淺析歐盟軟法的作用

淺析歐盟軟法的作用

法律現(xiàn)象已經(jīng)進(jìn)入中國(guó)法律科學(xué)家的研究領(lǐng)域，法律制度的研究也取得了一些進(jìn)展。中國(guó)法學(xué)學(xué)者在探究軟法的性質(zhì)、內(nèi)涵以及作用等涉及軟法本質(zhì)規(guī)定性問(wèn)題時(shí),往往將歐盟發(fā)展進(jìn)程中的軟法實(shí)踐作為其論證的素材與支持的佐證,但卻鮮有對(duì)歐盟憲政發(fā)展中軟法的地位與作用的描述與分析,盡管西方的歐盟法律研究者早已展開(kāi)了此類(lèi)研究。專(zhuān)門(mén)研究歐盟法律的中國(guó)學(xué)者盡管也注意到了歐盟軟法問(wèn)題,但更傾向于在歐盟法律淵源中去界定軟法,比如曾令良教授就是在這個(gè)意義上關(guān)注歐盟軟法的。曾令良教授在其新著《歐洲聯(lián)盟法總論》的第五章“歐洲聯(lián)盟的法律淵源”中,專(zhuān)門(mén)設(shè)計(jì)了一節(jié)“歐洲聯(lián)盟的‘軟法’”。其中,曾令良教授認(rèn)為,歐盟軟法具有兩個(gè)重要特點(diǎn):其一,在歐洲聯(lián)盟中,軟法有多種表現(xiàn)形式,既有基本條約明文規(guī)定的建議與意見(jiàn),又有在實(shí)踐中逐步形成的通報(bào)、結(jié)論、宣言、行動(dòng)計(jì)劃或綱領(lǐng)、公報(bào)、和機(jī)構(gòu)間協(xié)議等,這些軟法文件一般不具有約束力,但軟法措施可以用作解釋歐盟或成員國(guó)通過(guò)的其他措施具有說(shuō)服力的指南,甚至可以對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)的行為產(chǎn)生影響;其二,歐盟軟法具有先導(dǎo)性,即當(dāng)某一個(gè)一體化政策領(lǐng)域處于歐共體權(quán)能的邊緣時(shí),歐共體共同政策在該領(lǐng)域的形成與演進(jìn)最好是經(jīng)歷一段由軟法措施向硬法措施過(guò)度的時(shí)期。同時(shí),曾令良教授也明確指出,在各種軟法措施中,歐盟機(jī)構(gòu)間協(xié)議或機(jī)構(gòu)間宣言具有特殊的意義。這些協(xié)議或宣言是由理事會(huì)、委員會(huì)和歐洲議會(huì)之間達(dá)成的或共同發(fā)表的,并對(duì)各當(dāng)事機(jī)構(gòu)具有法律約束力1?；蛟S是由于論證主題的限制,曾令良教授并沒(méi)有對(duì)軟法在歐盟法律實(shí)踐中的地位與作用進(jìn)行更為詳盡的描述與分析。但這種分析對(duì)于了解歐盟憲政發(fā)展中的軟法地位與作用是不可或缺的。這里,筆者擬在三個(gè)維度——文本、結(jié)構(gòu)與功能上,對(duì)軟法在歐盟憲政發(fā)展進(jìn)程中的地位進(jìn)行粗略描述,并就軟法的作用展開(kāi)簡(jiǎn)要分析。在描述與分析之前,需要就本文所使用的軟法作出基本界定。這里的軟法首先是指相對(duì)于那些具有直接的法律約束力的歐盟法律而言的,其次是指超越歐盟憲法性條約的規(guī)定而以協(xié)商與溝通為基礎(chǔ)的工作機(jī)制。一、歐盟憲法性條約的憲法特征歐盟憲政的產(chǎn)生與發(fā)展,在文本意義上,可以理解為歐盟憲法性條約的產(chǎn)生與變化的過(guò)程。當(dāng)歐盟的憲法性條約一經(jīng)產(chǎn)生,學(xué)者即對(duì)它的性質(zhì)展開(kāi)了討論,比如關(guān)于歐盟憲法性條約的性質(zhì)、歐盟憲法性條約的內(nèi)容以及立法技術(shù)等,這種討論因?yàn)椤稓W洲憲法條約》于2004年10月的簽署而更為激烈。西方學(xué)者圍繞著歐盟是否需要采用一部憲法展開(kāi)了討論,由此形成了關(guān)于憲法的兩種討論模式,即規(guī)范主義與功能主義模式,規(guī)范主義立足于民主、價(jià)值、認(rèn)同認(rèn)為歐盟不需采用類(lèi)似于民族國(guó)家的憲法,而功能主義則立足于功能立場(chǎng),認(rèn)為需要采用一部能夠發(fā)揮相應(yīng)功能與治理作用的憲法2。