé)而已?！庇懻撨^程中,盡管原提議者一再聲明原案“擬借政府之力為之提倡”,“并非壟斷獨登,實隱寓維持之意”,但是對于官辦壟斷、營業(yè)自由非常敏感的各地工商業(yè)者們,依然高度警覺并取舍分明,直截了當(dāng)?shù)匾笳鞒霰Ｗo(hù)資助的政策決定和具體規(guī)劃。這一典型案例的審查報告和議決條文,均指出“兩案一主張商辦公司,請助官款,一主張國內(nèi)官收,國外專賣”,結(jié)論“以為設(shè)立公司,要求政府提倡、保護(hù)、獎勵、補助則可,政府專賣則不可”,且將兩案合并,按代表們意見作了相應(yīng)的修正。第三、確立特別保護(hù)法,實行補助和保息?！爸畦F業(yè)保護(hù)法建議案”的提議者(工商會議副議長吳鼎昌),對工商總長以絲、茶、煤油、鋼、瓷等作為與國計民生密切相關(guān)的基本產(chǎn)業(yè)的提法,作了重要的補充。認(rèn)為紡織、制鐵、采礦關(guān)系國家興亡,應(yīng)是選擇基本產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵。同時對工商總長“保護(hù)政策宜歸國有或官辦”的說法提出異議,認(rèn)為應(yīng)吸取外國經(jīng)驗。采用特別而積極的保護(hù)政策,“出口予以獎勵,進(jìn)口課以重稅”,“或年予若干之補助金以維持之,或予以相當(dāng)之保息以勸誘之”。此次工商會議的大量提案,突出了工業(yè)行業(yè)中民族資本的重要性,要求政府在原料進(jìn)口和產(chǎn)品出口稅征收上予以減免優(yōu)遇,撥出資金予以補助或首倡,還特別針對“中國之銀號票莊年息多系六厘”的利率水平,提出對具有一定規(guī)模的公司的保息方法:“每年結(jié)算時,對于股本實收全數(shù),若無年息或年息不及六厘時,由政府補足六厘之率?！钡谒?、裁免厘稅,改良稅則。“實行免厘加稅案”由五案合并而成,即:“實行免厘增加輸入稅施行奢侈品消費稅之計劃案”、“裁撤厘金常關(guān)籌議抵補方法案”、“禁設(shè)鐵路厘卡實行寓征于運以除商害案”、“請裁厘金案”、“免厘增稅請并案匯議案”。厘金常關(guān)為不良稅則、實業(yè)大害,應(yīng)予徹