中國(guó)學(xué)者則針對(duì)于《歐洲憲法條約》在性質(zhì)與形式方面進(jìn)行了評(píng)價(jià)。曾令良教授認(rèn)為歐洲憲法條約草案具有國(guó)際性條約與憲法雙重性質(zhì)3。而學(xué)者秋風(fēng)在將歐洲憲法條約同美國(guó)憲法、中國(guó)憲法比較的基礎(chǔ)上,認(rèn)為《歐洲憲法條約》總體篇幅過(guò)長(zhǎng),其英文本長(zhǎng)達(dá)230余頁(yè),翻譯成中文約在12萬(wàn)字左右;《歐洲憲法條約》用了293個(gè)單詞描述歐盟各國(guó)共享的價(jià)值與目標(biāo),這是完全不必要的,且肯定會(huì)引起持續(xù)的爭(zhēng)議;《歐洲憲法條約》包含了很長(zhǎng)的權(quán)利憲章,但對(duì)于憲政的目標(biāo)乃在于透過(guò)限制政府的權(quán)力達(dá)到保障公民的自由和權(quán)利之目的而言,顯然是不必要的;《歐洲憲法條約》的內(nèi)容也極為繁復(fù),內(nèi)容詳盡得使人感到制憲者可能是某些行政管理專(zhuān)家而不像是憲法專(zhuān)家;《歐洲憲法條約》包含了大量的政策性?xún)?nèi)容,如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科技、文化體育政策等,這些具體的政策性?xún)?nèi)容使得憲法內(nèi)容臃腫不堪4。不可否認(rèn),這些評(píng)價(jià)具有某些道理,但是,當(dāng)評(píng)價(jià)的依據(jù)固定在民族國(guó)家的憲法,并以此考量歐盟憲法性條約,也極有可能遮蔽歐盟憲法性條約的某些特征。眾所周知,歐洲一體化的現(xiàn)實(shí)展開(kāi)并不是以建立某種統(tǒng)治模式為目標(biāo),而是以通過(guò)治理形成一種和平的、有秩序的歐洲為使命,這樣,歐盟的治理從頭起便區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的概念5。所以,在治理的視角之下,通過(guò)分析歐盟憲法性條約相關(guān)內(nèi)容與條款的特點(diǎn),來(lái)解釋歐盟憲法性條約為什么如學(xué)者所說(shuō)的會(huì)如此臃腫不堪。在治理視角之下,觀察歐盟憲法性條約,我們得出的一個(gè)基本結(jié)論是,歐盟軟法在其中占據(jù)了很大的比重,在文本意義上,歐盟憲政的發(fā)展與演進(jìn)除了所有歐盟硬法變化之外,更重要的是歐盟軟法的變化。對(duì)于前一個(gè)判斷,我們這里以《建立歐洲共同體條約》為例進(jìn)行說(shuō)明。該條約第2條規(guī)定,共同體的任務(wù)是:通過(guò)建立一共同市場(chǎng)和一經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟,以及通過(guò)實(shí)施第3條與第3A條提及的共同政策或活動(dòng),在整個(gè)共同體內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的協(xié)調(diào)與平衡發(fā)展、注重環(huán)境保護(hù)的持續(xù)與非膨脹性的增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)成效的高度聚合、高水準(zhǔn)的就業(yè)與社會(huì)保護(hù)、生活水平與生活質(zhì)量的不斷提高、以及成員國(guó)間經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的聚合與團(tuán)結(jié)6。從這個(gè)條文來(lái)看,如果按照國(guó)家法的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量,它并不具有直接的執(zhí)行力,即按照它自身的內(nèi)容來(lái)對(duì)成員國(guó)或共同體機(jī)構(gòu)的某些行為是否合法作出直接的判斷,也不具有直接的法律約束力。當(dāng)然,這個(gè)條款可以與其他的歐盟硬法結(jié)合起來(lái)發(fā)揮判斷的效用。事實(shí)上,這樣的條款就是所謂的軟法,而這種類(lèi)型的條約規(guī)定在整個(gè)《建立歐洲共同體條約》中占有很大的比重。據(jù)筆者的粗略計(jì)算,其比例大致是8%,但文字比例則達(dá)到1/3強(qiáng)。如果按照某種分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),筆者將上述所分析的條款稱(chēng)之為框架性軟法,與之并行的還有目標(biāo)性軟法、手段性軟法、機(jī)構(gòu)間合作性軟法,這些不具有直接法律約束力但具有相應(yīng)法律效果的歐盟軟法實(shí)際上占據(jù)了歐盟憲法性條約大部分篇幅,而這在民族國(guó)家的憲法內(nèi)容中是很難找到的。由此,我們或可斷言,在文本意義上,與其說(shuō)歐盟是一個(gè)嚴(yán)格依循硬法所存在的共同體,不如說(shuō)是硬法與軟法并存并且軟法發(fā)揮更大作用的治理體系。對(duì)于后一個(gè)判斷,可以將《歐洲憲法條約》作為一個(gè)同《建立歐洲共同體條約》進(jìn)行比較的藍(lán)本,盡管前者并沒(méi)有生效,但并不會(huì)因此而削減它的文本意義。按照曾令良教授的觀點(diǎn),一旦《歐洲憲法條約》生效,歐盟無(wú)論是在法律基礎(chǔ)上還是在運(yùn)作體制上將結(jié)束長(zhǎng)期以來(lái)的“拼盤(pán)”狀態(tài),即“三個(gè)支柱”明確地被置于不同的合作層面上和不同的運(yùn)作機(jī)制中。《歐洲憲法條約》生效后,將取代現(xiàn)行的三個(gè)共同體條約和《歐洲聯(lián)盟條約》,從而在法律基礎(chǔ)上將歐共體、共同外交與安全政策和警察與刑事司法合作融合在一起——盡管后二者的決策與實(shí)施仍然維持其特殊的程序規(guī)則7。那么《歐洲憲法條約》的巨大篇幅中規(guī)定了哪些內(nèi)容呢?《歐洲憲法條約》的核心內(nèi)容是正文的四個(gè)部分。第一部分為“總則”,涉及歐洲聯(lián)盟的定義與宗旨、歐洲聯(lián)盟公民權(quán)、歐洲聯(lián)盟權(quán)能及其行使、歐洲聯(lián)盟組織結(jié)構(gòu)與機(jī)構(gòu)、歐洲聯(lián)盟的民主生活、歐洲聯(lián)盟的財(cái)政、歐洲聯(lián)盟與周邊國(guó)家、歐洲聯(lián)盟成員資格等內(nèi)容。在這部分內(nèi)容中,實(shí)際上包含了許多目標(biāo)性軟法與框架性軟法,比如關(guān)于聯(lián)盟的價(jià)值(第Ⅰ-2條)與聯(lián)盟的目標(biāo)(第Ⅰ-3條)就屬于目標(biāo)性軟法,而關(guān)于“聯(lián)盟的權(quán)能”的規(guī)定中,就包含著一定數(shù)量的框架性軟法,就典型的就是關(guān)于歐盟權(quán)能行使的原則的規(guī)定。第二部分為“歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章”,分別就人人共享的尊嚴(yán)、自由、平等、正義、歐盟公民的具體權(quán)利及本憲章解釋的一般規(guī)則作出了系統(tǒng)的規(guī)定。第三部分是歐洲聯(lián)盟的各項(xiàng)政策和運(yùn)行的規(guī)定。這部分內(nèi)容占據(jù)了總體內(nèi)容的近75%,而且這部分內(nèi)容中包含了大量的框架性軟法、手段性軟法、機(jī)構(gòu)間權(quán)能性軟法。第四部分為“一般和最終條款”。從對(duì)《歐洲憲法條約》文本內(nèi)容的簡(jiǎn)略描述來(lái)看,從與《建立歐洲共同體條約》的內(nèi)容比較來(lái)看,或許可以得出這樣的結(jié)論,歐盟憲法性條約內(nèi)容的變遷,除了在硬法與硬法機(jī)制上有所發(fā)展與創(chuàng)新外,其更重要的變化就是歐盟憲法性條約之中軟法內(nèi)容的豐富與拓展,也正是在這個(gè)意義上,我們才認(rèn)為,歐盟憲法性條約中的內(nèi)容之中,軟法占據(jù)了相當(dāng)大的比重,而這個(gè)結(jié)果恰恰是歐盟憲政所追求的并不是民族國(guó)家的憲法統(tǒng)治,而是在憲法性條約主導(dǎo)下的歐盟治理所導(dǎo)致。治理需要軟法,缺少軟法的“治理”實(shí)際上回歸到了統(tǒng)治。治理與軟法恰是歐盟憲法性條約的顯要特征,這種情形或許可以解釋歐盟憲法性條約之內(nèi)容因何如此龐雜與面面俱到。二、歐洲議會(huì)權(quán)能擴(kuò)展機(jī)制的發(fā)生歐盟軟法不僅在歐盟憲法性條約文本中存在,它也以特有的動(dòng)態(tài)機(jī)制在歐盟治理機(jī)構(gòu)變遷中發(fā)揮著作用。對(duì)于歐盟軟法的作用,我們選擇歐洲議會(huì)的權(quán)能變遷為個(gè)案,因?yàn)闅W洲議會(huì)的權(quán)能從最初的僅僅具有咨詢(xún)性與監(jiān)督性的權(quán)能演進(jìn)到現(xiàn)在的權(quán)能,能夠比較充分地反映歐盟軟法在歐盟憲政發(fā)展進(jìn)程中所起的作用。對(duì)于歐洲議會(huì)權(quán)能與作用的最初設(shè)計(jì)實(shí)際上可以追溯到莫內(nèi)(Monnet)的設(shè)想與舒曼(Schuman)計(jì)劃。西方學(xué)者將莫內(nèi)的設(shè)想形容為“多義的制度性的遺產(chǎn)”,這種設(shè)想包含著實(shí)用主義與理想主義雙重色彩,但是對(duì)于莫內(nèi)來(lái)說(shuō),在設(shè)計(jì)歐洲一體化的實(shí)際展開(kāi)時(shí),其務(wù)實(shí)的、實(shí)用主義態(tài)度居于主導(dǎo)性地位,即認(rèn)為和平一體化的歐洲不可能一揮而就,或一開(kāi)始就作為單一的整體而存在,而是通過(guò)具體的、實(shí)在的能夠產(chǎn)生團(tuán)結(jié)的成就來(lái)建設(shè),在這個(gè)意義上,沒(méi)有什么比建立機(jī)構(gòu)更重要,所以,莫內(nèi)設(shè)想的核心或關(guān)鍵就是漸進(jìn)式的且以機(jī)構(gòu)的建立為重心的一體化。在莫內(nèi)的設(shè)想中,一方面可以發(fā)現(xiàn)精英式的技術(shù)主義模式,另一方面也存在著聯(lián)邦主義民主的設(shè)想8。在這種設(shè)想主導(dǎo)下,可以想見(jiàn)歐洲煤鋼共同體的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)一定會(huì)使高級(jí)機(jī)構(gòu)位于核心地位,而共同大會(huì)(CommonAssembly)只能處于大歐洲設(shè)想的邊緣,在權(quán)能上只享有咨詢(xún)與監(jiān)督的權(quán)力。盡管對(duì)于共同大會(huì)的權(quán)能在第一個(gè)歐盟憲法性條約中被規(guī)定得如此明確與狹小,但是來(lái)自于由各個(gè)成員國(guó)議會(huì)任命的78名議員并不以此為界限,實(shí)際上他們對(duì)于歐洲一體化事業(yè)具有勃勃雄心與熱情。其中的一個(gè)表現(xiàn)就是在1953年6月這些熱心于歐洲一體化事業(yè)的議員作出一個(gè)決定,即共同大會(huì)應(yīng)該是歐洲的政治機(jī)構(gòu),而不僅僅具有成員國(guó)屬性。從此開(kāi)始,在共同大會(huì)內(nèi)部便出現(xiàn)了一種動(dòng)力機(jī)制,其謀求超國(guó)家合作的加強(qiáng),使得由巴黎條約所規(guī)定的共同大會(huì)的角色作用最大化。對(duì)于共同大會(huì)的主張,高級(jí)機(jī)構(gòu)作出了認(rèn)可的反應(yīng),其理由在于共同大會(huì)不斷地鼓勵(lì)與支持高級(jí)機(jī)構(gòu)擴(kuò)展其超國(guó)家的自主行事的權(quán)力8。這種互惠性的彼此強(qiáng)化關(guān)系實(shí)質(zhì)上就是在歐盟憲法性條約硬性規(guī)定之外所形成的非正式的機(jī)構(gòu)間關(guān)系與權(quán)能發(fā)展機(jī)制,事實(shí)上這也是歐盟軟法實(shí)際發(fā)揮作用的較早表現(xiàn),并且,這種機(jī)制成為了歐洲議會(huì)權(quán)能得以擴(kuò)展的主要?jiǎng)恿εc方式。共同大會(huì)非正式的權(quán)能擴(kuò)展努力終于在《羅馬條約》得到了初步回報(bào)?！稓W洲經(jīng)濟(jì)共同體條約》為歐洲議會(huì)引入了在共同體立法程序中參與的權(quán)力,規(guī)定在委員會(huì)的建議被理事會(huì)采納之前,委員會(huì)應(yīng)與歐洲議會(huì)協(xié)商或向其咨詢(xún),并且,歐洲議會(huì)的協(xié)商或咨詢(xún)不受理事會(huì)截止日期的限制。當(dāng)然,在《羅馬條約》中除了將歐洲議會(huì)通過(guò)軟法運(yùn)作方式所獲得的成果書(shū)面化、正式化外,還規(guī)定了歐洲議會(huì)預(yù)算方面的權(quán)力、對(duì)委員會(huì)審查與迫使其全體辭職的權(quán)力等,這些權(quán)力充分保證了歐洲議會(huì)與委員會(huì)在既得利益方面的機(jī)構(gòu)合作而非對(duì)抗。歐洲議會(huì)一旦被授予了在立法程序中正式的權(quán)力,不管這種權(quán)力在實(shí)踐上存在怎樣的限制,歐洲議會(huì)的議員就開(kāi)始了通過(guò)非正式的內(nèi)部程序與外部的機(jī)構(gòu)間的一致性尋求擴(kuò)展其權(quán)能領(lǐng)域。在《單一歐洲法令》生效之前,歐洲議會(huì)的二個(gè)通過(guò)非正式程序所實(shí)施行為成功亦充分地說(shuō)明了軟法機(jī)制對(duì)于其權(quán)能擴(kuò)展的作用。一是歐洲議會(huì)運(yùn)用“立法動(dòng)議權(quán)”提出了議會(huì)直接選舉問(wèn)題。盡管巴黎與羅馬條約對(duì)直接選舉的引入有所規(guī)定,但是按照歐盟基礎(chǔ)性條約的規(guī)定,在共同的法律領(lǐng)域由委員會(huì)獨(dú)自享有立法的提議權(quán),所以,學(xué)者才會(huì)認(rèn)為歐洲議會(huì)的這個(gè)權(quán)力是獨(dú)特的8。歐洲議會(huì)基于其內(nèi)在的民主動(dòng)力機(jī)制所提出的直接選舉要求并沒(méi)有立即得到其他兩個(gè)機(jī)構(gòu)(理事會(huì)與委員會(huì))的同意,但是歐洲議會(huì)以共同體存在“民主赤字”為由進(jìn)行了艱苦的說(shuō)服工作,甚至以將理事會(huì)起訴到歐洲法院相“威脅”,結(jié)果終于在22年之后的1979年6月7—9日舉行了歐洲議會(huì)的直接選舉。雖然歐洲議會(huì)的直接選舉并沒(méi)有使其擁有與民族國(guó)家議會(huì)相類(lèi)似的權(quán)力,但是至少有三個(gè)方面的影響:一是各個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)歐洲議會(huì)的態(tài)度發(fā)生了變化,最具有代表性的是歐洲法院以判例的形式確認(rèn)協(xié)商程序的強(qiáng)行性;二是歐洲議會(huì)與成員國(guó)議會(huì)權(quán)能結(jié)構(gòu)在平衡意義上的轉(zhuǎn)化;三是為歐洲議會(huì)所謀求的“雙重權(quán)力強(qiáng)化”提供了基礎(chǔ)8。二是1975年歐洲議會(huì)、理事會(huì)與委員會(huì)所達(dá)成的和解程序。歐洲議會(huì)的預(yù)算權(quán)在《羅馬條約》規(guī)定后,由1970和1975的條約修正而得到了加強(qiáng),在歐洲議會(huì)有能力對(duì)理事會(huì)的政策發(fā)展形成影響的同時(shí),也有可能在機(jī)構(gòu)間產(chǎn)生權(quán)力對(duì)抗與沖突,這樣,和解程序就由三方以共同宣言的形式于1975年達(dá)成。和解程序的核心就是對(duì)歐洲議會(huì)、理事會(huì)與委員會(huì)的權(quán)力進(jìn)行更明確的劃分,保證三方不會(huì)因?yàn)楦髯詸?quán)力的行使發(fā)生對(duì)抗與沖突。和解程序?qū)τ跉W洲議會(huì)的權(quán)能發(fā)展具有四個(gè)方面的意義:一是承認(rèn)了在歐洲議會(huì)與理事會(huì)之間需要一個(gè)聯(lián)系機(jī)制,這就隱含地承認(rèn)歐洲議會(huì)對(duì)以立法程序決定的支出享有實(shí)際的預(yù)算控制權(quán);二是規(guī)定了歐洲議會(huì)的議員與理事會(huì)的直接的、非過(guò)濾性的聯(lián)系,這樣就將歐洲議會(huì)嵌入到理事會(huì)的中樞,從而有助于發(fā)展歐洲議會(huì)與理事會(huì)更密切的工作關(guān)系;三是歐洲議會(huì)在這種程序的激勵(lì)之下去擴(kuò)展重要的立法建議的范圍,歐洲議會(huì)議員也十分嫻熟地通過(guò)修正自身的程序規(guī)則擴(kuò)展其應(yīng)用的深度與幅度;四是和解程序?yàn)闅W洲議會(huì)提供了一種組織性動(dòng)力,敦促為了擴(kuò)展該程序而達(dá)成更深入的機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)與一致8。對(duì)于歐洲議會(huì)拓展其權(quán)能的努力,《單一歐洲法令》通過(guò)同意程序的規(guī)定賦予了歐洲議會(huì)同理事會(huì)在條約增加與聯(lián)合協(xié)定的批準(zhǔn)方面同等的權(quán)力作出了制度化的回應(yīng)。這種回應(yīng)與歐洲議會(huì)所設(shè)想的共同決策的權(quán)力相距甚遠(yuǎn),于是歐洲議會(huì)利用既有的權(quán)力與機(jī)制所蘊(yùn)涵的潛能又開(kāi)始權(quán)能擴(kuò)展的征程。在1989年歐洲議會(huì)選舉后日益增加的“動(dòng)量”激勵(lì)之下,歐洲議會(huì)提出了一系列報(bào)告與解決方案,使《單一歐洲法令》憲法規(guī)定的匱乏得以突顯,并號(hào)召對(duì)歐共體的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的民主化,歐洲議會(huì)的努力并沒(méi)有在《馬斯特里赫特條約》中得以滿(mǎn)足8。盡管如此,《馬斯特里赫特條約》還是擴(kuò)展了同意程序的適用范圍,強(qiáng)化與鞏固了歐洲議會(huì)的正式權(quán)力。在歐洲議會(huì)后來(lái)的一系列努力之下,由《歐共體條約》規(guī)定的共同決策程序在《阿姆斯特丹條約》與《尼斯條約》中得以擴(kuò)大適用范圍,從而使歐洲議會(huì)成為與理事會(huì)成為平起平坐的共同體兩大立法權(quán)擁有者之一。通過(guò)對(duì)歐洲議會(huì)某些權(quán)能發(fā)展的簡(jiǎn)要描述,我們可以看到,歐洲議會(huì)從來(lái)不會(huì)對(duì)在一系列基礎(chǔ)條約中所規(guī)定的零散而非系統(tǒng)的權(quán)力或權(quán)力強(qiáng)化感到滿(mǎn)意,所以,其基于各種機(jī)制與途徑在不斷地尋求自身權(quán)能的擴(kuò)展,從實(shí)際效果來(lái)看,可以認(rèn)為歐洲議會(huì)的努力獲得了很大成功。對(duì)于成功的原因,當(dāng)然可以從正式與非正式的機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制來(lái)加以分析。法國(guó)學(xué)者德尼·西蒙在分析歐洲議會(huì)規(guī)范性權(quán)能的擴(kuò)展時(shí)分析到,歐洲議會(huì)的規(guī)范權(quán)的增加,既歸因于表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)間非正式協(xié)議和憲法性傳統(tǒng)發(fā)展的一種“幾小步”戰(zhàn)略,也歸因于憲法性條約的正式修改,這可以從共同體憲政體系的立法功能行使條件中體現(xiàn)出來(lái)8。這種分析思路對(duì)于一般性分析歐洲議會(huì)權(quán)能的擴(kuò)展仍然有啟發(fā)與參照意義,從我們的描述來(lái)看,歐洲議會(huì)權(quán)能的擴(kuò)展,首先根植于歐盟憲法性條約的規(guī)定,但更重要的是,歐洲議會(huì)權(quán)能的每一步重大拓展都是對(duì)憲法性條約的突破或改變,這時(shí)我們看到了機(jī)構(gòu)間非正式合作與協(xié)議的重大作用。在這個(gè)意義上,歐盟軟法在改變歐盟憲法性機(jī)構(gòu)權(quán)能與工作方式方面的功能就立即突顯,因此,沒(méi)有歐盟軟法以及軟法性運(yùn)行機(jī)制參與其間,我們很難想象歐盟憲政的三大機(jī)構(gòu)——?dú)W洲議會(huì)、理事會(huì)與委員會(huì)之間的關(guān)系會(huì)是當(dāng)下的權(quán)能結(jié)構(gòu)與法律狀態(tài)。三、風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)影響歐洲法院司法能動(dòng)性的主要表現(xiàn)文本意義的歐盟軟法說(shuō)明了在歐盟憲法性條約中占有顯著的地位。治理結(jié)構(gòu)中的歐盟軟法表明了歐盟的治理結(jié)構(gòu)在因循憲法性條約規(guī)定的同時(shí),其主要機(jī)構(gòu)尤其是當(dāng)初權(quán)能極其有限的歐洲議會(huì)通過(guò)一系列非正式機(jī)制(即軟法機(jī)制)擴(kuò)展了權(quán)能,形成了目前的歐盟治理結(jié)構(gòu)。功能視角下的歐盟軟法則要試圖回答在歐盟法律秩序形成過(guò)程中所發(fā)揮的作用,這個(gè)問(wèn)題事實(shí)上乃為第二個(gè)問(wèn)題的進(jìn)一步延展。如果要通過(guò)個(gè)案展開(kāi)對(duì)歐盟軟法在歐盟法律秩序形成中所起作用的分析,那么,歐洲法院以及由其展開(kāi)的司法活動(dòng)或許是最優(yōu)的選擇,因?yàn)闊o(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中,就歐洲法院以及司法性活動(dòng)在歐盟法律秩序形成中所發(fā)揮的決定性作用都存在著廣泛的、一致性的共識(shí)。更為重要的是,進(jìn)一步地追問(wèn)或探究歐洲法院為什么能發(fā)揮如此重大的作用,進(jìn)而作出更加全面地解釋,則會(huì)將軟法功能這個(gè)因素考慮進(jìn)去。歐盟法律秩序之形成,毫無(wú)疑問(wèn)是在歐洲一體化發(fā)軔之初,而且是在所謂歐洲一體化陷入停滯或產(chǎn)生危機(jī)時(shí)期,一個(gè)最為直接的證明就是奠定歐盟法律的直接效力、最高效力的司法判例都是由歐洲法院在這個(gè)時(shí)期作出的。對(duì)此,學(xué)者有不同的解釋。美國(guó)學(xué)者約瑟夫·威勒就是從法律體系的角度來(lái)解釋這種現(xiàn)象的。首先進(jìn)入分析視野的乃為法律的形式主義。所謂法律的形式主義主要具有兩個(gè)要點(diǎn):其一,法律意義上的操作或運(yùn)行,是以專(zhuān)門(mén)化的法律術(shù)語(yǔ)(如各種法律概念)為質(zhì)料、以程序化的法律論證與推理為行動(dòng)主線、以某種確定的法律結(jié)論為結(jié)果的機(jī)制。對(duì)于這樣專(zhuān)門(mén)化的機(jī)制其他非專(zhuān)業(yè)性機(jī)構(gòu)或人員往往提不出更多的異議,這樣,法律體系自身就具備了自我復(fù)制、生產(chǎn)的合理性與現(xiàn)實(shí)性。其二,正是由于法律形式主義特征,使法律運(yùn)行機(jī)制更具有職業(yè)化特點(diǎn),也就是說(shuō)只有專(zhuān)門(mén)的法律機(jī)構(gòu)才能啟動(dòng)法律運(yùn)行機(jī)制,才能控制法律運(yùn)行的方向,才能保證法律成果獲得其他機(jī)構(gòu)與人員的認(rèn)同與遵從。歐盟法院在創(chuàng)造司法判例與實(shí)現(xiàn)管轄權(quán)突變方面,法律形式主義起到了很大的作用。對(duì)此,威勒分析到,成員國(guó)司法機(jī)關(guān)既接受歐洲法院提出的憲政重構(gòu),又在使這種重構(gòu)成為現(xiàn)實(shí)的過(guò)程中發(fā)揮著自愿的、積極的作用,其中法律形式主義具有重大的影響力。這種可能性的發(fā)生依賴(lài)于法院之間用“法律術(shù)語(yǔ)”進(jìn)行對(duì)話所具有的遵從力本身。歐洲法院對(duì)《羅馬條約》進(jìn)行的憲法性解釋,其合法性來(lái)源有兩個(gè)方面:首先,來(lái)源于歐洲法院的組成:其成員均是各成員國(guó)的高級(jí)法律專(zhuān)家;其次,來(lái)源于法律術(shù)語(yǔ)本身:法律推理、“邏輯演繹”、系統(tǒng)和時(shí)間上的連貫性,等等,國(guó)內(nèi)法院往往部分地依賴(lài)人類(lèi)創(chuàng)造的這些語(yǔ)言以謀求在本國(guó)法律制度之內(nèi)的遵從。作為一種經(jīng)驗(yàn)主義的觀察,法律形式主義在歐洲的司法判決中有著十分重要的影響,而且,歐洲法院司法判決的總體內(nèi)容似乎(或肯定是似乎)反映了對(duì)得到成員國(guó)隆重?fù)碜o(hù)的條約目的的貌似合理的一種解讀9。這種解釋立足于法律系統(tǒng)的自足性、獨(dú)立性與自創(chuàng)生特質(zhì),能夠說(shuō)明這種現(xiàn)象產(chǎn)生的部分原因,但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是,雖然歐洲一體化在外在表現(xiàn)上體現(xiàn)為法律一體化,可政治、經(jīng)濟(jì)等各種因素都參與到這個(gè)過(guò)程中來(lái),有些因素尤其是政治因素還發(fā)揮著決定性的作用,這樣,約瑟夫·威勒的解釋就不能針對(duì)這些因素之間的關(guān)系作出更全面的回答。中國(guó)學(xué)者在解釋這個(gè)現(xiàn)象時(shí),除了關(guān)注歐盟憲法性條約本身的價(jià)值與規(guī)定外,已經(jīng)開(kāi)始考慮決定歐洲法院司法能動(dòng)性成功的其他因素,尤其是合法性的檢驗(yàn)。王千華博士指出,從合法性原理出發(fā),歐洲法院的權(quán)威來(lái)自被裁判之法律主體對(duì)其行為結(jié)果的認(rèn)同。因此,法院司法能動(dòng)性——其主要結(jié)果表現(xiàn)形式是“判例法”——的存續(xù)也只是被歐共體法律行為主體接受的結(jié)果。歐洲法院的每一個(gè)通過(guò)發(fā)揮其司法能動(dòng)性作出的具有創(chuàng)新意義的裁決,并不當(dāng)然地具有合法性而得以被普遍適用于當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)。這些裁決都只是潛在地構(gòu)成其判例法的一部分,在未被成員國(guó)完全接受而成為判例法以前,它們?nèi)酝Ａ粼趯W(xué)者的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論空間中,作為侯選的判例法,等待著通過(guò)“合法性檢驗(yàn)”而升格為被人普遍接受的判例法。后人在追溯歷史時(shí),往往只注意到那些成為判例法的裁決本身與形成制度之間的關(guān)系,而忽視了這些裁決在成為被普遍認(rèn)同的判例法之前可能經(jīng)歷的一段“合法性檢驗(yàn)”過(guò)程,這就容易使人想當(dāng)然地將歐洲法院的權(quán)威視作是自足的,即這種